EXAMEN DES ARTICLES
TITRE II -
DISPOSITIONS EN
FAVEUR DU LOGEMENT
Les quinze articles du titre II du projet de loi contiennent des dispositions relatives au logement et à l'urbanisme. Ils constituent la traduction législative du deuxième pilier du plan de cohésion sociale.
L'ensemble des segments de l'offre de logements est traité par ces mesures législatives puisque le titre II se décompose en trois chapitres : le premier est consacré à l'hébergement et au logement temporaires, le deuxième à l'offre locative sociale et à l'urbanisme et le troisième au parc locatif privé.
CHAPITRE IER -
Plan pour
l'hébergement et le logement temporaire
Composé de deux articles (39 et 40), le chapitre I er du titre II aborde la question du logement temporaire et de l'hébergement des personnes démunies.
Article 39 -
Dispositions
de programmation en faveur
de l'hébergement et du logement
temporaire
La situation de l'hébergement et du logement d'urgence
Selon les statistiques fournies par le Ministère du logement, le parc destiné à l'hébergement et au logement temporaire regroupait, au 31 décembre 2003, un peu moins de 90.000 places.
Au sein de ce parc, il convient de distinguer celui qui relève :
- du dispositif « généraliste » d'urgence formé d'environ 30.000 places. Aucune sélectivité des personnes accueillies n'est pratiquée dans ces établissements ;
- du dispositif d'insertion qui compte environ 30.000 places en centre d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS). Les personnes y sont accueillies dans la durée et en fonction d'un projet d'insertion ;
- du dispositif spécifique d'accueil des demandeurs d'asile qui comprend 29 986 places (15.218 places pour l'accueil des demandeurs d'asile, 6.277 places dans les centres d'hébergement d'urgence déconcentrés et 8.491 places d'hôtel).
Le financement des établissements d'accueil temporaire est principalement assuré par les crédits du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale. Ce budget est également abondé par les crédits du secrétariat d'Etat au logement depuis la création d'une ligne budgétaire spécifique par la loi de finances rectificative pour 1993, à l'occasion de la définition du plan d'urgence pour le logement temporaire (« plan de Charrette »). Cette ligne a ensuite été pérennisée, après la fin du plan d'urgence, afin de maintenir les capacités d'accueil ouvertes ou de les accroître. La circulaire du 9 mars 2000 relative à l'utilisation de la « ligne d'urgence » précise les principaux types d'opérations qui peuvent faire l'objet d'une subvention. Il s'agit principalement :
- des « hôtels sociaux » qui sont des structures offrant des espaces privatifs aux personnes ou familles hébergées avec des conditions décentes de confort et des équipements sanitaires et de cuisine privatifs ou communs à quelques familles ;
- des réhabilitations de structures d'hébergement existantes ;
- des créations de structures d'hébergement collectif nouvelles ;
- des travaux de mise aux normes d'hygiène et de sécurité incendie indispensables au maintien de l'ouverture au public des places d'urgence.
Au total, cette ligne budgétaire a permis de mettre à la disposition des plus démunis 3.779 logements d'urgence et 11.464 places d'hébergement, de juillet 1995 à décembre 2003.
Malgré ces efforts significatifs, le nombre de places est encore, de l'avis des associations et des services de l'Etat, notoirement insuffisant pour répondre aux besoins des personnes en situation de précarité et compte tenu du nombre de sans-logis. En effet, l'enquête effectuée par l'INSEE, du 15 janvier au 15 février 2001, auprès de ceux utilisant des services de restauration ou d'hébergement gratuits, a permis d'estimer à 86.000 le nombre de sans-domicile en France métropolitaine.
Dans cette perspective, le projet de loi prévoit la programmation de moyens financiers conséquents pour pérenniser le parc existant et renforcer sa capacité d'accueil.
Le texte du projet de loi
L'article 39, qui porte une mesure de programmation, est relatif au développement du nombre de logements temporaires et de places d'hébergement.
Le premier alinéa propose que, de 2005 à 2009, 4,045 milliards d'euros soient consacrés par les lois de finances pour maintenir les capacités d'hébergement et de logement temporaire existantes mais aussi pour créer 9.800 places supplémentaires .
Il serait ainsi prévu d'affecter 781 millions d'euros à ces actions dans le projet de loi de finances pour 2005, 801 millions en 2006 et 821 millions en 2007, 2008 et 2009.
Ces crédits se répartiraient en faveur de :
- l'accueil d'urgence et des places d'hiver ;
- des centres d'hébergement et de réinsertion sociale ;
- des centres d'accueil des demandeurs d'asile ;
- des maisons relais.
Les maisons relais constituent l'une des modalités de résidences sociales dans lesquelles la durée de séjour n'est pas limitée. Elles s'adressent à des personnes isolées, souvent très désocialisées, qui ont eu recours de façon répétitive au dispositif d'hébergement ou qui sortent d'un séjour d'hospitalisation psychiatrique. N'ayant pas besoin d'un accompagnement soutenu, l'autonomie relative de ces personnes ne leur permet cependant de se loger dans un logement indépendant. Elles trouvent ainsi, dans ces structures de petite taille, des conditions de vie conviviales et sécurisantes.
Les montants prévisionnels affectés à cette programmation sont retracés dans le tableau, qui figure dans le corps même de l'article, reproduit ci-dessous :
|
Ventilation des crédits
|
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
|
Accueil d'urgence et places d'hiver |
164 |
164 |
164 |
164 |
164 |
|
Centres d'hébergement et de réinsertion sociale |
461 |
467 |
473 |
473 |
473 |
|
Centres d'accueil des demandeurs d'asile |
143 |
151 |
159 |
159 |
159 |
|
Maisons relais |
13 |
19 |
25 |
25 |
25 |
|
TOTAL |
781 |
801 |
821 |
821 |
821 |
Dans le projet de loi de finances pour 2005, ces crédits se retrouvent classés dans le chapitre 39-03 du budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la cohésion sociale (programme « politiques en faveur de l'inclusion sociale »), qui finance néanmoins d'autres actions.
Le dernier alinéa de l'article précise les objectifs de création de places, en fonction des types d'hébergement, qui seront créés avec les crédits budgétaires programmés.
Il serait envisagé de créer en trois ans :
- 1.800 places pour les centres d'hébergement et de réinsertion sociale dont 800 la première année et 500 chacune des deux années suivantes ;
- 4.000 places en centre d'accueil des demandeurs d'asile avec 2 000 créations en 2005 et 1 000 par an en 2006 et 2007 ;
- 4.000 places en maisons relais, dont 1.000 nouvelles places en 2005 et 1.500 par an en 2006 et 2007.
Au total, cet effort soutenu permettrait de porter le nombre de logements temporaires et de places d'hébergement à un niveau de 100.000 à la fin 2007.
Observations et propositions de votre commission :
Votre rapporteur pour avis relève qu'il est difficile d'apprécier avec exactitude l'effort supplémentaire réalisé par rapport à 2004 pour le financement de ce programme, en raison de changements dans la nomenclature budgétaire liés à l'application de la loi organique relative aux lois de finances. Compte tenu de l'importance des besoins, il ne peut néanmoins que se féliciter de cette programmation volontariste qui vise à accroître de manière sensible les places d'hébergement pour les personnes les plus défavorisées.
Sur cet article, votre commission préconise l'adoption d'un amendement de précision afin d'indiquer que les places supplémentaires en centres d'hébergement et de réinsertion sociale seront créés en 2005, 2006 et 2007.
Votre commission pour avis vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.