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Projet de loi de finances pour 2006 : Relations avec les collectivités territoriales - compte spécial avances aux collectivités territoriales

 

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de finances pour 2006 est placé sous le signe de l'entrée en vigueur complète et définitive des dispositions de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Les crédits budgétaires ne doivent plus être examinés en fonction de la nature de la dépense mais de sa finalité. Ils doivent donc être regroupés et votés par mission, spécialisés par programme et détaillés par action et par titre. Pour éclairer le Parlement, des objectifs de performance doivent être fixés à chaque programme ainsi que des indicateurs permettant d'en mesurer la réalisation.

Ce nouveau cadre se prête mal à l'analyse des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales.

En effet, près des trois-quarts des concours financiers versés aux collectivités territoriales prennent la forme de prélèvements sur recettes et figurent dans la première partie du projet de loi de finances.

La mission « relations avec les collectivités territoriales » retrace uniquement les dotations inscrites au budget du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, leur montant étant fixé à 2,9 milliards d'euros. Or certains crédits budgétaires versés aux collectivités territoriales demeurent rattachés à d'autres missions dont la responsabilité relève d'autres ministères que le ministère de l'intérieur.

Le compte de concours financiers « avances aux collectivités territoriales » retrace quant à lui les avances consenties aux collectivités territoriales pour leur permettre soit de surmonter des difficultés de trésorerie soit de recevoir au fur et à mesure le produit de leurs impositions, qui sont perçues par l'Etat. Il se substitue aux comptes de prêts et comptes d'avances existants en 2005.

Enfin, les dispositions affectant la fiscalité locale que comporte généralement tout projet de loi de finances ne peuvent être ignorées. A cet égard, le projet de loi de finances pour 2006 comporte plusieurs mesures qui, si elles sont justifiées par la nécessité d'alléger le poids de la fiscalité pesant sur les ménages et les entreprises, réduisent une nouvelle fois l'autonomie fiscale des collectivités territoriales.

Telle sont les raisons pour lesquelles, votre rapporteur s'est attaché à étudier les incidences de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances, l'évolution du montant et des règles de répartition des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, ainsi que les mesures affectant l'autonomie financière locale.

I. UNE APPLICATION DÉLICATE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

Si les concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales n'ont pu être regroupés au sein d'une seule mission, des objectifs de performance leur ont été assignés et des indicateurs ont été créés pour apprécier leurs résultats.

A. LA PART MARGINALE DES CRÉDITS REGROUPÉS AU SEIN DE LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES »

La mission « relations avec les collectivités territoriales » retrace les dotations inscrites au budget du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire. Leur montant total est fixé à 2,9 milliards d'euros par le projet de loi de finances pour 2006.

Elles sont réparties en quatre programmes : trois programmes pour les concours financiers versés à chaque catégorie de collectivités territoriales et un programme pour les concours spécifiques versés à certaines collectivités et les dépenses de la direction générale des collectivités locales.

MISSION « Relations avec les collectivités territoriales »

Programme
« Concours financiers aux communes et groupements de communes »

 

Programme
« Concours financiers aux départements »

 

Programme
« Concours financiers aux régions »

 

Programme
« Concours spécifiques et administration »

Actions :

 

Actions :

 

Actions :

 

Actions :

- Soutien aux projets des communes et groupements de communes

- Dotation générale de décentralisation

 

- Aides à l'équipement des départements



- Dotation générale de décentralisation

 

- Aides à l'équipement des régions




- Dotation générale de décentralisation

 

- Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales


- Administration des relations avec les collectivités territoriales

1. Des crédits peu importants

Les dotations inscrites au budget du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire ne représentent qu'une infime partie de l'ensemble des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.

a) Les concours financiers aux communes et à leurs groupements

Les crédits budgétaires du programme 119 « concours financiers aux communes et groupements de communes » s'élèveront à 0,7 milliard d'euros en 2006, alors que le montant des prélèvements sur les recettes de l'Etat qui leur seront versés atteindra plus de 21,7 milliards d'euros.

L'action n° 01 « soutien aux projets des communes et groupements de communes » identifie les concours financiers de l'Etat ayant pour objet de soutenir les investissements de ces collectivités et établissements. Ils sont répartis au sein de deux dotations : la dotation globale d'équipement et la dotation de développement rural.

La dotation globale d'équipement est versée aux communes de moins de 20.000 habitants et à certains établissements publics de coopération intercommunale. Elle est attribuée par le préfet sous la forme de subventions pour la réalisation d'une opération déterminée correspondant à une dépense réelle directe d'investissement. Une commission d'élus est chargée de déterminer les catégories d'opérations prioritaires et les fourchettes de taux applicables à chacune d'elles, dans la limite de 20 % à 60 % du montant hors taxe de l'investissement.

La dotation de développement rural a pour objet de financer les projets de développement économique, social et touristique ou les actions en faveur des espaces naturels des établissements publics de coopération intercommunale ruraux1(*).

L'action n° 02 « dotation générale de décentralisation » retrace une partie des dotations destinées à compenser les charges globales de fonctionnement des communes et de leurs groupements résultant d'un transfert, d'une création ou d'une extension de compétences.

La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances ne s'est pas traduite par un regroupement des concours de l'Etat puisqu'une part de la dotation générale de décentralisation est inscrite sur le programme « transmission des savoirs et démocratisation de la culture » dont la responsabilité incombe au ministère la culture et de la communication, soit 70,3 millions d'euros au titre du financement des bibliothèques municipales.

b) Les concours financiers aux départements

Les crédits budgétaires du programme 120 « concours financiers aux départements » s'élèveront à 0,771 milliard d'euros en 2006, alors que le montant des prélèvements sur les recettes de l'Etat qui leur seront versés atteindra 11,73 milliards d'euros.

L'action n° 01 « aide à l'équipement des départements » identifie les concours financiers de l'Etat ayant pour objet de soutenir les investissements des départements. Ils sont répartis au sein de deux dotations : la dotation globale d'équipement et la dotation départementale d'équipement des collèges.

La dotation globale d'équipement des départements a été créée en 1982 en globalisant de diverses subventions spécifiques antérieurement versées par différents ministères dans un double objectif de simplification et de renforcement de la libre administration locale. Divisée en deux parts, elle bénéficie aux départements, à leurs groupements ainsi qu'aux syndicats à caractère administratif regroupant des communes ou groupements de communes et un ou plusieurs départements ou régions, aux services départementaux d'incendie et de secours, aux centres de gestion de la fonction publique territoriale et au Centre national de la fonction publique2(*).

Les crédits de la dotation départementale d'équipement des collèges sont répartis entre les départements en fonction de critères tenant compte, pour 70 % de la capacité d'accueil des établissements et, pour 30 %, de l'évolution de la population d'âge scolaire. L'enveloppe régionale est ensuite répartie entre les départements par la conférence régionale des présidents de conseil généraux au vu de la liste des opérations de construction et d'extension des établissements que l'Etat s'engage à pourvoir en postes. Cette liste est arrêtée par le préfet de région sur proposition de l'autorité académique.

L'action n° 02 « dotation générale de décentralisation » retrace une infime partie (5 %) des crédits destinés à compenser les charges des départements résultant d'un transfert, d'une création ou d'une extension de compétences. En effet, la quasi-totalité des crédits ayant cet objet a été intégrée au sein de leur dotation globale de fonctionnement par la loi de finances pour 2004. La dotation générale de décentralisation n'a été maintenue que pour pouvoir procéder aux inévitables ajustements du montant de la compensation financière. 157 millions d'euros sont inscrits dans le projet de loi de finances pour 2006. En outre, 6,6 millions d'euros sont prévus dans le programme « transmission des savoirs et démocratisation de la culture », dont la responsabilité incombe au ministère la culture et de la communication, au titre de la compensation des charges induites par les bibliothèques départementales.

c) Les concours financiers aux régions

Les crédits budgétaires du programme 121 « concours financiers aux régions » s'élèveront à 1,39 milliard d'euros en 2006, alors que le montant des prélèvements sur les recettes de l'Etat qui leur seront versés atteindra plus de 5 milliards d'euros.

L'action n° 01 « aide à l'équipement des régions » identifie les concours financiers de l'Etat ayant pour objet de soutenir les investissements des régions et regroupés au sein de la dotation régionale d'équipement des lycées. Les crédits sont répartis en fonction de critères reflétant pour 60 % de la dotation la capacité d'accueil des établissements et pour 40 % l'évolution de la population. Ces critères ont été adaptés pour les régions d'outre-mer. Les montants des autorisations de programme et des crédits de paiement prévus par le projet de loi de finances pour 2006 s'élèvent respectivement à 640 millions et 621 millions d'euros.

Comme pour les départements, l'action n° 02 « dotation générale de décentralisation » retrace une infime partie (5 %) des crédits destinés à compenser les charges des régions résultant d'un transfert, d'une création ou d'une extension de compétences. La quasi-totalité des crédits ayant cet objet a été intégrée au sein de leur dotation globale de fonctionnement par la loi de finances pour 2004. La dotation des régions intègre désormais les crédits destinés à la collectivité territoriale de Corse, qui étaient auparavant retracés dans le chapitre budgétaire 41-57. Le montant prévu par le projet de loi de finances pour 2006 s'élève à 756,2 millions d'euros.

d) Le programme « concours spécifiques et administration »

Le programme 122 « concours spécifiques et administration » regroupe deux actions aux objets distincts.

L'action n° 01 « aides exceptionnelles aux collectivités territoriales » reprend les subventions destinées à soutenir les collectivités déstabilisées par des circonstances exceptionnelles : subventions aux communes minières, aux communes forestières, aux communes en difficulté en raison de circonstances anormales, reconstruction de ponts détruits pour faits de guerre, incitations aux fusions de communes, sécurisation des bâtiments de la communauté juive, réparation des dégâts causés par des calamités publiques, subventions pour travaux divers d'intérêt local. Les montants des autorisations de programme et des crédits de paiement prévus par le projet de loi de finances pour 2006 s'élèvent à 14,2 millions d'euros chacun, contre 147,3 millions d'euros votés en loi de finances initiale pour 2005.

L'action n° 02 « administration des relations avec les collectivités territoriales » retrace les coûts de personnel, de fonctionnement courant, d'informatique et d'immobilier de la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.

La mise en oeuvre du programme devrait être assurée par 162 agents, dont 158 équivalents temps plein : 64 agents de catégorie A, 24 agents de catégorie B, 56 agents de catégorie C et 18 agents non titulaires. Le coût moyen indiciaire et indemnitaire hors charges sociales s'élève à 33.338 euros pour les personnels administratifs et à 34.025 euros pour les personnels techniques.

2. Des indicateurs perfectibles

Les objectifs et indicateurs de performances ne sont guère nombreux et, pour certains, perfectibles.

a) Des règles de calcul et d'évolution fixées par la loi

Une grande partie des crédits affectés aux collectivités territoriales obéissent à des règles de calcul et d'évolution qui sont fixées par la loi et constituent pour elles autant de garanties.

Ainsi, les montants de la plupart des subventions d'investissement3(*) inscrits en loi de finances sont déterminés chaque année par application au montant de l'année précédente du taux de croissance de la formation brute de capital fixe des administrations publiques prévu pour l'année à venir, tel qu'il est estimé dans le rapport économique présenté en annexe au projet de loi de finances, soit 4 % en 2006.

La dotation générale de décentralisation progresse quant à elle chaque année comme la dotation globale de fonctionnement, soit 2,73 % en 2006.

Pour ces dotations, l'Etat ne saurait se fixer d'autre objectif que de respecter les engagements que lui imposent la Constitution et la loi.

b) Un faible nombre d'indicateurs

Aucun indicateur n'a été prévu ni pour la dotation générale de décentralisation ni pour la dotation départementale d'équipement des collèges ni pour la dotation régionale d'équipement des lycées, de sorte que le programme « concours financiers aux régions » en est totalement dépourvu.

L'explication avancée par le Gouvernement tient au fait que ces dotations ont pour objet de compenser les charges des collectivités territoriales résultant de transferts, créations et extensions de compétences. Libres d'emploi, elles concourent à l'objectif de prévisibilité et de stabilité des budgets locaux.

Il a ainsi été indiqué à votre rapporteur pour avis que : « cette compensation s'apprécie à la date du transfert et les principes inscrits au sein de l'article 72-2 de la Constitution et explicités par le code général des collectivités territoriales conduisent à fixer le niveau de cette compensation à hauteur de ce que l'Etat consacrait alors, à l'exercice de la compétence ainsi transférée. Un indicateur comparant l'évolution ultérieure des charges et des ressources transférées ne serait pas pertinent. Il permet certes de mieux prendre en compte les contraintes ou les marges budgétaires des collectivités territoriales, mais il est contraire à la logique institutionnelle née de la décentralisation. Il laisse à penser que les compensations allouées sous forme de crédits budgétaires ou de fiscalité ont été mises en place pour couvrir, en tout lieu et à tout moment, l'intégralité des dépenses engagées par les collectivités territoriales. Or, les lois de décentralisation n'ont prévu une compensation intégrale des charges transférées qu'au moment du transfert de compétences. Rien n'interdit aux assemblées locales de décider, postérieurement et en application du principe de libre administration, de dépenses supplémentaires. »

S'agissant des dotations d'équipement des collèges et lycées, le taux de couverture des dépenses d'investissement a pourtant été communiqué à votre rapporteur pour avis : il était évalué, sur la base des budgets primitifs de 2004, à 27,83 % en 2004 et 26,37 % en 2005 pour la dotation régionale, à 13,19 % en 2004 et à 11,47 % en 2005 pour la dotation départementale.

Les autres subventions d'investissement - dotation de développement rural, dotation globale d'équipement des communes et dotation globale d'équipement des départements - obéissent quant à elles à une logique de projet et doivent avoir un effet de levier. Les indicateurs mis en place par le Gouvernement ont pour objet de mesurer la capacité de l'Etat à soutenir durablement les actions des collectivités territoriales, en évitant aussi bien une trop grande dispersion qu'une trop grande concentration des crédits.

Trois indicateurs ont ainsi été retenus pour la dotation de développement rural et la dotation globale d'équipement des communes :

- l'évolution du volume des investissements des collectivités territoriales réalisés grâce aux subventions, qui doit être au moins égale au taux d'investissement des administrations publiques ;

- le pourcentage des projets dont le taux de subvention est compris entre 25 % et 35 % ;

- le délai séparant la décision de subvention de la fin de réalisation du projet, qui ne devra pas excéder quatre ans en 2006 et trois ans en 2007.

Un seul indicateur a été prévu pour la seconde part de leur dotation globale d'équipement4(*) : l'évolution comparée du volume des investissements des collectivités territoriales réalisés grâce à la subvention et de la formation brute de capital fixe des administrations publiques.

L'objectif assigné aux aides exceptionnelles aux collectivités territoriales est bien évidemment de soutenir un rétablissement rapide de ces dernières. L'indicateur retenu est le délai de réalisation des opérations engagées, qui doit être inférieur à trois ans.

Enfin, la direction générale des collectivités locales a pour objectifs :

- de réduire les délais d'élaboration des textes d'application relevant de sa responsabilité, qui ne devront pas excéder six mois à compter de la publication de la loi ;

- de garantir une gestion des dotations adaptée aux contraintes des collectivités locales, les indicateurs retenus étant le nombre, le montant moyen et le volume total des rectifications opérées en cours d'année, le nombre de rectifications liées à la prise en compte de données erronées dans les calculs, et la date de communication des dotations ;

- d'améliorer l'information des collectivités territoriales et de l'administration territoriale sur la décentralisation, avec pour indicateurs les taux et délais de réponse aux demandes des pouvoirs publics, d'une part, le nombre et la durée des visites des sites intranet et internet de la direction générale des collectivités locales, d'autre part.

c) Des indicateurs en construction

La plupart de ces indicateurs sont encore en construction. Aussi l'annexe au projet de loi de finances comporte-t-elle peu d'éléments d'information. Seuls sont connus :

- l'évolution du volume des investissements des collectivités territoriales réalisés grâce à la dotation de développement rural, à la dotation globale d'équipement des communes et à la dotation globale d'équipement des départements ;

- les délais de réalisation des opérations engagées grâce aux subventions exceptionnelles de l'Etat (2,9 ans en 2004) ;

- le nombre, le montant moyen et le volume total des rectifications opérées en cours d'année sur les dotations des collectivités territoriales ;

- le nombre de rectifications liées à la prise en compte de données erronées dans les calculs des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales (105 en 2004) ;

- et les dates de communication des dotations (6 février 2004 pour la part forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement et 16 mars 2004 pour sa part péréquation).

De surcroît, certains de ces indicateurs semblent peu pertinents ou méritent d'être précisés :

- les délais d'élaboration des décrets relevant de la responsabilité de la direction générale des collectivités locales ne présentent qu'un intérêt limité dans la mesure où rares sont les textes d'application des lois de décentralisation qui relèvent de la seule compétence du ministère de l'intérieur ;

- l'indicateur relatif aux taux et délais de réponse aux demandes des pouvoirs publics (Parlement, Cour des comptes, préfectures...) ne correspond pas exactement à l'intitulé de l'objectif auquel il se rapporte (améliorer l'information des collectivités territoriales et de l'administration territoriale sur la décentralisation) ;

- le nombre et la durée des visites des sites intranet et internet de la direction générale des collectivités locales ne permettent pas de savoir si les visiteurs y trouvent les informations recherchées.

* 1 Voir ci-après la réforme de cette dotation.

* 2 Voir ci-après la réforme de cette dotation.

* 3 Dotation globale d'équipement des communes, dotation de développement rural, dotation globale d'équipement des départements, dotation départementale d'équipement des collèges et dotation régionale d'équipement des lycées.

* 4 Le projet de loi de finances pour 2006 prévoit la suppression de la première part de cette dotation.