V. LE PROGRAMME 209 « SOLIDARITÉ À L'ÉGARD DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT »
Placé sous la responsabilité du directeur général de la coopération internationale et du développement, Mme Anne Gazeau-Secret, le programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » comporte 2,187 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et 2,092 milliards d'euros de crédits de paiement.
Il représente 67 % des crédits de la mission interministérielle.
Par rapport à 2007, les autorisations d'engagement progressent de 61,181 millions d'euros, sous l'effet, notamment de l'augmentation des dons-projets de l'AFD, tandis que les crédits de paiement diminuent de 13,5 millions d'euros en raison des transferts en direction du programme co-développement.
A. L'ARCHITECTURE DU PROGRAMME
L'architecture du programme a été entièrement revue au profit d'une présentation plus claire des actions dont l'intitulé est plus sobrement énoncé. D'importantes modifications du périmètre des différentes actions ont été réalisées.
Cette nouvelle présentation isole dans une action spécifique les crédits destinés aux interventions dans les pays émergents et à revenu intermédiaire, faisant droit aux demandes de votre rapporteur qui a souligné à de nombreuses reprises la grande différence de nature entre ces interventions et le développement proprement dit.
Les crédits destinés aux organisations multilatérales de développement sont regroupés dans une action « coopération multilatérale » qui se substitue à l'ancienne « participation aux débats sur les enjeux globaux et aux dispositifs multilatéraux d'aide publique au développement » tout en étant plus exhaustive puisqu'elle inclut le fonds SIDA.
La répartition des crédits est la suivante :
Le programme est mis en oeuvre par la Direction générale de la coopération et du développement (DGCID), par la Direction des Nations unies et des organisations internationales, la Délégation à l'action humanitaire et le Service des Affaires francophones.
1. Les effectifs
Le réseau se compose de 112 services de coopération et d'action culturelle, de 87 établissements culturels français, de 142 alliances françaises et 19 centres de recherche. Il est complété par les agences locales et régionales de l'AFD.
Les effectifs du programme 209 sont les suivants :
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Effectifs du programme 209 - Exercice 2007 |
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Affectation |
ETPT |
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Effectif total du programme |
2 895 |
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DGCID (1) |
352 |
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Etranger |
2 543 |
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- SCAC et EAF (2) |
1 312 |
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- Alliances françaises |
238 |
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- Assistance technique |
993 |
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(1) dont 10 ETPT pour le Service des affaires francophones et 15 ETPT pour la Direction des affaires humanitaires |
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(2) dont 437 agents de droit local dans les SCAC |
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Le nombre des assistants techniques rémunérés par le ministère des Affaires étrangères est passé entre 2006 et 2007 sous la barre symbolique des mille personnes. Cette nouvelle baisse est partiellement compensée par la montée en puissance progressive des assistants techniques financés sur subventions de l'AFD, passés de 43 en 2006 à 142 en 2007.
2. Éléments transversaux
a) L'aide-projet
L'aide projet financée par le ministère des affaires étrangères diminue globalement en crédits de paiements sous l'effet du transfert de certains projets FSP au nouveau programme co-développement pour un montant de 10 millions d'euros. Les crédits de paiement de l'AFD sont en augmentation.
Elle progresse de 62 millions d'euros en autorisations d'engagement au bénéfice de l'Agence française de développement alors que les AE du FSP sont en baisse.
Le montant de la rémunération des assistants techniques, désormais financé sur les dons-projets de l'AFD n'est pas isolé.
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En millions d'euros |
AE |
CP |
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2006 |
2007 |
2008 |
2006 |
2007 |
2008 |
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FSP |
150 |
130 |
102 |
139 |
172,7 |
132 |
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AFD (MAE) |
300 |
230 |
320 |
184 |
163 |
195 |
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Dont rémunération des AT |
11 |
51 |
54 |
11 |
51 |
54(est.) |
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Total |
430 |
360 |
422 |
323 |
329 |
327 |
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Total hors AT |
419 |
309 |
368 |
312 |
278 |
273 (est.) |
b) Les bourses
Le dispositif se compose de deux volets complémentaires : le dispositif des bourses allouées par les postes diplomatiques d'une part, les programmes de bourses sur crédits centraux mis en place depuis 1999 dans le cadre de la politique visant à renforcer l'attractivité du territoire français pour les meilleurs étudiants étrangers, d'autre part.
La « bourse du gouvernement français » (BGF) représente une aide soit à la formation des étudiants et stagiaires étrangers, soit aux travaux des chercheurs étrangers en France. Ainsi faut-il distinguer 4 catégories de bourses : la bourse d'étude, la bourse de stage, la bourse de séjour scientifique de haut niveau (SSHN), et, les "bourses locales" attribuées à des étudiants africains pour des études en Afrique, qui sont, essentiellement, des bourses d'étude, accordées en priorité pour les établissements techniques supérieurs à vocation régionale.
La gestion des bourses du gouvernement français est assurée par deux organismes : le CNOUS (Centre National des Oeuvres Universitaires et Scolaires) et EGIDE.
Le texte qui les régit fait l'objet d'un réexamen en vue de simplifier du dispositif et de revaloriser l'allocation de base des boursiers.
Les bourses sur crédits centraux se répartissent sur différents programmes (Eiffel, Eiffel Doctorat, pour les étudiants). La gestion des bourses destinées aux étudiants ayant suivis leurs études secondaires dans les lycées français et titulaires du baccalauréat français (Major) a été confiée à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE).
En 2006, le nombre total de boursiers du gouvernement français s'élevait à 18 629, en baisse de 7,4% par rapport à 2005 (20 109). Ce nombre s'élevait à 22 437 en 2002.
Le nombre total de mensualités versées est inférieur à celui des deux années passées (92 402 contre 92 866 en 2005 et 92 985 en 2004). En 2002, le nombre total de mensualités était de 96 176.
La durée moyenne d'une bourse est relativement stable : 4,9 mois en 2006 contre 4,6 mois en 2005. Elle a régulièrement progressé depuis 2000.
Les crédits globaux consacrés à ces programmes de bourses représentaient en 2006 : 97,3 M€. Ils sont en baisse par rapport à ceux de 2005. En 2002, 105,2 M€ ont été consacrés aux programmes de bourses du Ministère des affaires étrangères et européennes. Ils enregistrent une nouvelle baisse en 2008 et s'établissent à 84 millions d'euros.
Les étudiants originaires d'Afrique sub-saharienne sont devenus en 2003 les premiers bénéficiaires des bourses et le sont restés en 2004 mais ont été devancés en 2005 et 2006 par les pays d'Afrique du Nord (21,6% et 21,2% pour les pays d'Afrique Sub-saharienne). L'ensemble du continent africain reste ainsi en tête, mais ne représente plus que 42,8 % de l'ensemble contre 46,3% en 2000.
On assiste donc à un rééquilibrage progressif au profit de l'Asie, de l'Amérique latine et du Proche et Moyen-Orient, qui témoigne du fait que les bourses sont davantage conçues, en tendance, comme un instrument d'attractivité que comme un outil de développement , animation du réseau et coordination de l'aide au développement
Cette action regroupe les dépenses de fonctionnement du programme ainsi que les dotations de fonctionnement des établissements à autonomie financière et des espaces CampusFrance et les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs.
Elle est structurée en trois sous-actions :
3. Fonctionnement des SCAC et des services centraux
Fait nouveau, les frais de justice relatifs aux contentieux intentés par d'anciens assistants techniques sont prévus, à hauteur de 401 759 euros.
L'action supporte la dotation du Haut Conseil de la Coopération Internationale (HCCI), enceinte destinée aux débats avec la « société civile » à hauteur de 620 000 euros et celle de la Commission Coopération Développement (COCODEV), commission consultative interministérielle et paritaire qui rassemble les représentants des pouvoirs publics et des associations concernées par l'aide au développement et l'aide d'urgence, pour 19 000 euros.
La différence de proportion entre ces deux dotations s'explique par le fait que le fonctionnement de la COCODEV est adossé à l'administration du ministère des Affaires étrangères tandis que la HCCI dispose d'un secrétariat de douze agents mis à disposition ou détachés par diverses administrations et de bureaux situés avenue de Lowendal. L'objet de ces deux institutions se recouvrant partiellement en même temps que le besoin d'une coordination accrue avec les ONG se fait sentir, une réflexion devrait s'ouvrir, après la réforme de 2004 sur l'articulation entre ces deux instances et sur le forum approprié à la concertation avec les ONG.
L'action supporte également les crédits d'évaluation du programme 209. En 2007, les crédits affectés au bureau de l'évaluation se sont élevés en 2007 à 354 183 € auxquels il convient d'ajouter en 2007 64 800 € de reliquat de fonds de concours pour des évaluations menées avec des partenaires étrangers.
Le bureau de l'évaluation dispose également de dotations au titre du Fonds de solidarité prioritaire (projet FSP 2004-39) pour la mise en oeuvre d'évaluations conjointes et partenariales : 600 000 € de crédits de paiement en 2007.
4. EAF et espaces CampusFrance
A la différence des établissements situés dans la zone OCDE, un grand nombre d'établissements à autonomie financière rencontrent des difficultés d'autofinancement. 89 centres et instituts culturels relèvent du programme 209. A l'exception des établissement du Brésil, du Maroc et de Turquie, aucun n'atteint 50 % d'autofinancement et l'autofinancement des cours de français n'est lui même pas toujours assuré. La dotation aux EAF culturels est de 23,9 millions d'euros. 5,6 millions d'euros sont destinés aux EAF de recherche et 763 000 euros aux espaces CampusFrance.
Ces derniers devraient se développer en 2008 en Argentine et au Bénin. Ces deux nouveaux centres s'ajouteront aux 25 centres existants dont les missions sont la promotion de l'enseignement supérieur français, l'information et l'orientation des étudiants, l'organisation d'examens dans le pays et l'expertise auprès des établissements d'enseignement supérieur française sur le système éducatif local.
Sur un total de 1085 alliances françaises réparties dans 134 pays, les Alliances françaises soutenues par les crédits du programme 209 sont au nombre de 249 réparties dans 75 pays. Ces relations s'organisent sur la base de conventions de partenariat des comités locaux avec le ministère, dont 260 ont été dans la zone « solidarité ». C'est dans le cadre de ces conventions que le Département rémunère des agents mis à la disposition des comités (240 expatriés, dont 178 dans la zone « solidarité », et 89 Volontaires internationaux, dont 72 dans la zone « solidarité ») et soutient des projets tels que la création ou l'équipement de médiathèques, le développement des cours de langue et de l'action culturelle, l'amélioration des conditions de fonctionnement et de travail, pour un coût global de près de 45 millions d'euros, toutes zones confondues.
5. Les subventions aux opérateurs
Les dotations de fonctionnement aux opérateurs du programme s'élèvent à 7,1 millions d'euros.
La subvention la plus importante est celle de CulturesFrance avec 5,8 millions d'euros. Elle s'ajoute à la subvention de 8,7 millions d'euros versée au titre de la mission « Action extérieure de l'Etat ».
Elle ne représente que la subvention pour charges de services publics attribuée à CulturesFrance qui reçoit également des crédits d'intervention correspondant à des commandes du ministère. Lors de l'exécution budgétaire, la subvention globale est réajustée, en fonction des reliquats de commandes des années précédentes, et des commandes passées par les postes en cours d'année.
Le montant alloué au programme 209 est calculé au prorata des activités ayant eu lieu dans les pays du programme 209.
Le bilan de l'exercice 2006 a été le suivant : versement de 9 210 062 € sur le Programme 185 et de 10 877 422 € sur le Programme 209.
En loi de finances initiale pour 2007, les dotations avaient été les suivantes : Programme 185 : 8 690 627 € et Programme 209 : 5 800 000 €.
La subvention à l'opérateur CampusFrance s'élève à 1 million d'euros.
Comme prévu par le contrat d'objectifs et de moyens, la subvention à l'AFVP (association française des volontaires du progrès), destinée à accompagner la restructuration de l'association, n'est pas reconduite en 2008. L'AFVP continuera à recevoir des financements sous forme de subventions du ministère au titre du volontariat de solidarité internationale.
Le GIP France Coopération internationale reçoit une subvention de 300 000 euros.
Le GIP a été créé en 2002 sans capital. Parmi les membres fondateurs, seul le MAEE s'est engagé à apporter un soutien financier pour permettre au GIP de démarrer son activité. Evaluée à 750 000 € en 2002, cette subvention dégressive est fixée forfaitairement chaque année par avenant à la convention cadre entre le GIP et le MAE. Elle était de 615 000 € en 2003, 550 000 € en 2004 et 500.000€ en 2005. Le MAEE a par ailleurs procédé à une dotation en capital de 660 000€ pour permettre d'améliorer la situation financière du GIP à moyen et long terme.
Depuis sa création en 2002, par la transformation en GIP d'une association, FCI a peiné à s'imposer dans le rôle qui lui était confié de coordination de l'assistance technique alors que lui préexistaient des structures sectorielles telles ADETEF au ministère des finances, Esther au ministère de la santé ou encore le STIP du ministère de l'intérieur, dont les dotations budgétaires étaient beaucoup plus importantes. La capacité de ces structures sectorielles à répondre aux appels d'offres et à présenter des candidats dont le vivier se situe dans leur propre ministère est plus importante que celle de FCI. Dès l'origine, votre rapporteur s'était interrogée sur la coexistence de deux GIP (ADETEF et FCI) dont la complémentarité n'était pas établie. Le projet annuel de performances indique que la subvention dégressive à FCI « a vocation à s'éteindre lorsque le volume de groupement aura atteint un niveau suffisant pour obtenir l'équilibre des comptes ». Il signale dans le même temps que FCI accomplit des missions de service public de positionnement sur des marchés peu rentables et de promotion de l'expertise technique française à l'étranger qui justifieraient que le ministère continue à accompagner cet opérateur sur le plan financier.
Sous l'effet du développement de ses activités, le budget du GIP a été pratiquement multiplié par 12 entre 2004 et l'exercice 2007 actuellement en cours : 1,6M€ en 2004, 2,9M€ en 2005, et 9,3M€ en 2006, 19,8M€ en 2007.
Le ministère envisage, par ailleurs, une révision de la loi sur l'assistance technique et étudie le transfert à FCI de l'assistance technique qu'il gère actuellement.
Enfin, il faut noter que l'offre de nature privée transitant par les bureaux d'études ou les universités s'est fortement déstructurée au cours des vingt dernières années, avec la disparition progressive de la plupart des grands bureaux d'études spécialisés dans la coopération internationale.