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Projet de loi de finances pour 2006 : Relations avec les collectivités territoriales - compte spécial avances aux collectivités territoriales

 

C. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES »

Le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » est composé de deux programmes.

1. Le programme « Avances aux collectivités et établissements publics, territoires, établissements et États d'outre-mer »

Le premier programme retrace les avances qui peuvent être consenties aux collectivités territoriales et établissements publics, territoires, établissements et « États d'outre-mer ». Pour 2006, ce programme enregistre un déficit de 3,8 millions d'euros.

Les actions qui composent ce programme permettent à l'Etat d'aider les différentes collectivités qui, soit connaissent des difficultés de trésorerie, soit ont besoin rapidement d'emprunter.

6 millions d'euros sont inscrits au titre de l'action n° 1 « Avances de l'article 70 de la loi du 31 mars 1932 et de l'article L. 2336-1 du code général des collectivités territoriales ». Cette action a pour finalité d'accorder des avances à des collectivités, établissements publics, territoires et établissements d'outre-mer et à des États d'outre-mer liés à la France par une convention de trésorerie, afin de faire face à des difficultés momentanées de trésorerie.

800.000 euros sont inscrits au titre de l'action n° 2 « Avances de l'article 14 de la loi n° 46-2921 du 23 décembre 1946 et de l'article L. 2236-2 du code général des collectivités territoriales » dont l'objet est de permettre au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie d'accorder des avances aux départements, communes, territoires et établissements d'outre-mer qui décident de contracter un emprunt à moyen ou à long terme.

2. Le programme « Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes »

Le second programme correspond à l'ancien compte d'avances sur impôts locaux 903-54 qui constitue le support budgétaire du versement des « douzièmes provisoires » aux départements, régions et communes, à leurs établissements publics ainsi qu'à divers organismes comme les chambres consulaires.

Son fonctionnement est régi par l'article 34 de la loi n° 77-574 du 7 juin 1977 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

Ce compte enregistre, en dépenses, les avances accordées aux collectivités territoriales, dont le montant correspond à celui des émissions de rôles de l'année en taxe d'habitation, taxes foncières et taxe professionnelle.

Les recettes du compte d'avances constituent le support du recouvrement des impôts locaux par l'Etat au profit des collectivités territoriales.

Ces recettes sont principalement constituées par le produit des impôts directs effectivement recouvrés sur les contribuables locaux, auxquels s'ajoutent les dégrèvements et admissions en non-valeur. L'Etat assume en effet la compensation des dégrèvements et admissions en non-valeur au profit des collectivités territoriales. Il verse sur le compte d'avances, à partir du programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » inscrit au budget général, la différence entre le produit voté et le produit effectivement perçu en raison des dégrèvements et admissions en non-valeur.

Le présent projet de loi de finances propose en outre, à compter de 2006, de retracer sur ce compte le recouvrement et le reversement de la part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) affectée aux départements en compensation du transfert du revenu minimum d'insertion.

La prévision de recettes pour 2006 (75,5 milliards d'euros) intègre une progression des émissions et recouvrements d'impôts locaux de l'ordre de 2%, en ligne avec l'évolution constatée les années précédentes, à laquelle s'ajoute le montant du produit de la TIPP recouvrée pour le compte des départements, soit 4,94 milliards d'euros.

En 2006, le compte serait à l'équilibre. Il n'y a cependant aucune raison pour que les recettes recouvrées correspondent au produit total voté pour l'exercice.

Le compte d'avances sur impôts locaux engendre trois charges distinctes pour l'Etat :

- une charge budgétaire liée au coût des dégrèvements et admissions en non-valeur, le montant des dégrèvements d'impôts locaux s'élevant à 12.640 millions d'euros en 2006 ;

- une charge de trésorerie qui résulte du décalage entre la régularité des emplois du compte, étalés sur les douze mois de l'année et le caractère très irrégulier du recouvrement de ses ressources, plus de la moitié des recettes du compte étant recouvrées dans les trois derniers mois de l'année6(*).

- un effet de solde qui découle des déficits répétés subis par le compte en fin d'exercice.

Ces charges pour l'Etat s'accompagnent de deux contreparties à son profit :

- il bénéficie quotidiennement du dépôt obligatoire et non rémunéré des disponibilités des collectivités locales sur le compte du Trésor à la Banque de France, ce qui lui permet de disposer de ressources « gratuites » pour assurer sa trésorerie quotidienne et, le cas échéant, en placer une partie sur les marchés financiers afin d'en dégager une rémunération ;

- les recettes inscrites sur ce compte sont nettes des frais d'assiette et de recouvrement et des frais de dégrèvements. En application de l'article 1641 du code général des impôts, l'Etat perçoit en effet des frais de gestion sur le montant des cotisations d'impôts établies et recouvrées au profit des collectivités locales ou organismes divers. Ces frais comprennent, d'une part, les frais de dégrèvement et de non-valeur au taux de 3,60% et, d'autre part, les frais d'assiette et de recouvrement au taux de 4,4%. Ils représentent la contrepartie des frais que l'Etat supporte pour établir et recouvrer l'ensemble des impôts directs locaux et pour financer les dégrèvements et admissions en non-valeur.

Le compte est structurellement déficitaire car ses dépenses correspondent aux émissions et ses recettes aux recouvrements effectifs qui n'atteignent jamais 100%. En effet, tous les impôts émis au titre d'une année ne sont pas susceptibles d'être recouvrés au cours de cette même année. En outre, du fait de l'augmentation importante du produit voté d'une année sur l'autre, les recouvrements opérés au titre des années antérieures sont insuffisants pour équilibrer le manque à gagner imputable au caractère partiel du recouvrement au titre de l'année considérée. Le compte peut transitoirement se trouver en excédent comme ce fut le cas de 2000 à 2004 dans la mesure où les émissions de l'année courante sont couvertes par des recettes provenant non seulement de l'année courante mais aussi des années antérieures.

Le montant cumulé des déficits du compte (le « culot » du compte) qui s'élève à 12,9 milliards d'euros fin 2004 constitue une créance de l'Etat sur les contribuables locaux, créance qui engendre une charge de trésorerie. Il correspond concrètement aux restes à recouvrer et se décompose en restes à recouvrer sur titre courant à hauteur de 8,6 milliards d'euros, en restes à recouvrer sur titre précédant à hauteur de 1,8 milliard d'euros et en restes à recouvrer sur titres antérieurs à hauteur de 1,2 milliard d'euros. Ce culot traduit le fait que l'apurement complet des rôles d'impôts locaux émis au cours d'une année n'intervient qu'au terme de plusieurs années de recouvrement.

Si le coût de gestion réel des impositions locales pour l'État (1.149,29 millions d'euros en 2004) est très inférieur au prélèvement qu'il perçoit pour frais d'assiette et de recouvrement (soit 2.715 millions d'euros en 2004), les prélèvements pour frais de dégrèvements et admission en non valeur (2.285 millions d'euros en 2006 contre 2.169 millions d'euros en 2005) sont en revanche très inférieurs à leur coût réel (plus de 13,34 milliards d'euros en 2006).

* 6 Le coût de cet « effet de profil » peut être évalué avec précision : il dépend d'une part du solde infra-annuel du compte d'avances et du taux d'intérêt moyen des bons du Trésor à taux fixe (BTF) émis au cours de chaque année de référence. Il s'est élevé à 218 millions d'euros en 2003 et à 216 millions d'euros en 2004.