4. Le développement de l'intercommunalité
La coopération intercommunale a connu un développement extrêmement rapide depuis l'adoption de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 dite « loi Chevènement ».
Au 1 er janvier 2006, on dénombrait ainsi 2.573 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, regroupant 32.915 communes et plus de 55,9 millions d'habitants. 1.161 établissements, regroupant 40 % des communes et 64 % de la population française, avaient opté pour le régime fiscal de la taxe professionnelle unique.
Ce développement tient à plusieurs raisons. L'émiettement communal représente à la fois une chance, puisque les lieux de vie démocratique se trouvent démultipliés, et une difficulté, car les 36.500 communes que compte notre pays ne peuvent exercer seules les compétences qui leur sont dévolues par la loi, maintenir les services de proximité et créer les équipements publics dont leurs habitants ont besoin. La mise en commun des moyens constitue donc une nécessité. Par ailleurs, l'échec des fusions de communes en 1971 et le succès des premières communautés urbaines créées en 1966 ont conduit l'Etat à privilégier des formules souples et à prévoir des incitations financières fortes . Ainsi la dotation d'intercommunalité est passée de 410 millions d'euros en 1992 à 2.143,7 millions d'euros en 2006.
Ce succès quantitatif masque cependant des faiblesses mises en exergue par un grand nombre de rapports récents émanant de la Cour des comptes, du Conseil économique et social, de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur la fiscalité locale et, tout récemment, de l'Observatoire de la décentralisation du Sénat 3 ( * ) .
Ces faiblesses tiennent au manque de rationalité de certains périmètres, à la difficulté d'effectuer un partage clair entre les compétences conservées par les communes et celles transférées aux établissements publics de coopération intercommunale, ainsi qu'à l'apparition de surcoûts plutôt que d'économies d'échelle. La question du mode d'élection des délégués communautaires est également posée.
Diverses réformes ont d'ores et déjà été entreprises. D'autres sont à l'étude.
Pour parachever la couverture du territoire par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et rationaliser les périmètres de ces structures, la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a prévu diverses mesures -fusions, transformations et retraits dérogatoires- qui n'ont encore reçu qu'un début d'application : quatre retraits dérogatoires ont été autorisés avant la date-limite du 31 décembre 2004 ; dix fusions et six transformations 4 ( * ) sont intervenues depuis le 1 er janvier 2005. Les préfets ont également été invités, par une circulaire du 23 novembre 2005, à élaborer des schémas départementaux d'orientation de l'intercommunalité. Pour aller plus loin, notre collègue M. Philippe Dallier, rapporteur de l'Observatoire de la décentralisation du Sénat, suggère de donner temporairement aux préfets, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale, le pouvoir de modifier les périmètres existants. M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, a également évoqué cette piste de réforme devant l'Assemblée des communautés de France, le 13 octobre 2006, et envisagé d'assouplir, en contrepartie, les possibilités de retrait d'un établissement pour adhérer à un autre établissement. Il a également souligné la nécessité de réduire le nombre des syndicats de communes, aujourd'hui estimé à plus de 18.000.
Afin d' assurer l'exercice effectif des compétences transférées aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, la loi du 13 août 2004 a imposé aux communes un délai pour définir l'intérêt communautaire qui s'attache à l'exercice de telle ou telle compétence transférée à l'établissement dont elles sont membres. Passé ce délai, qui a été porté par la loi n°2005-781 du 13 juillet 2005 d'orientation pour l'énergie au 18 août 2006, l'ensemble de la compétence devra être exercé par l'établissement. M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, a toutefois reconnu devant l'Assemblée des communautés de France que « certaines compétences se prêtaient mal à un découpage « géométrique » qui sous-tend la logique de l'intérêt communautaire » et a suggéré de désigner des chefs de file, comme le permet désormais l'article 72 de la Constitution.
Pour favoriser les économies d'échelle , la loi du 13 août 2004 a ouvert la possibilité d'une gestion conjointe des personnels et des équipements entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale.
Enfin, les concours financiers de l'Etat aux communes et à leurs groupements ont eux aussi pour objectif d'accroître le degré d'intégration des établissements publics de coopération intercommunale. L'un des deux instruments de mesure retenus est le coefficient d'intégration fiscale , qui est le produit du rapport entre la fiscalité levée par l'établissement et la totalité de la fiscalité levée sur son territoire. La loi de finances initiale pour 2005 a simplifié les modalités de calcul de cet indicateur.
Coefficients d'intégration fiscale moyens des
différentes catégories
utilisés pour la
répartition de la DGF depuis 2000
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
|
CC 4T |
17,3838 % |
20,7887 % |
22,1578 % |
24,2116 % |
26,4629 % |
28,2130 % |
28,7489 % |
|
CC à TPU |
32,8805 % |
34,1059 % |
36,6341 % |
34,9074 % |
35,7822 % |
32,0758 % |
27,1623 % |
|
CA |
- |
50,1958 % |
42,1294 % |
39,4378 % |
37,0357 % |
32,6590 % |
27,6077 % |
Source : ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.
Dans son rapport au nom de l'Observatoire de la décentralisation du Sénat, notre collègue M. Philippe Dallier envisage de mettre un terme aux incitations financières destinées aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et de diminuer progressivement la dotation globale de fonctionnement des communes membres d'un tel établissement.
* 3 Rapport d'information n° 48 (Sénat, 2006-2007) sur le bilan et les perspectives de l'intercommunalité.
* 4 3 SIVOM en communautés de communes et 3 communautés de communes en communautés d'agglomération.