II. LES DÉPENSES ORDINAIRES : DES EFFORTS POUR MIEUX RÉALISER LES EFFECTIFS ET POURSUIVRE L'AMÉLIORATION DU FONCTIONNEMENT
En
diminution de 1,3%
, les dépenses ordinaires de l'armée de
terre sont fixées à
4.958,3 millions d'euros en 2004
.
Cette réduction porte sur les rémunérations et charges
sociales comme sur les crédits de fonctionnement.
On signalera que l'armée de terre participe, comme les autres
armées, la gendarmerie et la DGA, à l'expérience de
globalisation des crédits
en vue de l'application de la loi
organique relative aux lois de finances. L'unité désignée
est le
1/11
ème
régiment de cuirassiers
de
Carpiagne (Bouches du Rhône) qui se voit attribuer sur une ligne
budgétaire nouvelle (chapitre 37-01, articles 30 et 40) une dotation de
41,5 millions d'euros intégrant les dépenses de personnel (35,7
millions d'euros) et les dépenses de fonctionnement (5,8 millions
d'euros).
A. DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN DIMINUTION
Les dépenses de rémunérations et charges sociales représentent 81,7% des crédits du titre III et près de 51% du budget de l'armée de terre. Avec près de 137.000 officiers, sous-officiers et engagés, celle-ci emploie 38% des personnels militaires du ministère de la défense.
1. Des effectifs militaires ajustés, des effectifs civils moindres que prévu
Évolution des effectifs de l'armée de terre
|
Catégories |
2003 |
2004 |
Évolution |
|
Officiers
|
15 776
|
15 804
|
+ 28
|
|
Total militaires |
137 474 |
136 840 |
- 634 |
|
Civils |
30 391 |
30 052 |
- 344 |
|
Total |
167 865 |
166 892 |
- 978 |
(Source : « bleu » budgétaire)
Deux
tendances principales se dégagent de l'évolution des effectifs de
l'armée de terre en 2004 : un renforcement notable du nombre de
militaires du rang engagés, destiné à mieux satisfaire les
besoins opérationnels, et une réduction du nombre de personnels
civils liée aux mesures générales d'économie dans
la fonction publique.
En ce qui concerne les
effectifs militaires
, qui passeront de 137.474
à
136.840 hommes
de 2003 à 2004, le projet de budget pour
2004 se caractérise par les mesures suivantes :
- la création de 1.000 postes de militaires du rang engagés
financée par la suppression de 1.572 postes de volontaires, qui fait
suite à une mesure analogue déjà mise en oeuvre en
2003 ;
- la transformation de 1.000 postes de sous-officiers en 1.000 postes de
militaires du rang engagés, destinée à renforcer la
proportion de gradés (caporaux, caporaux-chefs) au sein des
engagés ;
- la transformation de 140 postes de sous-officiers en 40 postes d'officiers et
100 postes de militaires du rang dans le cadre de la montée en puissance
du futur poste de commandement d'une force terrestre de réaction rapide,
à Lille ;
- divers transferts de postes et une mesure d'économie supprimant 28
postes dans les effectifs mis à la disposition des services de
communication (DICOD et SIRPA).
Votre rapporteur se félicite de voir poursuivie la politique de
substitution de postes d'engagés à des postes de volontaires,
dont il avait souligné la grande difficulté à être
effectivement pourvus.
La
composante « engagés volontaires »
qui
comportait 65.470 hommes en 2002 représentera 68.563 hommes en 2004,
soit un peu plus de 3.000 postes supplémentaires sur deux ans. Ce
renforcement est destiné à couvrir les besoins apparus dans
l'infanterie débarquée, très sollicitée lors des
récents engagements opérationnels, dans les forces
spéciales et dans les unités de défense nucléaire,
radiologique, biologique et chimique. Par ailleurs, les postes d'engagés
créés par suppression de postes de sous-officiers
bénéficieront d'un « pyramidage » de nature
à offrir des
perspectives de carrière
pour des militaires
dont la durée de service peut aller jusqu'à 22 ans. L'objectif
est de disposer 40% de postes de caporaux-chefs et de 30% de postes de
caporaux, pour 30% de postes de soldats.
Si le nombre d'
officiers
augmente, afin de pourvoir les postes au sein
des états-majors dont l'armée de terre entend se doter, celui des
sous-officiers
diminuera notablement (- 1.169 postes). On observera que
cette diminution fait suite à la création de près de 1.500
postes en 2003, alors que le sous-effectif est important dans cette
catégorie depuis 2001 et qu'il s'est aggravé en 2003
6(
*
)
.
Enfin, le nombre de
volontaires
, ramené de 5.544 en 2002 à
3.954 en 2003, ne sera plus que de 2.368 en 2004, cette diminution devant
permettre de supprimer le sous-effectif dans cette catégorie
7(
*
)
.
Le tableau ci-dessous montre que l'armée de terre disposera en 2004
d'effectifs militaires conformes, à quelques unités près,
au niveau prévu dans le cadre des travaux de mise en oeuvre de la loi de
programmation militaire 2003-2008. Par ailleurs, les ajustements
opérés doivent conduire à résorber le sous-effectif
chronique qu'a connu l'armée de terre, sur ses effectifs militaires, au
cours des dernières années. Il faut donc se féliciter que
le budget pour 2004 permette une
consolidation des effectifs militaires
,
tant en ce qui concerne leur volume global que grâce à une
meilleure adéquation entre les postes budgétaires et les besoins
réels.
ÉCART ENTRE LES EFFECTIFS DE L'ARMÉE DE TERRE
EN
2004
ET LES OBJECTIFS DE LA LOI DE PROGRAMMATION 2003-2008
|
Catégories |
Cible rectifiée LPM |
Effectif 2004 |
Écart |
|
Officiers
|
15 810
|
15 804
|
- 6
|
|
Total militaires |
136 897 |
136 840 |
- 57 |
|
Civils |
30 565 |
30 052 |
- 513 |
|
Total |
167 462 |
166 892 |
- 570 |
Le
même tableau illustre en revanche l'écart significatif entre le
nombre de
personnels civils
à la disposition de l'armée de
terre en 2004 et celui prévu lors de l'élaboration de la loi de
programmation militaire.
Un écart minime était déjà perceptible en 2003,
comme l'avait signalé votre rapporteur en commentant la suppression
nette de 178 postes de civils. Il s'accentue en 2004
, 344 postes
étant supprimés
. Devant notre commission des affaires
étrangères et de la défense, le chef d'état-major
de l'armée de terre a précisé que 256 suppressions de
postes correspondaient au
non-renouvellement de départs en
retraite
. Le nombre de ces départs étant évalué
à 265, on voit que le taux de non-renouvellement s'établit, pour
l'armée de terre, à un pour un.
Comment analyser cette
diminution des effectifs de personnels civils
au
sein de l'armée de terre ?
Cette catégorie a souffert tout au long de la professionnalisation d'un
sous-effectif important, beaucoup de postes ne pouvant être pourvus, si
bien que la diminution des postes budgétaires pourrait n'avoir que des
incidences limitées sur les effectifs réellement présents.
D'autre part, l'augmentation des crédits dédiés à
l'externalisation pourrait en partie, mais en partie seulement, atténuer
les effets de cette réduction.
Il reste cependant clair que le volume de la composante civile dans
l'armée de terre a été calculé de manière
à garantir le bon équilibre entre les forces projetables et le
soutien. Tout déficit dans la composante civile oblige à
redéployer des personnels militaires sur des tâches de soutien et
à réduire le réservoir des forces projetables.
La répartition des postes concernés par la déflation des
effectifs civils n'est pas connue à la date de rédaction du
présent rapport. Il est probable qu'elle portera notamment sur les
services du commissariat, de la direction du matériel et de la direction
centrale des télécommunications.
Les effets de cette diminution seront vraisemblablement limités à
court terme. Votre rapporteur voudrait toutefois effectuer
deux
remarques
:
- premièrement, il importera pour l'avenir de
bien mesurer les
conséquences sur les capacités opérationnelles de
l'armée de terre
de toute diminution du nombre de personnels
civils
accentuant l'écart avec le format prévu lors de
l'élaboration de la loi de programmation ;
- deuxièmement, l'objectif légitime de maîtriser les
dépenses publiques impose plus que jamais d'
améliorer la
gestion du personnel civil
.
Dans son rapport sur la loi de programmation, votre rapporteur avait
observé que ces personnels relèvent d'une extrême
diversité de statuts, ce qui rend complexe l'articulation entre leur
gestion et les besoins des armées. Il avait appelé à une
réflexion de fond sur les moyens d'
optimiser l'insertion des
personnels civils dans le dispositif de l'armée professionnelle
.
Votre rapporteur soutient donc pleinement les
orientations définies
par le ministère de la défense
dans le cadre de sa
modernisation et visant notamment à
réduire le nombre de corps
de fonctionnaires
au sein du ministère et à les
réorganiser en fonction des principales filières professionnelles
d'emploi, ou encore à
déconcentrer la gestion des personnels
civils
.
2. Des crédits calculés au plus juste
Représentant un peu plus de
4 milliards d'euros
,
les
dépenses de rémunérations et charges sociales de
l'armée de terre
diminueront de 1,4% en 2004
. Elles ne concernent
que les personnels militaires de l'armée de terre, les personnels civils
étant rémunérés sur les crédits
d'administration générale du ministère.
En dépit de cette diminution, on constate
plusieurs mesures nouvelles
en 2004
.
Tout d'abord, le
plan d'amélioration de la condition militaire
défini en 2002 sera poursuivi pour une dépense
supplémentaire de
22,6 millions d'euros
en 2004
8(
*
)
. Il s'agira principalement de
financer la troisième tranche de revalorisation de l'indemnité
pour charge militaire et de l'indemnité pour services en campagne, la
revalorisation des primes de qualification des officiers et sous-officiers,
l'augmentation du contingent de ces primes pour les sous-officiers et
l'attribution de l'échelle IV aux caporaux-chefs dès 11 ans de
service.
Les crédits de rémunération affectés aux
réserves
seront majorés de 8 millions d'euros, ce qui
devrait permettre de financer plus de 2.000 contrats de réserviste
supplémentaires pour des engagements d'une durée moyenne de 20
jours.
Le
« repyramidage » des militaires du rang
engagés
, c'est à dire la création de postes de
caporaux et caporaux-chefs, représentera 7,5 millions d'euros
supplémentaires, en partie gagés par la transformation de postes
de sous-officiers en postes d'engagés (-2,8 millions d'euros).
À ces trois mesures, il faut ajouter la part qui reviendra à
l'armée de terre sue la dotation supplémentaire de 27 millions
d'euros, non répartie entre les armées, destinée aux
mesures d'attractivité et de fidélisation
dans le cadre du
fonds de consolidation de la professionnalisation. Sont notamment
envisagées en 2004 l'instauration d'une prime de haute technicité
pour les sous-officiers ayant plus de 20 ans de service et celle d'une prime
réversible et modulable pour les spécialités critiques, la
liste de ces spécialités étant révisée
chaque année.
Parmi les facteurs de diminution des dépenses de
rémunérations et charges sociales, il faut citer la diminution de
11,7 millions d'euros des crédits de l'indemnité de départ
des personnels non-officiers pour tenir compte de la réforme du
dispositif
9(
*
)
à compter
de 2004.
Mais c'est surtout une mesure d'ajustement tenant compte de l'exécution
budgétaire des années précédentes et de la
situation réelle des personnels, représentant une
économie de 81,9 millions d'euros
, qui explique la
réduction des dépenses de rémunérations et charges
sociales. Il s'agit ici d'
anticiper un sous-effectif des personnels
militaires
, cette mesure n'étant d'ailleurs pas spécifique
à l'armée de terre.
Cet abattement correspond à une hypothèse de sous-effectif de 3%.
Se vérifiera-t-elle en 2004 ? Ce n'est certainement pas l'objectif
recherché par l'armée de terre, l'ajustement opéré
en 2004 entre le nombre d'officiers, de sous-officiers, d'engagés et de
volontaires ayant au contraire pour but une résorption des vacances de
postes dans chacune de ces catégories. Il est donc à craindre
qu'une tension apparaisse en cours d'année sur les chapitres
consacrés aux rémunérations et charges sociales, à
moins que les recrutements soient moindres que prévu
Plus généralement, on peut s'interroger sur la méthode
consistant à inscrire un nombre de postes donné au budget sans
prévoir l'intégralité des crédits correspondant.