2. Un système de financement en bout de course
Les mécanismes de financement public du logement social dans les départements d'outre mer sont différents de ceux en vigueur en métropole.
a) Les résultats mitigés de la politique de l'offre
Pour répondre à l'ampleur et à la diversité des besoins, l'Etat a longtemps privilégié la politique de l'offre, c'est-à-dire les aides à la pierre, regroupées sur une ligne budgétaire unique (LBU) du ministère de l'outre-mer.
La LBU finance trois types d'opérations :
- la construction et la réhabilitation de logements sociaux :
- le soutien à l'accession à la propriété
- la résorption de l'habitat insalubre
|
L'action de l'Etat en matière de logement prend différentes formes dans les départements d'outre-mer : - l'aide à la construction de logements neufs : ? l'accession très sociale est une aide constituée par une subvention maximale de 50 % de l'investissement ? l'accession sociale avec le prêt à taux zéro à quotité de 40 % du coût du logement ; ? l'accession intermédiaire avec prêt à taux zéro à quotité de 25 % - l'aide à l'amélioration de l'habitat : elle prend la forme d'une réhabilitation du parc locatif social, d'une amélioration de logements de propriétaires occupants et une amélioration des logements locatifs de propriétaires bailleurs ; - l'aide à la résorption de l'habitat insalubre : dès lors qu'un arrêté d'insalubrité de périmètre est pris par le préfet à l'initiative d'une collectivité locale, un opérateur de logements sociaux ou une société d'économie mixte a la possibilité de mettre en oeuvre une opération de résorption de l'habitat insalubre et de bénéficier d'une subvention de 80 % sur l'assiette du déficit d'opération. Les besoins en matière de résorption de l'habitat insalubre sont encore très importants ; - la régularisation de la situation des 7500 ménages habitant dans la zone des 50 pas géométriques : l'article 3 de la loi du 30 décembre 1996 relative à la zone des 50 pas géométriques dans les départements d'outre mer prévoit l'octroi d'une aide exceptionnelle de l'Etat en faveur de certains occupants de terrains situés dans la zone des 50 pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique. Cette aide exceptionnelle a bénéficié de 1,52 million d'euros en crédits de paiement en 2002. |
Les résultats de cette politique de l'offre se sont néanmoins avérés mitigés. Si elle a permis une augmentation sensible des constructions et réhabilitations de logements, celles-ci restent encore inférieures aux besoins.
Nombre de constructions et de réhabilitations de logements dans les DOM et à Mayotte
|
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 (1) |
|
|
Guadeloupe |
2.671 |
2.898 |
2.765 |
2.406 |
3.037 |
4.020 |
4.737 |
3.529 |
3.650 |
|
Martinique |
2.140 |
2.344 |
2.082 |
2.346 |
2.688 |
2.259 |
2.615 |
3.058 |
3.240 |
|
Guyane |
865 |
815 |
875 |
1.119 |
1.170 |
1.091 |
841 |
838 |
1.714 |
|
La Réunion |
5.229 |
4.532 |
4670 |
4.065 |
3.850 |
5.441 |
4.109 |
3.570 |
6.080 |
|
Mayotte |
1.006 |
993 |
908 |
1.020 |
1.064 |
1.843 |
1.395 |
622 |
1.606 |
|
TOTAL |
11.911 |
11.582 |
11.300 |
10.956 |
11.809 |
14.654 |
13.697 |
11.617 |
14.575 |
(1) Prévisions Source : ministère de l'outre-mer
b) Le coût croissant de la politique de la demande
La politique de la demande dans les départements d'outre-mer a pris la forme d'une solvabilisation de la population par des aides à la personne de plus en plus importantes. Celles-ci sont versées exclusivement sous forme d'allocations logement à caractère social (ALS) et d'allocations logement à caractère familial (ALF).
|
Le mode de calcul de l'aide au logement est, dans son principe, identique à celui qui s'applique en métropole. Néanmoins, quelques différences subsistent : ? en secteur locatif : - les loyers plafonds différaient, avant le 1 er juillet 2001 selon l'année de la construction de l'immeuble : quatre niveaux coexistaient jusqu'au 30 juin 1999 ; - le forfait de charges est plus faible dans les départements d'outre mer, l'écart prend en compte, notamment, l'absence de charges liées au chauffage ; - le nombre d'enfants ou personnes à charge est plafonné à 6. ? en secteur accession : contrairement à la métropole, en cas d'accession en logement évolutif social (LES), il est tenu compte des revenus réels des ménages pour le calcul de l'allocation logement et non des revenus minima instaurés depuis 1992. Cette modalité permet de favoriser cette forme spécifique d'accession très sociale. Comme en métropole, l'octroi de l'ALS sous seule condition de ressources a provoqué dans les départements d'outre mer une forte progression des effectifs et de la masse d'aides distribuées. La croissance annuelle moyenne des affectifs a atteint près de 12 % entre 1994 et 1998 et celles des prestations a dépassé 16 %. Les prestations relevant de l'ALF ont connu également une progression très rapide, notamment en ce qui concerne les prestations annuelles servies. |
Le nombre de bénéficiaires des aides au logement a augmenté de manière très rapide, pour atteindre près de 150.000 personnes au 31 décembre 2001, ce qui ne manque pas de poser la question de la soutenabilité de cet effort financier.
La modification du barème des aides, intervenue au 1 er juillet 2001 en application de la loi d'orientation pour l'outre-mer, en unifiant les règles en vigueur dans le sens le plus favorable aux bénéficiaires, en a augmenté le coût de façon substantielle 6 ( * ) .
Depuis 1997, les crédits consacrés à l'aide au logement ont, en effet, augmenté de plus de 80 % pour dépasser plus de 350 millions d'euros. Dans le même temps, la LBU augmentait à un rythme inférieur, soit 72 % depuis 1997 ne dépassant jamais les 300 millions d'euros.
La politique de la demande a donc pris le pas sur la politique de l'offre.
L'aide au logement dans les DOM
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
Évolution 1997/01 |
|
|
Nombre d'allocataires |
114 891 |
124 721 |
131 866 |
141 923 |
149 797 |
+ 30,3 % |
|
Montant des allocations (en millions d'euros) |
194,8 |
254,5 |
284,5 |
311,9 |
351,6 |
+ 80,4 % |
Source : ministère de l'outre-mer
* 6 Ce nouveau barème fait l'objet d'une revalorisation (par rapport aux valeurs applicables en 2000) de + 1,2 % pour les loyers, de + 1,6 % pour le montant de base du forfait charges et de + 5 % pour la majoration par personne supplémentaire.