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Projet de loi de finances pour 2006 : Relations avec les collectivités territoriales - compte spécial avances aux collectivités territoriales

 

N° 104

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 novembre 2005

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2006, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VII

RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

(Compte spécial : avances aux collectivités territoriales)

Par M. Bernard SAUGEY,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Philippe Goujon, Mme Jacqueline Gourault, MM. Charles Guené, Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon, MM. Hugues Portelli, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, MM. Alex Türk, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 2540, 2568 à 2573 et T.A. 500

Sénat : 98 et 99 (annexe n° 23) (2005-2006)

Lois de finances.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Après avoir procédé, le mercredi 9 novembre 2005, à l'audition de M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, la commission des Lois s'est réunie le mercredi 23 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, afin d'examiner le rapport pour avis de M. Bernard Saugey sur les crédits de la mission « relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « avances aux collectivités territoriales » du projet de loi de finances pour 2006.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a relevé que les dispositions du projet de loi de finances pour 2006 relatives aux relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales s'inscrivaient dans la continuité des réformes passées. Il a estimé que cette continuité :

- suscitait des interrogations au regard des incidences, somme toute assez marginales, de l'entrée en vigueur de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;

- méritait d'être saluée quand elle se caractérisait par une progression sensible des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales et un renforcement de la péréquation ;

- pouvait être regrettée quand elle se traduisait, même pour des raisons justifiées, par une remise en cause de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales.

1. Les motifs d'interrogation

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a expliqué que le nouveau cadre tracé par la loi organique relative aux lois de finances se prêtait mal à l'analyse des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales dans la mesure où, d'une part, près des trois-quarts des concours financiers versés aux collectivités prenaient la forme de prélèvements sur recettes, d'autre part, certains crédits budgétaires versés aux collectivités territoriales étaient encore rattachés à d'autres missions relevant de la responsabilité d'autres ministères que le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, enfin, les dispositions des projets de loi de finances affectant la fiscalité locale ne pouvaient être ignorées.

Il a indiqué que, si les concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales n'avaient pu être regroupés au sein d'une seule mission, des objectifs de performance leur avaient été assignés et des indicateurs avaient été créés pour apprécier leurs résultats. S'agissant des dotations budgétaires, c'est-à-dire des crédits de la mission « relation avec les collectivités territoriales », il a noté que les objectifs et indicateurs de performances n'étaient guère nombreux et, pour certains, perfectibles. Il a précisé que, même si la loi organique relative aux lois de finances n'imposait pas d'objectifs et d'indicateurs de résultats pour les prélèvements sur recettes, l'importance des montants en cause avait toutefois conduit le Gouvernement à en prévoir. Il a ajouté que les trois objectifs assignés aux concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales consistaient à accroître le degré d'intégration des établissements publics de coopération intercommunale, poursuivre la couverture du territoire par l'intercommunalité et assurer la péréquation des ressources entre collectivités.

2. Les motifs de satisfaction

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a relevé que le montant total des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, hors fiscalité transférée, devrait atteindre 64,5 milliards d'euros en 2006, en progression de 5 % par rapport à 2005 à structure courante. Il a estimé que cette progression sensible méritait d'être saluée au regard de l'objectif de stabilisation en volume des dépenses de l'Etat recherché par le projet de loi de finances.

Il a souscrit aux mesures destinées à renforcer la péréquation : réforme de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale et affectation de la régularisation positive de la dotation globale de fonctionnement des communes et de leurs groupements au titre de l'année 2004 au solde de la dotation d'aménagement et au financement d'une garantie pour les communes ayant perdu le bénéfice de la dotation « élu local ».

Il a ensuite présenté les dispositions du projet de loi de finances destinées à soutenir l'investissement local : suppression de la première part de la dotation globale d'équipement des départements ; clarification des règles d'éligibilité, d'affectation et de reversement du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée ; création d'une une enveloppe spécifique de 20 millions d'euros au sein de la dotation de développement rural afin de financer des projets de maintien ou de développement des services publics en milieu rural ; simplification des concours de la dotation générale de décentralisation relatifs au financement des bibliothèques municipales et départementales. S'il a souscrit à ces mesures, il a déploré que les pertes de recettes subies par les départements du fait de la suppression de la première part de leur dotation globale d'équipement ne soient que partiellement compensées par l'Etat.

3. Les motifs de déception

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a tout d'abord relevé que les modalités de financement des compétences transférées aux collectivités territoriales par la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation du revenu minimum d'insertion et création du revenu minimum d'activité et la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales permettraient de compenser les charges transférées et de préserver l'autonomie financière des collectivités territoriales mais pas leur autonomie fiscale.

Il a ensuite indiqué que le plafonnement de la taxe professionnelle acquittée par les entreprises à 3,5 % de leur valeur ajoutée, le bouclier fiscal - c'est-à-dire le plafonnement des impôts directs payés par un contribuable à 60 % de ses revenus - et l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties au bénéfice des exploitants agricoles répondaient à des préoccupations légitimes mais auraient pour effet de réduire l'autonomie fiscale des collectivités territoriales.

Après avoir souligné que cette autonomie fiscale constituait non seulement un facteur d'efficacité de la gestion des collectivités territoriales mais surtout un fondement de la démocratie locale, il a déploré que l'absence de réforme des bases de l'impôt local conduise, selon un processus inexorable, à sa suppression graduelle. Aussi a-t-il rappelé la nécessité d'une réforme d'ensemble de la fiscalité locale et les pistes évoquées aussi bien par la mission commune d'information du Sénat sur la décentralisation que par la Commission pour l'avenir de la décentralisation.

Après un large débat, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « avances aux collectivités territoriales » du projet de loi de finances pour 2006.