Projet de loi de finances pour 2007 : Justice et accès au droit

B. LA LOI D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA JUSTICE : DES EFFORTS POUR TENIR LES ENGAGEMENTS MAIS UNE EXÉCUTION PARTIELLE

1. L'exécution des créations d'emplois programmées en 2002, un bilan en demi-teinte

Le projet de loi de finances pour 2007 finance la cinquième et dernière tranche de la mise en oeuvre de la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ).

Si le taux de réalisation global pour l'ensemble du ministère de la justice est relativement satisfaisant (80 %), des disparités se constatent entre les programmes et au sein des programmes entre les catégories d'emplois.

Exécution du programme quinquennal (2003-2007)

(Juridictions administratives non comprises)

	LFI 2003	LFI 2004	LFI 2005	LFI 2006	PLF 2007	Créations d'emplois budgétisées	Objectif LOPJ
Justice judiciaire Taux de réalisation - Magistrats Taux de réalisation - Personnels des greffes* Taux de réalisation	700 16 % 180 19 % 520 15 %	695 16 % 150 16 % 545 16 %	350 8 % 100 10 % 250 7 %	537 12 % 186 20 % 351 10 %	550 12 % 160 17 % 360 10 %	2.832 64 % 776 82 % 2.026 58 %	4.450 950 3.500
Total Ministère de la justice** Taux de réalisation	1.924 20 %	2.105 22 %	1.037 11 %	1.124 11 %	1.538 16 %	7.728 80 %	9.620

Source : Ministère de la justice.

* Y compris les contractuels.

** Le total pour le ministère de la justice englobe également les créations d'emplois intervenues pour les programmes administration pénitentiaire et PJJ.

Les effectifs des juridictions judiciaires

Le rythme -assez lent- des créations d'emplois dans les juridictions judiciaires observé l'année dernière se poursuivra en 2007 (160 magistrats et 360 fonctionnaires des greffes).

Ces mesures représentent un coût supplémentaire de 8,5 millions d'euros (en année pleine) et 1,8 million d'euros respectivement pour les magistrats et les fonctionnaires des greffes.

Le taux prévisionnel de réalisation de la programmation quinquennale -qui n'atteint pas 65 %- se révèle décevant .

Ce taux global masque néanmoins d'importants contrastes entre le renforcement -substantiel- des effectifs de magistrats pour lesquels le taux prévisionnel est satisfaisant ( 82 % ) et l'effort budgétaire -insuffisant- consenti au profit des greffes pour lesquels ce taux s'avère faible ( 58 % ).

Pour l'ensemble des magistrats entendus par votre rapporteur pour avis, le rattrapage opéré au profit du corps de la magistrature a permis une réelle amélioration des conditions de travail et, à cet égard, apparaît suffisant. Une nouvelle augmentation des effectifs n'est donc pas souhaitée .

Répartition des créations d'emplois par catégories de fonctionnaires

(en emplois)

Corps	LFI 2003	LFI 2004	LFI 2005	LFI 2006	PLF 2007	Total	Objectif LOPJ Taux de réalisation LOPJ
Greffiers en chef	35	27	12	13	-	87	217 40 %
Greffiers et secrétaires administratifs	362	410	110	109	160	1.151	2.628 44 %
Fonctionnaires de catégorie C	100	83	119	229	200	731	591 124 %
Contractuels	23	25	9	-	-	57	64 89 %
Total	520	545	250	351	360	2.026	1.827 58 %

Source : Ministère de la justice

Le projet de loi de finances pour 2007 ne prévoit pas d'amplifier le mouvement des créations d'emplois des fonctionnaires des greffes pour rattraper le retard accumulé au cours des exercices précédents .

Les représentants des syndicats de fonctionnaires des greffes entendus par votre rapporteur pour avis ont unanimement déploré le décalage des créations d'emplois entre les magistrats et les fonctionnaires, interprété comme « la preuve d'un manque de reconnaissance ».

Cette situation est d'autant plus regrettable qu'à la faveur de nombreuses réformes législatives et réglementaires la charge de travail de ces personnels s'est considérablement alourdie ces dernières années .

Récapitulatif des récents textes législatifs ou réglementaires
ayant alourdi la charge de travail des personnels des greffes

RÉFORMES	Dispositions principales en matière civile
Décret n° 2004-836 du 20 août 2004 portant réforme de la procédure civile	Transfert des déclarations d'appel aux cours d'appel Délivrance de divers certificats (règlements européens en matière de coopération judiciaire civile et commerciale)
Loi n° 2005-47 du 26 janvier 2005 et décret n° 2005-460 du 13 mai 2005	Assistance par le greffe des juges de proximité dans le cadre de la nouvelle répartition des compétences entre le tribunal d'instance et la juridiction de proximité
Loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 et décret n° 2004-180 du 24 février 2004	Institution d'une procédure dite de rétablissement personnel permettant, sous certaines conditions, l'effacement des dettes non professionnelles du débiteur Pour les représentants de l'Association nationale des juges de proximité, cette disposition -en transférant vers les tribunaux d'instance et de grande instance une masse considérable de dossiers de surendettement- a considérablement alourdi leur charge de travail sans que les effectifs soient étoffés en conséquence.
RÉFORMES	Dispositions principales en matière pénale
Loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure	Mise en place d'une procédure dite de contrôle-sanction automatisé : création d'un système de traitement automatisé d'informations afin de lutter contre la délinquance routière : traitement par ordonnance pénale des recours contre les amendes relevées par le contrôle-sanction automatisé ; traitement des renvois à l'audience du tribunal de police (contraventions des 4 premières classes) des recours contre les amendes relevées par le contrôle-sanction automatisé ; traitement des renvois à l'audience du tribunal de police (contraventions de la 5ème classe) des recours contre les amendes relevées par le contrôle-sanction automatisé
Loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité et	Création de juridictions interrégionales spécialisées Obligation d'aviser les victimes d'infractions des suites données à leurs plaintes, le cas échéant des classements sans suite En cas d'échec des mesures alternatives aux poursuites, obligation pour le parquet de poursuivre l'auteur des faits ou de mettre en oeuvre une composition pénale Obligation pour le juge d'instruction d'informer tous les 6 mois les parties civiles du déroulement de l'instruction Procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité Notification par le greffe de la cour d'assises de la liste des sessions et de la liste des jurés suppléants Création du tribunal de l'application des peines : - Assistance au débat contradictoire et information préalable de la victime avant le prononcé d'une peine par le juge de l'application des peines ou le tribunal pour enfants - Délivrance des convocations au service de probation et d'insertion - Jugement à l'issue de l'audience
Décret n° 2004-1364 du 13 décembre 2004	Généralisation des bureaux de l'exécution des peines dans l'ensemble des tribunaux de grande instance avant le 31 décembre 2006 Des moyens humains ont spécialement été affectés à ces nouvelles structures, 261 fonctionnaires de catégorie C devant prendre leurs fonctions d'ici la fin de l'année 2006 et 102 greffiers devant être affectés en 2007 (soit 318 nouveaux fonctionnaires au total).
Loi organique n° 2001-592 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF)	Saisie des prescriptions dans le logiciel FRAIJUS compte tenu de la suppression du caractère évaluatif des frais de justice (notamment en matière pénale) nécessitant de suivre tant les engagements que les paiements de ces dépenses.

Source : Ministère de la justice

Au demeurant, d'autres réformes annoncées par le ministère de la justice sont susceptibles d'accroître encore plus fortement les besoins en personnel :

- tel est le cas de l'avant projet de réforme de la protection des majeurs vulnérables qui prévoit notamment de nouvelles mesures de gestion budgétaire, d'accompagnement et de mandat de protection et le renouvellement des mesures de protection des majeurs. Selon l'Association nationale des juges d'instance, le déficit en personnel pour mettre en oeuvre le droit en vigueur en matière de tutelle s'élève environ à 20 % et s'aggravera une fois les nouvelles règles en vigueur ;

- de même, le rapport du groupe de travail sur les actions de groupe contre les pratiques abusives en matière de droit à la consommation (class actions) a préconisé la création d'une procédure nouvelle de déclaration au greffe pour la seconde phase de l'action relative à la réparation du préjudice subi par les consommateurs. Le ministère de la justice a évalué à 300.000 le nombre de procédures susceptibles d'être enregistrées par le greffe ;

- enfin, le projet de loi tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale ^{72 ( * )} , qui prévoit la mise en place de 125 pôles de l'instruction. Le ministère de la justice a estimé le coût de la mise en oeuvre de cette réforme à 30 millions d'euros ^{73 ( * )} et le nombre de créations d'emplois nouveaux nécessaires à 70 magistrats et 102 fonctionnaires.

Comme il l'a déjà été souligné, il importe que ces projets de réforme soient accompagnés d'une étude d'impact précise afin que le législateur puisse s'assurer que les moyens humains seront suffisants pour les mettre en oeuvre.

Le déséquilibre entre les créations de postes de magistrats et de fonctionnaires se constate depuis plusieurs exercices budgétaires, se traduisant par un ratio fonctionnaires des greffes-magistrats qui, malgré une légère amélioration en 2006 (2,73 contre 2,63 en 2005), demeure toujours inférieur au niveau observé avant 2000 ^{74 ( * )} . Comme l'ont relevé les représentants de l'USM au cours de leur audition, cet écart nuit à l'exercice quotidien de la justice, en pénalisant les magistrats qui ne disposent plus « d'aide à la décision ».

En outre, la modification de la comptabilisation des emplois décomptés en ETPT et non plus en effectifs budgétaires a brouillé les esprits, les représentants des syndicats de fonctionnaires des greffes ayant qualifié le projet de budget pour 2007 de « poudre aux yeux », considérant que la logique induite par la LOLF minorait largement les créations annoncées par le ministère de la justice.

En effet, les emplois sont désormais appréhendés non seulement au regard de la quotité de temps de travail des agents et de leur position administrative mais également de la date d'entrée et de sortie des personnels pendant l'année ^{75 ( * )} . Ainsi, un emploi créé correspond à un ETPT si la création intervient au 1 ^er janvier pour un poste à temps plein. A titre d'exemple, les 186 autorisations de recrutement de magistrats accordées en loi de finances pour 2006 équivalent à 93 ETPT. S'agissant du présent projet de loi de finances, les 160 autorisations de recrutement annoncées correspondent en fait à 32,5 ETPT auxquels s'ajoutent 73 ETPT au titre de l'extension en année pleine de ceux créés l'année dernière.

Ainsi le taux de réalisation de la LOPJ apparaît-il largement inférieur en raisonnant en ETPT à compter de 2006, année du changement de nomenclature. Ce taux s'établit en effet à 66 % pour les créations de postes de magistrats et à 52 % pour les fonctionnaires des greffes. Pour les représentants de la Confédération générale du travail, la complexité des nouvelles règles en matière de ressources humaines rend opaque la politique du ministère de la justice en matière de recrutements, la LOLF étant considérée comme « une machine à détruire les emplois ».

Une autre difficulté liée au décalage entre les créations de postes de fonctionnaires des greffes et l'arrivée effective des renforts dans les juridictions s'est ajoutée à l'insuffisance des créations d'emplois, amplifiant ainsi le sentiment de pénurie dans les juridictions.

Comme le relève le CSM dans son dernier rapport annuel d'activité, « la réforme du statut des greffiers ^{76 ( * )} a porté la scolarité à l'Ecole nationale des greffes de 12 à 18 mois. L'incidence de cette réforme s'est fait tout particulièrement ressentir en 2005 puisqu'au lieu de 320 greffiers, une centaine seulement a rejoint les juridictions et aucun n'est sorti de l'Ecole nationale des greffes. En 2006, 240 greffiers devraient prendre leur fonction en juridiction et 60 greffiers en chef devraient venir en renfort. [...] pour un certain nombre de postes créés de magistrats, les greffiers qui les assistent n'arrivent en fonction qu'avec un décalage important... » ^{77 ( * )} .

En effet, en 2005, première année de mise en oeuvre de la réforme statutaire des greffiers, une seule promotion de greffiers ^{78 ( * )} est arrivée dans les juridictions, l'ensemble des personnels stagiaires recrutés sur des emplois créés après la réforme statutaire n'ayant été nommés en juridiction qu'à partir de 2006.

En outre, le ministère de la justice a expliqué à votre rapporteur pour avis que le mode d'imputation des créations d'emplois sur le budget du programme justice judiciaire était défavorable aux fonctionnaires des greffes . Les fonctionnaires stagiaires sont recrutés sur les emplois du programme justice judiciaire et donc comptabilisés dans la masse salariale alors même qu'ils sont en formation initiale à l'ENG ^{79 ( * )} , tandis que les auditeurs de justice ne s'imputent sur le plafond d'emplois du programme qu'à la sortie de l'ENM. Ainsi, les promotions de magistrats nouvellement nommés, calibrées sur les créations d'emplois intervenues trois années auparavant, ne sont prises en compte dans le plafond d'emplois du programme justice judiciaire qu'au moment de leur nomination. Le ralentissement des créations d'emplois au titre de la LOPJ a donc eu un effet immédiat sur les effectifs des fonctionnaires en poste dans les juridictions mais non pour les magistrats dont le recrutement avait été effectué deux ans plus tôt.

Les magistrats ainsi que le responsable du programme justice judiciaire entendus par votre rapporteur pour avis ont souhaité que les créations d'emplois et les recrutements correspondants fassent désormais l'objet d'une programmation pluriannuelle systématique , afin d'avoir une plus grande visibilité de la politique de recrutement au sein de l'institution judiciaire et de s'assurer que les écoles de formation disposeront des capacités d'accueil nécessaires. Il convient donc que le ministère de la justice poursuive la démarche engagée par la LOPJ afin d'éviter des ruptures dans le rythme des créations de postes de nature à décourager les personnels.

Une vision pluriannuelle des créations d'emplois apparaît d'autant plus nécessaire dans la perspective des futurs départs à la retraite qui devraient s'accélérer dès 2008 pour les fonctionnaires et à partir de 2010 pour les magistrats .

Compte tenu du délai de formation des greffiers et des greffiers en chef (18 mois), il aurait d'ailleurs été souhaitable que, pour compenser les futurs départs à la retraite, le nombre d'élèves formés à l'ENG augmente fortement dès cette année . Tel ne semble pas être la voie retenue par le présent projet de loi de finances, le directeur de l'ENG, M. Claude Engelhard, ayant indiqué à votre rapporteur pour avis qu'il était envisagé que -seulement- 225 greffiers stagiaires et 40 greffiers en chef stagiaires intègrent l'ENG l'année prochaine. Au cours de son audition le 21 novembre dernier, le garde des sceaux a regretté que le ministère de l'économie et des finances n'ait pas doté son ministère des marges de manoeuvre financière suffisantes pour anticiper les départs à la retraite.

Prévisions des départs en retraite entre 2005 et 2015
-magistrats et fonctionnaires-

Année	Départs en retraite prévisibles des magistrats	Départs en retraite prévisibles des fonctionnaires toutes catégories confondues
2008	127	522
2009	150	655
2010	191	833
2011	245	839
2012	288	861
2013	284	810
2014	320	889
2015	297	874
2016	312	906
TOTAL	2.255	7.189

Source : Ministère de la justice.

Ces prévisions se fondent sur une hypothèse de départs à la retraite à 65 ans. Les prévisions ne tiennent pas compte des départs sur demande et pour invalidité dont le nombre ne peut être évalué à ce jour.

Il est donc impératif que le ministère de la justice accélère le rythme des recrutements de fonctionnaires le plus rapidement possible.

A défaut, une baisse des effectifs, contraire à la logique retenue depuis 2002 est à craindre, comme l'a confirmé le garde des sceaux devant votre commission.

Une telle orientation impose de doter les écoles de formation -Ecole nationale de la magistrature (ENM), Ecole nationale des greffes (ENG) des moyens indispensables à leur fonctionnement.

Ces établissements forment les futurs acteurs appelés à faire fonctionner l'institution judiciaire et, à cet égard, ont une importance stratégique essentielle.

L'Ecole nationale des greffes et l'Ecole nationale de la magistrature

L'Ecole nationale des greffes, un service à compétence nationale gestionnaire de son BOP

Pour 2007, le montant des crédits de rémunération (personnels permanents de l'Ecole et élèves stagiaires) -en progression de 10 %- passe de 17,8 en 2006 à 19,6 millions d'euros. Cette croissance s'explique par l'augmentation du nombre d'élèves stagiaires de catégorie A et B qui seront formés l'année prochaine à l'ENG (552 contre 435 en 2006). Le personnel propre à l'école reste stable. Le montant des crédits destinés au fonctionnement de l'école, au paiement des indemnités de stage et des frais de déplacement des stagiaires (hors frais de formation régionalisée) fixé à 5,2 millions d'euros en 2006 sera d'un montant légèrement inférieur en 2007 (4,9 millions d'euros). Le directeur de l'ENG a indiqué que les moyens qui lui seront alloués lui permettront de couvrir les charges de son établissement.

Afin d'accueillir un nombre croissant d'élèves, un projet d'extension et de restructuration de l'Ecole est en cours. L'Agence de maîtrise d'Ouvrage des Travaux du Ministère de la Justice (AMOTMJ) dirige ce projet depuis mars 2003. Un appel d'offres a été lancé en février 2005 et les travaux ont débuté en janvier 2006. Une première tranche fonctionnelle correspondant aux locaux de l'extension doit être livrée en juillet 2007. La deuxième tranche de travaux (rénovation) est prévue pour la fin de l'année 2008. Une fois achevé, ce chantier permettra d'économiser des frais de location d'un montant substantiel (285.400 euros annuels pour la location de salles de cours et de bureaux situés dans deux sites différents).

L'Ecole nationale de la magistrature (ENM), établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de la justice est devenue, depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, un opérateur de l'Etat.

Au titre du projet de budget pour 2007, elle bénéficie d'une subvention de 45,7 millions d'euros (+2 % par rapport à 2006 et +4 % par rapport à 2005). Cette augmentation s'explique par la nécessité de financer l'accroissement des charges pédagogiques nouvelles assumées par cette école (formation des juges de proximité et des juges consulaires, mise en place d'un contrat d'objectifs). Le directeur de cette école, M. Michel Dobkine, a indiqué à votre rapporteur pour avis que la dotation ainsi prévue cette année répondait aux besoins essentiels de l'établissement. L'ENM devrait bénéficier de 9 postes d'enseignants supplémentaires en renforcement de l'équipe pédagogique (qui comprend actuellement 32 formateurs dont 24 en formation initiale et 8 en formation continue). Le budget consacré à l'investissement devrait être en légère progression pour permettre l'acquisition de logiciels indispensables à la poursuite de la modernisation de l'ENM. Cette école formera une nouvelle promotion d'auditeurs de justice (250 dont 210 recrutés par la voie des concours d'entrée à l'ENM et 40 par la voie de l'intégration parallèle). Au total, 709 auditeurs de justice seront accueillis dans ses locaux.

* ⁷² Projet de loi n° 3393, déposé le 24 octobre 2006, Douzième législature. Ce texte devrait être examiné prochainement par les députés et au début de l'année prochaine par le Sénat.

* ⁷³ Ces crédits ne sont pas inscrits dans le présent projet de loi de finances, le garde des sceaux ayant indiqué que le gouvernement abonderait en tant que de besoin les crédits du ministère de la justice dès que le texte serait adopté.

* ⁷⁴ Entre 1992 et 1999, ce ratio était toujours supérieur à 2,8.

* ⁷⁵ Journal Officiel, Questions écrites, Assemblée nationale, 7 novembre 2006, Question de M. Christophe Masse, page 11634.

* ⁷⁶ La réforme du statut des greffiers est entrée en vigueur le 1 ^er juin 2003 (décret n° 2003-466 du 30 mai 2003) et celle des greffiers en chef le 1 ^er janvier 2003 (décret n° 2002-1557 du 24 décembre 2002).

* ⁷⁷ Pages 74 et 75 de ce rapport.

* ⁷⁸ Il s'agit de la dernière promotion de greffiers recrutés sur la liste complémentaire du concours organisé en 2003 et auxquels les nouvelles règles de formation ne se sont pas appliquées (donc formés douze mois seulement).

* ⁷⁹ Ainsi, dès leur recrutement, les fonctionnaires stagiaires affectés sur des postes déjà existants et laissés vacants par des départs à la retraite, sont comptabilisés dans les effectifs alors qu'ils sont en formation.