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B. UNE MODERNISATION AUJOURD'HUI NÉCESSAIRE DU PILOTAGE FINANCIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Le présent projet de loi organique propose une rénovation du cadre organique relatif aux lois de financement dans le sens, notamment, d'une accentuation du degré de contrainte politique pesant sur l'ensemble des acteurs de la sécurité sociale.

1. L'introduction de nouveaux éléments de responsabilisation par la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie

a) Une clarification des flux financiers entre l'Etat et la sécurité sociale

L'article 70 de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a apporté deux types de clarification s'agissant des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale :

- d'une part, il a complété et renforcé le principe de compensation des exonérations affectant les recettes de la sécurité sociale en l'étendant aux contributions sociales ainsi qu'aux réductions ou abattements opérés sur l'assiette des cotisations et contributions. Il a également posé un nouveau principe de compensation réciproque intégrale, entre l'Etat et la sécurité sociale, de tout transfert de charges, permettant de garantir une meilleure protection des ressources de la sécurité sociale et établissant ainsi les bases d'une relation financière plus claire entre l'Etat et la sécurité sociale ;

- d'autre part, il a prévu, à compter du projet de loi de finances pour 2005, et de manière pérenne, le transfert au profit de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, d'une fraction supplémentaire du droit de consommation sur les tabacs, correspondant à un montant de 1 milliard d'euros. Il s'agira, à l'avenir, de s'assurer de l'identification de ce milliard d'euros dans les comptes de la sécurité sociale et d'en vérifier le traitement comptable.

b) Une plus grande sincérité dans l'élaboration des lois de financement de la sécurité sociale

La loi précitée du 13 août 2004 a également permis une plus grande lisibilité et sincérité du budget de la sécurité sociale par le biais de deux dispositions spécifiques :

- d'une part, le principe de la participation de chaque caisse nationale d'assurance maladie à la préparation du budget prévisionnel et à la définition de l'orientation budgétaire de l'assurance maladie, par le biais de propositions, transmises au ministre chargé de la sécurité sociale et au Parlement, relatives à l'évolution de ses charges et de ses produits au titre de l'année suivante et aux mesures nécessaires pour atteindre l'équilibre prévu par le cadrage financier pluriannuel des dépenses d'assurance maladie ;

- d'autre part, la création d'un comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie chargé d'alerter le gouvernement, le Parlement, et les caisses nationales d'assurance maladie en cas d'évolution des dépenses d'assurance maladie incompatible avec le respect de l'objectif national voté par le Parlement3(*). Ce comité d'alerte garantira une information objective sur le risque de dérive des dépenses, qu'il diffusera auprès des institutions en charge du pilotage financier de l'assurance maladie.

c) La nécessité de réformer le cadre organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale

Votre rapporteur pour avis estime que les progrès réalisés dans le cadre de la loi précitée du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie doivent être confirmés et aboutir à une réflexion s'agissant, d'une part, de la transparence de l'information fournie au Parlement sur le financement des régimes de sécurité sociale et, d'autre part, des remèdes à apporter pour pallier certaines insuffisances des lois de financement de la sécurité sociale.

A cet égard, il a été particulièrement attentif aux propositions formulées en ce sens par M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, qui consistent notamment dans :

- la fixation d'objectifs financiers clairs, notamment d'un objectif de solde du budget de la sécurité sociale. Tel n'est en effet pas le cas à ce jour puisque la loi de financement de la sécurité sociale ne fait que fixer un objectif de dépenses ;

- la fixation d'un objectif de dépenses d'assurance maladie pluriannuel qui permettra une réflexion stratégique de long terme compatible avec la programmation pluriannuelle des finances publiques ;

l'encadrement plus strict de la technique dite du « rebasage » des objectifs de dépenses d'une année sur l'autre, afin d'en réduire la complexité et l'opacité ;

- la stabilisation des méthodes comptables afin de rendre plus aisée la lecture de l'évolution dans le temps des dépenses de sécurité sociale.

2. Les éléments structurels d'amélioration du cadre organique actuel proposés par le présent projet de loi organique

Le présent projet de loi organique contient des éléments structurels d'amélioration du cadre organique actuel. Ces améliorations concernent à la fois le contenu des lois de financement et ses annexes.

a) La modification de la structure des lois de financement de la sécurité sociale

On peut, tout d'abord, se féliciter du rapprochement opéré entre le traitement des recettes et celui des dépenses. Ceci permettra en particulier au Parlement de se prononcer, par branche, sur le solde des régimes obligatoires de base et sur celui du régime général. Cet élément est essentiel, dans la mesure où il permettra d'avoir enfin une vision d'ensemble des finances de la sécurité sociale et de mettre en évidence les équilibres financiers.

La structuration de la loi de financement de la sécurité sociale en deux parties, sur le modèle des lois de finances, est également un facteur de transparence et de clarté du débat. Il convient toutefois de souligner la nature hybride de la première partie de la loi de financement de la sécurité sociale, telle qu'elle ressort du présent projet de loi organique. Elle contiendra en effet obligatoirement des dispositions rectificatives, en recettes comme en dépenses : la loi de financement de la sécurité sociale sera ainsi à la fois une loi de financement rectificative pour l'année en cours et une loi de financement pour l'année suivante. La tendance actuellement observée à ne jamais déposer de loi de financement rectificative risque donc de se poursuivre.

b) L'introduction d'une dimension pluriannuelle des lois de financement

Compte tenu de la nature particulière des dépenses de sécurité sociale, l'introduction d'une perspective pluriannuelle des lois de financement est également un élément très positif, qui devrait permettre de renforcer la crédibilité des lois de financement de la sécurité sociale. En effet, le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année sera désormais accompagné d'un rapport décrivant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général ainsi que l'ONDAM pour les quatre années à venir. La loi de financement de la sécurité sociale pourra également contenir des dispositions affectant l'équilibre financier de la sécurité sociale, non seulement pour l'exercice à venir mais aussi pour les exercices ultérieurs.

c) L'extension du champ des lois de financement de la sécurité sociale et le positionnement ambigu de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie

En outre, le champ des lois de financement est étendu de manière opportune aux dispositions relatives à l'amortissement de la dette des régimes de sécurité sociale et à celles relatives à la mise en réserve de recettes à leur profit. Il est également étendu aux dispositions relatives à la gestion des risques par les régimes de sécurité sociale ou qui modifient substantiellement leur gestion interne.

L'inclusion dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) est, en revanche, un point qui devra être clarifié lors de l'examen du présent projet de loi organique.

En effet, l'exposé des motifs du présent projet de loi organique laisse entendre que la CNSA serait comprise dans la notion d'« organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ». Toutefois, toutes les dispositions relatives à la CNSA ne pourraient pas figurer en loi de financement de la sécurité sociale : les dispositions relatives à l'allocation personnalisée d'autonomie et à la prestation de compensation du handicap seraient en particulier, exclues de ce champ.

Selon d'autres analyses, en revanche, la CNSA n'entrerait pas dans la catégorie des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base mais serait considérée comme un organisme qui gère certaines dépenses relevant de l'ONDAM, notion prévue par l'annexe 7° de l'article 2 du présent projet de loi organique. Dans ce cas, et bien que des informations relatives à cette caisse figurent en annexe du projet de loi de financement de la sécurité sociale, la CNSA n'entrerait pas dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale.

Cette situation doit être clarifiée. Votre commission des finances avait critiqué le fait que cette caisse ne relève ni du champ des lois de financement de la sécurité sociale, ni du champ des lois de finances. Il est essentiel que le Parlement ait, à l'avenir, une vision claire de la situation de cette caisse, qui est financée par des prélèvements obligatoires.

Cette question met en relief l'ambiguïté du statut de cette caisse. Dans sa présentation de la réforme de solidarité et de fraternité pour les personnes dépendantes, le 6 novembre 2003, le Premier ministre avait évoqué la nécessité de faire face à un nouveau « risque », la perte d'autonomie, par le biais de la création d'une « nouvelle branche de notre protection sociale ». On notera également que l'avant-projet annuel de performance joint au projet de loi de finances pour 2005 contient, au sein du programme « handicap et dépendance » de la mission « solidarité et intégration » un objectif « assurer la couverture du risque dépendance » et un indicateur « part des ressources de la branche autres que des prélèvements obligatoires », en se référant expressément à la CNSA. Le commentaire associé à l'objectif indique en effet que « la mise en place d'une cinquième branche de protection sociale avec un pilotage opérationnel unifié sous la responsabilité de la CNSA est destinée à installer une prise en charge durable du risque dépendance sous toutes ses formes ».

Mais la question de la CNSA doit également être liée aux problématiques qui sont celles des finances locales, compte tenu des liens étroits qui unissent cette caisse aux départements : ceci plaiderait, alors, pour que ce sujet soit abordé en loi de finances, en même temps que celui des dotations versées par l'Etat aux collectivités territoriales.

Il est essentiel que le gouvernement, au cours de la discussion du présent projet de loi organique, clarifie sa position sur le positionnement de cette caisse, ainsi que les membres de votre commission en ont émis le voeu lors de l'examen en commission du présent rapport pour avis.

d) La mission de certification des comptes confiée à la Cour des comptes

Enfin, le présent projet de loi organique confie à la Cour des comptes, comme le fait l'article 58 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) s'agissant des comptes de l'Etat, une mission de certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes des caisses nationales et des comptes combinés du régime général. La Cour des comptes devrait s'acquitter de cette mission à travers la publication d'un rapport spécial. S'agissant des autres régimes, M. Bernard Cieutat, président de la 6ème chambre de la Cour des comptes, a indiqué devant la commission des affaires sociales du Sénat que la Cour des comptes et les services du ministère chargé de la sécurité sociale avaient convenu « que la certification des comptes combinés des régimes autres que le régime général serait prévue par une loi ordinaire et confiée à des réviseurs extérieurs à l'Etat, comme c'est déjà le cas pour le régime agricole » 4(*). Ce point méritera toutefois d'être confirmé lors de l'examen du présent projet de loi organique. La Cour des comptes sera également chargée d'émettre un avis sur la cohérence des tableaux d'équilibre par branche de l'ensemble des régimes obligatoires de base, qui seront annexés au projet de loi de financement de la sécurité sociale. Ces dispositions sont de nature à renforcer la transparence et la sincérité des comptes, ce que salue votre rapporteur pour avis.

* 3 + 0,75 % par rapport à l'ONDAM fixé en loi de financement de la sécurité sociale.

* 4 Bulletin des Commissions du Sénat, n° 19, session ordinaire 2004-2005, p. 3679.

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