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Projet de loi de finances pour 2006 : Relations avec les collectivités territoriales - compte spécial avances aux collectivités territoriales

 

II. UN EFFORT FINANCIER DE L'ETAT EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES MAINTENU

Les concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales représentent un cinquième de son budget. Leur montant total, hors fiscalité transférée, devrait passer de 61,4 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2005 à 64,5 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2006, soit une progression de 5 % à structure constante7(*).

Au delà de cette progression sensible, le projet de loi de finances comporte quelques mesures ciblées destinées à consolider les réformes opérées au cours des deux dernières années.

A. UNE PROGRESSION SENSIBLE

La progression du montant des concours de l'Etat aux collectivités locales s'explique notamment par la reconduction pour un an du contrat de croissance et de solidarité, qui en regroupe les deux tiers.

1. La reconduction pour un an du contrat de croissance et de solidarité

Depuis 1996, les principaux concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales et à leurs groupements - ceux dont les montants peuvent être prévus en loi de finances initiale du fait de leur règle d'indexation - sont regroupés au sein d'une enveloppe normée, dont l'évolution est contrainte par une indexation fixée à l'avance.

Au sein de cette enveloppe, chaque dotation évolue selon ses propres règles d'indexation, le respect de la norme globale d'évolution étant assuré par un ajustement de la dotation de compensation de la taxe professionnelle.

Dans le « pacte de stabilité », institué par l'article 32 de la loi de finances pour 1996 pour la période 1996-1998, cette indexation reposait sur l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac.

Le « contrat de croissance et de solidarité », institué pour les années 1999 à 2001 par l'article 57 de la loi de finances pour 1999, prévoyait quant à lui une évolution du montant de l'enveloppe normée en fonction d'un indice composé de l'évolution des prix de l'année à venir majorée d'une fraction du taux de croissance du produit intérieur brut de l'année en cours : 20 % en 1999, 25 % en 2000, 33 % en 2001.

Ce dispositif répondait à un double objectif :

- garantir une meilleure prévisibilité des ressources des collectivités territoriales et des charges de l'Etat, grâce à une programmation pluriannuelle des dotations ;

- associer les collectivités territoriales et leurs groupements à la maîtrise des dépenses publiques.

Depuis, le périmètre et le mode de calcul de l'évolution de l'enveloppe normée retenus en 2001 sont reconduits d'année en année. Ils le seraient également en 2006, en application de l'article 23 du projet de loi de finances. Compte tenu des hypothèses économiques, le taux d'indexation de l'enveloppe normée serait ainsi de 2,3775 %. Du fait de divers ajustements, son montant atteindrait en fait 44,271 milliards d'euros, soit une hausse de 2,87 % par rapport à 2005.

La reconduction d'année en année du contrat de croissance et de solidarité fait perdre aux concours financiers de l'Etat leur prévisibilité. Dès lors, seul demeure l'objectif de maîtrise des dépenses publiques.

En effet, les règles d'indexation des différentes composantes de l'enveloppe normée sont plus favorables que la norme de progression globale. Alignées pour la plupart sur celle de la dotation globale de fonctionnement, elles sont égales à l'évolution des prix de l'année à venir majorée de 50 % - au lieu de 33 % - du taux de croissance du produit intérieur brut de l'année en cours. Telle est la raison pour laquelle le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle connaît une diminution régulière.

Les concours financiers aux collectivités territoriales n'en connaîtraient pas moins une progression sensible alors que le projet de loi de finances pour 2006 est marqué par un objectif de stabilisation en volume des dépenses de l'Etat.

Aussi votre commission réitère-t-elle simplement son souhait d'un rétablissement d'une programmation pluriannuelle des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales qui garantisse une meilleure prévisibilité des ressources des secondes et des charges du premier.

2. L'évolution des dotations sous enveloppe

L'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité regroupe la dotation globale de fonctionnement, la dotation spéciale pour le logement des instituteurs, la dotation « élu local », la compensation de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, la dotation globale d'équipement, les dotations générales de décentralisation, les dotations d'équipement scolaire des départements et des régions, ainsi que la dotation de compensation de la taxe professionnelle, qui en constitue la variable d'ajustement.

a) La dotation globale de fonctionnement

Aux termes de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la dotation globale de fonctionnement progresse comme le taux d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages hors tabac de l'année de versement, estimé à 1,8 % pour 2006, majoré de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année précédente, estimé à 1,75 % pour 2005, soit un taux de progression de 2,675 % en 2006, contre 3,29 % en 2005.

Cet indice s'applique à la dotation de 2005 « recalée », c'est-à-dire recalculée en fonction des derniers indices économiques connus. Pour 2005, le « recalage » porte sur le taux d'évolution du produit intérieur brut en volume au titre de 2004 qui a atteint 2,3 %, alors qu'il était estimé à 2,5 % dans la loi de finances initiale pour 2004, l'indice des prix demeurant de 1,5 % comme prévu. Le taux d'indexation pour 2005 est ainsi de 2,95 % et non de 3,05 %. Cet indice doit être appliqué à la dotation définitive de 2005 et non, comme dans la loi de finances initiale pour 2005, à une dotation encore provisoire. Ce montant s'élève à 37,11 milliards d'euros, compte tenu du prélèvement de 874 millions d'euros prévu par la loi de finances initiale pour 2005 en contrepartie de l'attribution aux départements d'une fraction de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance.

Le montant de la dotation globale de fonctionnement pour 2006 devrait par conséquent s'élever à 38,1 milliards d'euros, soit une hausse de 2,727 % de loi de finances initiale à loi de finances initiale.

Il est toutefois estimé à 38,218 milliards d'euros, en raison de divers ajustements :

- trois majorations de la dotation de compensation des départements au titre de la réforme de leur dotation globale d'équipement, qui atteignent un montant total de 143,127 millions d'euros ;

- une majoration de cette même dotation au titre de la participation de l'Etat au financement de l'allocation de vétérance des sapeurs-pompiers volontaires, d'un montant de 10 millions d'euros ;

- une minoration de 41,626 millions d'euros au titre de la recentralisation des compétences des départements en matière de lutte contre les grandes maladies, en application de l'article 71 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

b) La dotation spéciale pour le logement des instituteurs

La dotation spéciale pour le logement des instituteurs est destinée à compenser les charges supportées par les communes dans le cadre du droit au logement ou, à défaut, l'indemnité en tenant lieu dont bénéficient les instituteurs. Prélevée sur les recettes de l'Etat, elle évolue comme la dotation globale de fonctionnement de loi de finances initiale à loi de finances initiale, soit une progression de 2,727 % en 2005.

La prise en compte de la baisse croissante du nombre d'ayants droit, en raison de l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles, conduit à une baisse de 24,1 % de son montant qui, à structure constante, devrait s'établir à 135,7 millions d'euros en 2006.

c) La dotation particulière « élu local »

La dotation particulière « élu local » a pour objet de permettre aux petites communes rurales de faire face aux dépenses engendrées par la mise en place d'un « statut » de l'élu. Son montant suit l'évolution de la dotation globale de fonctionnement de loi de finances initiale à loi de finances initiale. Il s'élèverait donc à 50,044 millions d'euros en 2006.

L'article 25 du projet de loi de finances prévoit une majoration de cette dotation de 4,2 millions d'euros, prélevés sur la régularisation positive de la dotation globale de fonctionnement des communes et des établissements publics de coopération intercommunale au titre de l'année 2004, afin d'instituer une garantie pour les communes ayant cessé d'y être éligibles.

Lors de son audition devant votre commission des Lois, M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, a reconnu que, faute de simulations préalables, la substitution du critère du potentiel financier à celui du potentiel fiscal pour l'attribution de la dotation « élu local » en 2005 avait eu pour conséquences de rendre 700 communes éligibles mais 1.820 communes inéligibles à cette dotation. Il a indiqué que le Gouvernement étudiait une mesure permettant aux communes devenues inéligibles de continuer à percevoir cette dotation.

d) La compensation aux FDPTP de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle

Depuis 2004, les dotations de fonctionnement comprises dans le périmètre du contrat de croissance et de solidarité incluent un nouveau prélèvement sur recettes, destiné à compenser aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) les pertes de recettes induites par la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle.

Créés par la loi n° 75-678 du 29 juillet 1975, les FDPTP constituent le principal instrument de péréquation horizontale. Leur gestion est décentralisée.

Ils ont pour objet de redistribuer, dans le cadre départemental ou le cas échéant interdépartemental, les ressources provenant de l'écrêtement des bases communales (ainsi que celles de certains groupements à fiscalité propre) de taxe professionnelle d'établissements exceptionnels. Ces ressources sont redistribuées par les conseils généraux aux communes dites « concernées » et à celles dites « défavorisées », après affectation de la part revenant aux communes.

L'intégration dans la dotation globale de fonctionnement de la compensation de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle perçue par les FDPTP aurait eu peu de sens, dans la mesure où l'objectif premier de la dotation est d'assurer la participation de l'Etat à la couverture des charges générales des collectivités territoriales.

En application de la loi de finances pour 2004, les FDPTP continuent donc de percevoir cette compensation sous la forme d'un prélèvement sur recettes spécifique. Pour 2006, ce prélèvement sur recettes, indexé comme la dotation globale de fonctionnement, s'établirait à 115,82 millions d'euros.

e) La dotation globale d'équipement des communes et des départements

La dotation globale d'équipement des communes et des départements est indexée sur la formation brute de capital fixe des administrations publiques, qui devrait progresser de 4 % en 2006.

La dotation des communes devrait ainsi passer, en autorisations d'engagement, de 441,371 millions d'euros en 2005 à 459 millions d'euros en 2006.

Celle des départements devrait, en revanche, baisser de 231 millions d'euros en 2005 à 212,6 millions d'euros en 2006, en raison de la suppression de plusieurs de ses composantes.

f) La dotation régionale d'équipement scolaire et la dotation départementale d'équipement des collèges

La dotation régionale d'équipement scolaire et la dotation départementale d'équipement des collèges évoluent également comme la formation brute de capital fixe des administrations publiques. Elles progresseraient donc de 4 % pour atteindre respectivement 640 et 318 millions d'euros, soit un total de 958 millions d'euros en 2006, contre 922 millions d'euros en 2005.

g) La dotation générale de décentralisation

La réforme de l'architecture des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales réalisée par la loi de finances pour 2004 s'est traduite par l'intégration de 95 % de la dotation générale de décentralisation dans la dotation globale de fonctionnement.

Le maintien de cette dotation est destiné à financer les ajustements dans la compensation des transferts de compétences et les charges induites par de nouveaux transferts.

Depuis 1984, son montant évolue chaque année comme la dotation globale de fonctionnement et fait l'objet d'ajustements pour tenir compte des nouveaux transferts de fiscalité ou de compétences, ainsi que des mouvements liés aux partages des services.

Individualisée par collectivité, elle assure de façon globale le financement de l'ensemble des compétences transférées sans qu'il soit en principe possible d'identifier, au sein de la dotation versée à une collectivité, la fraction correspondant à chacun des transferts. Des concours particuliers ont toutefois été institués afin de compenser les charges financières issues de transferts de compétences dont le traitement ne peut être uniforme, soit en raison du faible nombre des collectivités territoriales concernées, soit en raison du caractère irrégulier des charges financières résultant du transfert. Enfin, les transferts de compétences en matière de formation professionnelle et d'apprentissage font l'objet d'une dotation spécifique.

Le montant de la dotation générale de décentralisation géré par le ministère de l'intérieur s'établirait à 1,3 milliard d'euros en 2006 ; sa répartition serait la suivante :

- DGD des communes (207,525 millions d'euros) ;

- DGD des départements (157,026 millions d'euros) ;

- DGD des régions (384,201 millions d'euros).

- DGD de la collectivité territoriale de Corse (254,839 millions d'euros) ;

- DGD allouée au Syndicat des transports d'Ile-de-France (117,191 millions d'euros).

À ces dotations viennent s'ajouter celles inscrites aux budgets d'autres ministères :

- la dotation financée par le ministère de la culture s'élèverait à 170,163 millions d'euros, dont 9,51 millions d'euros au bénéfice de la Corse. Depuis la loi de finances pour 1997, les crédits ouverts au titre de la « DGD Culture » sont inscrits au budget de ce ministère avant d'être transférés sur celui du ministère de l'intérieur ;

- le montant de la dotation finançant la formation professionnelle atteindrait 1,6 milliard d'euros, compte tenu de la baisse de 407 millions d'euros prévue par l'article 20 du projet de loi de finances en contrepartie de l'institution d'une taxe additionnelle à la taxe d'apprentissage.

h) La dotation de compensation de la taxe professionnelle, hors sa fraction réduction pour embauche ou investissement

Instituée par la loi de finances pour 1987, la dotation de compensation de la taxe professionnelle avait initialement pour objet de faire supporter à l'Etat une partie des allègements de taxe professionnelle consentis aux entreprises.

Elle est ainsi censée prendre en charge : la compensation de l'abattement général des bases de taxe professionnelle de 16 % ; la compensation de la réduction pour embauche et investissement de taxe professionnelle ainsi que la tranche prévue pour l'année 2006 de la compensation forfaitaire de 30 millions d'euros instituée par la loi de finances rectificative pour 2004 pour les années 2004 à 2007.

Elle sert aussi et surtout de variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité. Aussi, afin d'assurer le respect du taux de progression globale de l'enveloppe normée, connaîtrait-elle une baisse de 9,34 % en 2006.

3. L'évolution des dotations hors enveloppe

Divers concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales ne sont pas inclus dans l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité.

Il s'agit du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée, du prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation routière, d'un reversement de produit de taxe intérieure de consommation des produits pétroliers à la collectivité territoriale de Corse, de la dotation de développement rural, des subventions et comptes spéciaux du Trésor et des compensations d'exonérations et dégrèvements législatifs.

a) Le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

Le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée a pour objet de compenser de manière forfaitaire la taxe acquittée par les collectivités locales et certains organismes visés à l'article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales sur leurs dépenses réelles d'investissement, grevées de TVA et exposées pour les besoins d'une activité qui n'y est pas assujettie.

Son montant prévisionnel est estimé par le projet de loi de finances pour 2006 à 3,791 milliards d'euros, en hausse de 6,3 % par rapport à 2005 pour tenir compte de la réforme des règles d'éligibilité, d'affectation et de reversement prévue par son article 28.

b) Le prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation routière

Le produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation routière s'élèverait à 620 millions d'euros en 2006, soit une hausse de 10,7 %.

Sa répartition entre collectivités est proportionnelle au nombre de contraventions à la police de la circulation constatées l'année précédente sur le territoire de chacune des collectivités bénéficiaires. Les dotations accordées sont obligatoirement affectées à des opérations d'amélioration des transports en commun et de la circulation routière.

c) Le reversement de TIPP aux collectivités territoriales de Corse

La loi n° 94-1131 du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse a institué un prélèvement sur les recettes de l'Etat égal à 10 % du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers mis à la consommation en Corse au profit de la collectivité territoriale de Corse et à 1,5 % de ce produit au profit de chaque département de Corse.

La loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse prévoit l'affectation de 8 points supplémentaires de TIPP à la collectivité territoriale de Corse au titre de la compensation des transferts de nouvelles compétences et de la suppression des droits de consommation sur les alcools.

Le montant de ce prélèvement est évalué à 30,053 millions d'euros pour 2006.

d) La dotation de développement rural

Depuis la suppression du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, la dotation de développement rural, versée aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, est directement financée par le budget de l'Etat. Son montant, qui évolue comme la formation brute de capital fixe des administrations publiques, s'élèverait à 124 millions d'euros en 2006.

e) Les subventions et comptes spéciaux du Trésor

Les subventions de fonctionnement des différents ministères devraient être stables par rapport à 2004 et se situer à 913 millions d'euros. Leurs subventions d'équipement s'élèveraient à 930 millions d'euros et les comptes spéciaux du Trésor à 40 millions d'euros.

f) Les compensations d'exonérations et dégrèvements législatifs

Les compensations d'exonérations et les dégrèvements législatifs devraient atteindre 13,658 milliards d'euros en 2006 :

- 78 millions d'euros pour la compensation au titre de la réduction pour embauche et investissement de la dotation de compensation de la taxe professionnelle ;

- 164 millions d'euros pour la compensation des pertes de bases de taxe professionnelle et de redevances des mines8(*) ;

- 2,699 milliards d'euros au titre des compensations relatives à la fiscalité locale ;

- 10,717 milliards d'euros constituant la contrepartie de divers dégrèvements législatifs.

* 7 Si l'on ne prend pas en compte le remplacement d'une partie de la dotation générale de décentralisation « formation professionnelle » en produit fiscal, au titre de l'achèvement de la réforme de la taxe d'apprentissage entreprise par la loi de finances initiale pour 2005, les concours de l'Etat aux collectivités territoriales progressent de 3.492 millions d'euros pour s'établir à 64,9 milliards d'euros, soit une progression de 5,7 %.

* 8 L'article 53 de la loi de finances pour 2004 a supprimé le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et institué ce prélèvement sur les recettes de l'Etat qui permet de verser une compensation aux communes et groupements enregistrant d'une année sur l'autre une perte importante de leurs bases d'imposition à la taxe professionnelle ou de ressources de redevances des mines.