INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Comme chaque année, votre commission des lois vous présente un avis sur les crédits affectés par le projet de loi de finances pour 2008 à la justice et à l'accès au droit .
Le présent avis ne reprend pas le découpage retenu par la nomenclature budgétaire définie par la loi organique n° 2001-592 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) mais traite de toutes les actions régaliennes de l'État dans le domaine de la justice, appréhendée dans sa globalité.
Y sont ainsi analysés trois programmes - justice judiciaire, accès au droit et à la justice et conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés - de la mission justice , placée sous la responsabilité du garde des sceaux, ainsi que le programme Conseil d'État et autres juridictions administratives , inscrit, singulièrement, au sein d'une mission distincte -Conseil et contrôle de l'État- placée sous la responsabilité du Premier ministre.
L'entrée en vigueur de la LOLF a en outre été l'occasion pour votre commission d'élargir son analyse à trois juridictions d'exception -le Conseil constitutionnel, la Haute cour de justice et la Cour de justice de la République - qui, nonobstant leur rattachement à la mission pouvoirs publics, concourent au service public de la justice.
Pour l'élaboration du présent avis, votre commission a confié à M. Simon Sutour l'examen du programme Conseil d'État et autres juridictions administratives au sein de la mission Conseil et contrôle de l'État et à M. Yves Détraigne l'analyse des autres programmes présentés ci-dessus 1 ( * ) .
*
* *
* Ce programme est traité dans l'avis de M. Nicolas Alfonsi.
** Ce programme est traité dans l'avis de M. Jean-René Lecerf.
L'action en italique signifie que son libellé a changé. Figurent entre crochets les actions qui ne sont plus rattachées à la mission justice.
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Le projet de loi de finances pour 2008 démontre, pour la sixième année consécutive, l'importance qu'attache le gouvernement à la justice. Les crédits du budget de la mission justice atteignent un niveau inégalé de 6,5 milliards d'euros. Ils progressent ainsi trois fois plus (+ 4,5 %) 2 ( * ) que celui de l'État (+1,6 %). La part du budget de la justice dans le budget de l'État reste cependant modeste, même s'il s'agit du niveau relatif le élevé (2,4 % contre 1,7 % en 2002).
Cet effort budgétaire remarquable permet de répondre aux attentes fortes des acteurs de l'institution judiciaire et des justiciables, tout particulièrement en ce qui concerne le renforcement des effectifs des juridictions. Alors que l'État supprime 22.900 emplois, la justice bénéficie de 1.615 créations d'emplois, dont un quart (400) pour les tribunaux, notamment en vue d'assurer un rééquilibrage -indispensable- entre les postes de magistrats et ceux de fonctionnaires des greffes. Dans le souci de préserver la sérénité dans laquelle la justice doit être rendue, la sécurité des juridictions bénéficie en outre d'une enveloppe budgétaire significative.
Le projet de budget pour 2008 s'inscrit en outre dans un vaste mouvement de modernisation de l'institution judiciaire qui se traduit par la concrétisation de réformes d'organisation ambitieuses parmi lesquels figure, au premier chef, la nécessaire refonte de la carte judiciaire.
Pour la troisième année consécutive, le projet de budget poursuit la mise en oeuvre, depuis le 1 er janvier 2006, de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1 er août 2001. Il prend acte des économies réalisées, notamment s'agissant de la consommation des frais de justice, et procède à de nécessaires ajustements, par exemple au regard de la définition des indicateurs de performance.
Les échanges fructueux avec les personnels judiciaires nés à l'occasion des déplacements de votre rapporteur pour avis ont démontré que tous les acteurs de l'institution judiciaire s'étaient pleinement investis dans la réforme budgétaire d'ampleur imposée par la LOLF. Chacun s'accorde désormais sur la nécessité d'optimiser l'emploi de la ressource publique dans le secteur de la justice. Les premières inquiétudes liées à l'apprentissage des nouvelles règles financières s'apaisent peu à peu, même si certaines interrogations, légitimes, naissent à l'épreuve de leur mise en oeuvre, ainsi qu'en témoignent les questions soulevées par l'application à l'institution judiciaire de la notion d'emploi équivalent temps plein travaillé (ETPT).
Après avoir analysé l'impact de la LOLF sur la justice judiciaire (I), le présent avis présentera les réformes nouvelles financées par le projet de budget alloué aux tribunaux, telles que le renforcement des effectifs des juridictions ou encore la réforme de la carte judiciaire (II), avant d'évoquer les problèmes persistants qui affectent leur fonctionnement, notamment au regard des délais de jugement et des limites du dispositif actuel de l'aide juridictionnelle (III) et, enfin, d'examiner les grandes lignes du programme Conseil d'État et autres juridictions administratives (IV).
I. LA JUSTICE À L'ÉPREUVE DE LA LOLF, D'INCONTESTABLES PROGRÈS, DE LÉGITIMES INQUIÉTUDES
L 'institution judicaire, comme les autres acteurs publics, est entrée dans l'ère de la modernisation de ses méthodes de gestion depuis le 1 er janvier 2006. Le premier bilan qui peut en être tiré se révèle positif, même si de légitimes inquiétudes se font jour.
A. LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE STABILISÉE, LA CULTURE DE LA PERFORMANCE S'AFFIRME PROGRESSIVEMENT
1. L'architecture de la mission justice, des modifications marginales
Le projet de budget pour 2008 conserve l'architecture de la mission justice globalement inchangée depuis sa création, en 2006. Totalisant 3.326 millions d'euros, le budget des trois programmes -justice judiciaire, accès au droit et à la justice et conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés- examinés dans le présent avis regroupe 51 % de l'enveloppe globale de cette mission.
? La justice judiciaire, premier poste budgétaire de la mission justice
Support des fonctions juridictionnelles, le programme justice judiciaire - en augmentation en 2008 (+ 5 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2007)- représente la masse financière la plus importante (2.730 millions d'euros) de la mission justice.
Ces crédits concentrent près de 42 % des dépenses du ministère , pesant davantage que le budget de l'administration pénitentiaire (2.383 millions d'euros). Le plafond des emplois représente en outre 41 % des équivalents temps plein travaillés, soit 29.349 ETPT.
Ce programme finance principalement les dépenses de personnel (68 %) et les frais de fonctionnement des juridictions judiciaires (32 %).
L'année prochaine, les priorités sont doubles pour le gouvernement : améliorer l'efficacité de la justice au service des citoyens , notamment en renforçant la lutte contre la récidive et la protection des victimes, d'une part, et moderniser l'institution judiciaire en développant les technologies nouvelles et la sûreté des tribunaux et en redessinant les contours de la carte judiciaire, d'autre part.
Conformément à la position défendue par votre commission depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, l'unité de ce programme se confirme.
Comme l'a fait valoir le ministère de la justice dans ses réponses au questionnaire budgétaire, « s'il est incontestable qu'au regard des principes fondamentaux de l'organisation judiciaire, la distinction siège-parquet est évidemment essentielle, il n'en demeure pas moins qu'elle a peu de pertinence en matière de politique publique, les services judiciaires étant, dans leur ensemble, chargés de rendre la justice, action qui comprend à la fois celle de poursuivre et de juger, et ayant pour finalité d'intérêt général, d'assurer le fonctionnement du service public de la justice. »
Au surplus, la distinction de deux programmes respectivement consacrés aux activités du siège et du parquet ne permettrait pas la constitution de budgets opérationnels de programme (BOP) d'une taille critique suffisante pour permettre une gestion globalisée des crédits, sauf à remettre en cause le périmètre pertinent (la cour d'appel) dans lequel elle s'exerce.
Bien que la conférence nationale des premiers présidents de cours d'appel, depuis juin 2005, plaide avec constance pour un dédoublement de ce programme en deux programmes distincts (siège-parquet), la co-gestion des crédits budgétaires par les chefs de cour d'appel -premier président et procureur général- s'est déroulée dans un climat serein , ainsi que l'a fait valoir le ministère de la justice à votre rapporteur pour avis.
Afin d'éviter des lourdeurs inhérentes à la dyarchie dans l'exécution des tâches de gestion, les chefs de cours d'appel, dans le cadre de leurs nouvelles responsabilités budgétaires, ont bénéficié de larges possibilités de déléguer leur signature au profit des directeurs délégués à l'administration régionale (anciennement dénommés coordonnateurs de service administratif régional).
Depuis l'année dernière, le programme justice judiciaire regroupe huit actions 3 ( * ) .
Crédits alloués au programme justice
judiciaire
par le projet de loi de finances pour 2008
(en millions d'euros)
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Actions |
Crédits
|
Crédits prévus par le projet de loi de finances pour 2008 |
Evolution en pourcentage |
|
01 Traitement et jugement
|
735 |
857 |
+ 16,5 % |
|
02 Conduite de la politique pénale
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936 |
921 |
- 2 % |
|
03 Cassation |
57 |
61 |
+ 7 % |
|
04 Conseil supérieur de la magistrature |
1,2 |
6,4 |
+ 433 % |
|
05 Enregistrement des décisions judiciaires |
13 |
13 |
- |
|
06 Soutien |
740 |
753 |
+ 2 % |
|
07 Formation |
85 |
90 |
+ 6 % |
|
08 Support à l'accès au droit et à la justice |
27 |
27 |
- |
|
Programme 166 Justice judiciaire |
2.597 |
2.730 |
+ 5 % |
Source : Annexe Justice au projet de loi de finances pour 2008 - page 10.
Les crédits affectés à ces actions progressent ou se maintiennent à un niveau proche de l'année dernière, à l'exception de l'action 2 (conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales). Le ministère de la justice a expliqué la diminution de l'enveloppe allouée au traitement des affaires pénales par un « réajustement de la répartition des ETPT affectés aux actions 1 et 2 », la ventilation des effectifs au sein du programme justice judiciaire ayant été plus finement évaluée à l'issue d'une année de mise en oeuvre de la LOLF.
En dépit des recommandations de votre commission pour avis formulées l'année dernière 4 ( * ) , il est permis de regretter que le projet de loi de finances pour 2008, dans la continuité des exercices budgétaires précédents, ne confère pas au Conseil supérieur de la magistrature un statut lui assurant une véritable autonomie budgétaire. Ses crédits demeurent en effet retracés dans une simple action (action 4) au sein du programme justice judiciaire. Or, ce rattachement n'est pas satisfaisant au regard de l'importance de ses missions.
Un effort de transparence du gouvernement mérite toutefois d'être relevé, les rémunérations versées aux agents mis à sa disposition par les cours d'appel figurant désormais dans cette action . Ce transfert de crédits explique que le budget alloué en 2007 (1,2 million d'euros) soit multiplié par 5 en 2008 pour s'élever à 6,4 millions d'euros.
Les dépenses de personnel (rémunération des fonctionnaires 5 ( * ) qui y sont affectés et vacations de ses membres) fixées en 2008 à 5,9 millions d'euros sont le poste le plus important du budget du Conseil.
Les crédits de fonctionnement courant d'un montant de 530.000 euros l'année prochaine couvrent les dépenses liées à l'activité du Conseil (fournitures de bureau, affranchissement, télécommunications, frais de déplacements, frais de réception), les dépenses d'équipement (achat de mobilier, entretien de véhicules...) et les dépenses informatiques (estimées à un peu plus de 2.000 euros par agent).
Le gouvernement ne pourra faire l'économie d'une réflexion sur le sort réservé au Conseil supérieur de la magistrature par la nomenclature budgétaire compte tenu des récents travaux du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République présidé par M. Edouard Balladur.
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Le Conseil supérieur de la magistrature,
? Proposition n° 70 (composition du CSM) Le comité suggère que : - le président de la République et le garde des sceaux, actuellement membres de droit et respectivement président et vice-président, ne siègent plus au sein du Conseil supérieur de la magistrature ; - le Conseil soit présidé par une personnalité indépendante du corps judiciaire et nommée par des représentants du Parlement ; - la composition de cette instance s'ouvre davantage sur la société, recommandant d'y faire siéger aux côtés des six membres du corps judiciaire élus par leurs pairs, deux conseillers d'État (au lieu d'un actuellement), un avocat, un professeur d'université et deux personnalités qualifiées extérieures au corps des magistrats, désignées respectivement par le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat. ? Proposition n° 71 (attributions du CSM) Le comité recommande que la formation du Conseil compétente à l'égard des magistrats du parquet se prononce par avis simple sur les nominations aux emplois de procureurs généraux aujourd'hui pourvus en Conseil des ministres, à l'instar de ce qui prévaut pour les nominations aux emplois de procureur de la République et de substitut. ? Proposition n° 72 (saisine du CSM en matière disciplinaire) Le comité propose d'ouvrir aux justiciables la saisine du Conseil en matière disciplinaire, actuellement réservée au garde des sceaux et aux chefs de cours d'appel (premier président, procureur général). |
Deux actions bénéficient en outre d'un traitement budgétaire privilégié :
- l'action 1 (traitement et jugement des contentieux civils ), dont les crédits augmentent d'un peu plus de 16 %. Outre le réajustement des effectifs sous-estimés l'année dernière, cette évolution favorable s'explique par l'extension en année pleine des créations de postes intervenues en 2007 6 ( * ) et par les créations d'emplois prévues en 2008 7 ( * ) .
Cette action rassemble les moyens humains et budgétaires alloués au traitement des contentieux civils, commerciaux et prud'homaux. En 2006, un peu plus de 3 millions de jugements et arrêts ont été rendus en matière civile en première instance et en appel toutes juridictions confondues grâce au concours de 3.762 ETPT magistrats et 8.578 ETPT fonctionnaires ;
- l'action 7 ( formation ) qui progresse de 6 %, afin de financer la formation initiale de 247 greffiers 8 ( * ) et 19 greffiers en chef 9 ( * ) dispensée par l'Ecole nationale des greffes.
Enfin, votre commission regrette cette année encore que le budget de la justice administrative ne figure pas dans la mission justice alors même que ces juridictions contribuent, au même titre que l'institution judiciaire, à cette politique publique 10 ( * ) .
? Le programme accès au droit et à la justice, un poste budgétaire stable et modeste
Ce programme regroupe un peu plus de 5 % de l'enveloppe globale consacrée à la mission justice. Cette année, ce poste budgétaire marque une stabilisation.
D'un montant de 335 millions d'euros, ses crédits diminuent d'un peu moins de 2 %. Cette évolution devrait néanmoins être compensée par un rétablissement de crédits au titre du recouvrement de l'aide juridictionnelle sur les frais avancés par l'État d'un montant de près de 9 millions d'euros 11 ( * ) , ce qui porterait l'enveloppe allouée à près de 344 millions d'euros, soit un seuil équivalent à celui inscrit en loi de finances pour 2007 (près de 342 millions d'euros).
Outre trois actions consacrées à l'aide juridictionnelle, au développement de l'accès au droit et du réseau judiciaire de proximité et à l'aide aux victimes, le projet de budget pour 2008 prévoit un ajustement ponctuel consistant à modifier le libellé de l'action 4 consacrée à la médiation familiale et aux espaces de rencontre et non plus à la médiation familiale et aux lieux neutres de rencontre. Le gouvernement a justifié cette modification par le souci de « mieux transcrire la réalité de l'activité prise en charge ».
Aucun emploi n'est rattaché à ce programme qui finance principalement des dépenses d'intervention (99 %).
? Le programme conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés, des contours légèrement modifiés, un poids toujours relatif dans le budget de la mission de la justice
Le périmètre de ce programme subit une modification qui n'en affecte cependant pas les contours principaux.
Les actions 7 et 8 respectivement dédiées à l'ordre de la légion d'honneur et à l'ordre de la libération ont été rattachées à la mission direction de l'action du gouvernement, à la demande de ces organes.
Malgré ce transfert, le montant des crédits de ce poste budgétaire (262 millions d'euros) progresse de 3 %. Ainsi, il représente, comme l'année dernière, 4 % du budget de la mission justice et un peu plus de 2 % (soit 1.579) de l'ensemble des ETPT.
Le gouvernement aurait pu pousser plus loin cette démarche en inscrivant également dans la mission direction de l'action du gouvernement les crédits de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL), dont le rattachement actuel à la mission justice, artificiel, n'est pas satisfaisant.
Le budget de cette autorité administrative indépendante est en effet retracé à l'action 5 qui lui est consacrée.
Or, comme l'a fait valoir cette institution auprès de votre rapporteur pour avis, « celle-ci ne saurait être assimilée à un simple démembrement d'un ministère, sauf à nier son indépendance réelle et sa spécificité d'action ».
Les conditions dans lesquelles le budget de la CNIL est négocié prennent pourtant acte de ce statut spécifique. Ainsi, son président, notre collègue M. Alex Turk, présente et négocie le projet de budget de cette instance directement avec les services du ministère chargé du budget, en coordination avec le responsable du programme.
La loi n° 2004-801 du 6 août 2004 12 ( * ) a, au surplus, étendu le champ d'intervention de cette autorité à l'ensemble des administrations publiques (ministères de l'intérieur, de la santé ou de l'économie et des finances, collectivités locales, monde de l'entreprise), ce qui relativise la spécificité de son lien avec le ministère de la justice.
Enfin, le rattachement récent aux services du Premier ministre d'autres autorités administratives indépendantes comme la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE), aux côtés du médiateur de la République ou du Conseil supérieur de l'audiovisuel, rend plus singulière encore le positionnement de la CNIL dans la nomenclature budgétaire.
Force est néanmoins de constater que le projet de loi de finances pour 2008 réalise un effort financier significatif en faveur de cette autorité, en prévoyant la création de 8 ETPT et un abondement de sa dotation de 400.000 euros.
Evolution du budget de la CNIL
-2006 à 2008-
( en millions d'euros )
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2006 |
2007 (2006/2007) |
2008 (2007/2008) |
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Budget voté |
9 |
9,88 (+ 10 %) |
11,33 (+ 15 %) |
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Budget délégué |
9,17 |
9,683 (+ 6 %) |
11,08 (+ 14 %) |
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- Dépenses personnel |
5,33 |
6,116 (+ 15 %) |
7,13 (+ 17%) |
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- Dépenses de fonctionnement |
3,83 |
3,568 (- 7 %) |
3,94 (+ 11%) |
Source : Commission nationale informatique et libertés
Cependant, au regard des missions dévolues et des comparaisons internationales, ce mouvement devra s'amplifier au cours des prochains exercices budgétaires.
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La Commission nationale informatique et
libertés,
L'activité de la CNIL s'est fortement accrue ces dernières années (+570 % entre 2000 et 2006), sous l'effet conjugué du développement de la mise en oeuvre des fichiers (plus de 70.000 fichiers déclarés chaque année) et de l'extension des missions qui lui ont été assignées par le législateur. Outre sa mission traditionnelle qui consiste à rendre des avis sur les projets de loi ou de décret, elle s'est vu attribuer des compétences nouvelles en 2004 : contrôles sur place, mise en place d'une formation contentieuse, création et animation du réseau des correspondants « informatique et libertés », missions de conseil et d'information, autorisation des fichiers les plus sensibles mis en oeuvre par le secteur public comme par le secteur privé. Le nombre de délibérations adoptées par la CNIL (68 en 2003 contre 300 en 2006) a ainsi considérablement augmenté. Son activité devrait encore s'intensifier compte tenu de l'entrée en vigueur du décret du 25 mars 2007 qui impose aux entreprises qui envisagent de procéder à des transferts de données vers des États n'appartenant pas à l'Union européenne de demander l'autorisation expresse de la CNIL. Ainsi, près de 400 dossiers de demandes de transferts de données sont actuellement en cours d'instruction. Le nombre de plaintes dénonçant le non-respect de loi informatique et liberté du 6 janvier 1978 a cru de 50 % au cours du premier trimestre 2007 (360 plaintes reçues chaque mois durant cette période contre 240 au cours du dernier trimestre 2006). Les contrôles s'intensifient (127 organismes contrôlés en 2006, soit + 35 % par rapport à 2005-, et 135 déplacements effectués dans ce cadre soit + 40% par rapport à 2005). Toutefois, la CNIL est encore loin de la fréquence des contrôles pratiqués par l'autorité de protection des données espagnole qui en effectue plus de 600 par an. Depuis 2004, son activité contentieuse se développe, ce qui s'est traduit par une progression de 200 % des procédures examinées dans ce cadre en 2006 (93 procédures contre 31 en 2005). Pour le premier semestre 2007, cette tendance se confirme, puisqu'on dénombre 50 procédures engagées. En 2007, la CNIL dispose de 113 ETPT répartis en 68 personnels d'encadrement de haut niveau (juristes spécialisés, ingénieurs informaticiens et experts en technologie), 24 personnels administratifs et techniques de catégorie B et 21 personnels de catégorie C. Le nombre d'agents pour un million d'habitants s'élève pour la CNIL à 1,6 contre 11,5 agents pour son homologue tchèque. Pour 10 millions d'habitants seulement, l'autorité tchèque bénéficie ainsi d'autant d'agents que la CNIL. Sur la base de ce ratio, l'autorité française se situe au dernier rang de l'Union européenne. Son homologue britannique comprend 260 agents, contre près de 400 en ce qui concerne l'autorité homologue allemande. Hors de l'Union européenne, l'autorité de contrôle canadienne compte 300 agents. |
2. La culture de la performance, des outils encore perfectibles qui s'affinent néanmoins
? Les objectifs et indicateurs de performance de la mission justice : des outils encore imparfaits qui progressent néanmoins
Il est permis de se réjouir de ce que le gouvernement ait approfondi la définition des objectifs et des indicateurs de performance déclinés pour la mission justice , ainsi que l'y avait invité votre commission pour avis l'année dernière.
Certains indicateurs du programme justice judiciaire ont été améliorés 13 ( * ) , un objectif supprimé 14 ( * ) et un nouvel objectif 15 ( * ), associé à un indicateur, introduit .
Au sein de l'objectif n° 1 « rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière civile » et de l'indicateur 1.1 « délai moyen de traitement des procédures, par type de juridiction », le sous-indicateur « dont divorce » a été supprimé, tant pour les cours d'appel que pour les tribunaux de grande instance. En effet, le ministère de la justice a considéré que le délai de réflexion laissé aux parties prévu par la procédure de divorce ne pouvait être imputable au fonctionnement de l'institution judiciaire.
La manière dont sont renseignés les 22 indicateurs de performance du programme n'est pas encore pleinement satisfaisante.
Ainsi que l'a noté la Cour des comptes dans son dernier rapport d'exécution budgétaire, la signification de certains d'entre eux doit être relativisée en raison de plusieurs défauts d'enregistrement ou d'imperfections dans les catégories statistiques retenues. Ces difficultés devraient néanmoins progressivement disparaître, le ministère de la justice étant conscient de la nécessité d'améliorer ses outils de mesure statistique.
De plus, un représentant du syndicat des greffiers de France a fait constater par votre rapporteur pour avis, que les chiffres de l'indicateur relatif au nombre d'affaires (civiles) traitées par magistrat (1.7) et par fonctionnaire (1.8), ne sont pas connus pour les tribunaux d'instance. Cet interlocuteur a jugé cette situation particulièrement choquante, faisant valoir l'intérêt de ces données dans le contexte actuel de la refonte de la carte judicaire 16 ( * ) .
En ce qui concerne le programme accès au droit et à la justice , un nouvel objectif tourné vers l'amélioration du taux de recouvrement des frais avancés par l'État au titre de l'aide juridictionnelle (objectif n° 3) s'ajoute aux quatre déjà inscrits dans le projet de loi de finances pour 2007 17 ( * ) . L'introduction de cet objectif traduit le souci du gouvernement de mieux maîtriser ses dépenses.
Cette cible se combine avec la mise en place d'un nouvel indicateur de performance qui porte sur le taux de mise en recouvrement des frais avancés au titre de l'aide juridictionnelle. Cet indicateur tend à mesurer les sommes récupérées auprès de la partie condamnée aux dépens ou qui perd son procès lorsqu'elle n'est pas bénéficiaire de l'aide juridictionnelle ou auprès du bénéficiaire de l'aide lorsqu'elle lui a été retirée par décision du bureau d'aide juridictionnelle.
Le ministère de la justice a rencontré quelques difficultés pour alimenter certains indicateurs du programme .
Ainsi, les résultats révélés par l'indicateur 5.2 « coût par victime appelante, écoutée et orientée au « 08 victimes » », géré par l'Institut national d'aide aux victimes et de médiation (INAVEM) ont été difficiles à interpréter, faute de base identique de comparaison 18 ( * ) .
De même, le calcul de l'indicateur 2.1 « coût de traitement d'une décision d'aide juridictionnelle » est apparu malaisé. Ce coût est obtenu en divisant le montant total des dépenses de personnel (masse salariale, fonctionnement du bureau d'aide juridictionnelle, vacations des magistrats honoraires, etc.) et de fonctionnement (structure, activité, équipement mobilier, immobilier et informatique) des bureaux d'aide juridictionnelle par le nombre de décisions rendues dans l'année.
Les données afférentes aux dépenses de personnel sont fiables, mais d'une précision relative. Quant aux dépenses de fonctionnement, les données sont hétérogènes car recensées selon des degrés de finesse différents dans les juridictions 19 ( * ) .
Il a donc été décidé que la mesure de cet indicateur serait déterminée à partir des seules dépenses de personnels recensées sur un panel représentatif de cours d'appel. Aussi l'indicateur a-t-il été renseigné pour 2006 à partir de la masse salariale des personnels des bureaux d'aide juridictionnelle et de la rémunération des vacations des magistrats honoraires (qui président les bureaux de l'aide juridictionnelle) identifiée au sein d'un échantillon de 11 cours d'appel (sur 35) qui représentent 42 % de l'ensemble des demandes d'aide juridictionnelle.
S'agissant du programme conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés , le projet annuel de performance a évolué dans le bon sens également, sous une réserve .
Ainsi, l'annexe justice du projet de budget pour 2008 souligne que certains indicateurs retenus dans le cadre de l'exercice précédent ont été révisés et un nouvel objectif, assorti d'un indicateur, concernant la CNIL, créé 20 ( * ) .
Un objectif « assurer une réduction maximale du délai moyen d'affectation sur les postes de l'administration centrale ouverts au recrutement dans les programmes » assorti de l'indicateur dédié au « délai moyen d'affectation d'un agent par type de recrutement » a été supprimé à la demande du ministère chargé de l'économie et des finances, au motif qu'ils ne présentaient pas d'intérêt particulier en termes de mesure de la performance du programme.
Votre rapporteur pour avis, s'associe aux observations de M. René Couanau, rapporteur spécial des crédits de la mission justice au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, sur le caractère inopportun de cette suppression 21 ( * ) .
En effet, le délai de nomination des personnels des juridictions judiciaires (magistrats 22 ( * ) et fonctionnaires) constitue un problème récurrent qui perturbe le bon fonctionnement des juridictions.
Au surplus, les vacances de postes sont d'autant plus problématiques que, depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, lorsqu'elles se prolongent durant un an, elles conduisent à la suppression de l'ETPT concerné, comme a pu le souligner avec regret le président du tribunal de grande instance de Dijon, M. Jean-Paul Roughol. Il paraît donc essentiel que l'administration centrale fasse un effort plus tangible pour accélérer les mouvements de personnel. Le rétablissement de cet indicateur constituerait à cet égard un gage de bonne volonté .
Le gouvernement aurait en revanche pu supprimer l'indicateur 6.2 « pourcentage de dépassement du coût contractuel pour les projets d'un montant supérieur à 3 millions d'euros » qui n'est plus renseigné depuis 2005, aucun projet de ce montant n'ayant été livré. Le ministère de la justice partage d'ailleurs cette analyse, estimant au surplus que le mode de calcul retenu (montant du projet livré/montant du projet initial) a peu de sens compte tenu des modifications susceptibles d'intervenir au fur et à mesure de la réalisation d'un projet.
Votre rapporteur pour avis a pu constater , à l'occasion de ses déplacements, que les objectifs et indicateurs de performance suscitaient de nombreuses réactions dans les juridictions .
La mesure de la performance relève en effet désormais des chefs de cour d'appel, de leurs secrétaires généraux ou du directeur délégué à l'administration régionale judiciaire. Chaque année, dans le cadre de la préparation des dialogues de gestion relatifs aux demandes budgétaires, l'administration centrale demande aux cours d'appel de renseigner certains des indicateurs du programme justice judiciaire. Dans ce cadre, des enquêtes trimestrielles sont adressées aux juridictions et remplies manuellement par ces dernières d'après des tableaux de bord et de suivi issus de logiciels de gestion de procédure.
Certains ressorts comme celui de la cour d'appel de Lyon bénéficient du concours d'un statisticien, ce qui permet de fiabiliser et d'homogénéiser les données recueillies localement. La cour d'appel de Chambéry envisage également de recourir aux services d'un statisticien.
Pour les autres juridictions, le recueil des informations destinées à alimenter les indicateurs de performance a engendré un net surcroît de travail difficile à absorber pour les fonctionnaires des greffes déjà en sous-effectifs ainsi que l'a souligné le procureur général près la cour d'appel de Lyon, M. Jean-Olivier Viout.
Se pose également la question de la pertinence des indicateurs retenus , identiques pour toutes les juridictions . Comme l'a fait valoir le procureur de la République du tribunal de grande instance de Nanterre, M. Philippe Courroye, « un dossier n'en vaut pas un autre ».
Après avoir mis en avant que sa juridiction traitait un important volume d'affaires de stupéfiants mettant en cause des réseaux complexes, ce haut magistrat a jugé nécessaire de pondérer les indicateurs, selon le contexte de chaque ressort (difficulté des dossiers, existence de services de traitement d'urgence, fractionnement des sites 23 ( * ) et nature de l'affaire).
Une meilleure prise en compte des spécificités locales serait donc souhaitable et permettrait de retracer plus fidèlement le degré de performance des juridictions en fonction des contraintes particulières qui s'imposent à elles.
En outre, il serait souhaitable que les magistrats en fonction dans les juridictions de première instance soient davantage impliqués dans la construction des indicateurs de performance par les chefs de cour d'appel.
Un représentant du syndicat des greffiers de France entendu par votre rapporteur pour avis a regretté l'absence d'indicateur portant sur le nombre d'affaires pénales traitées par fonctionnaire alors qu'il existe un tel indicateur pour les magistrats du siège ou conseillers rapporteurs, interprétant cette carence comme le signe d'une absence de considération à l'égard du travail des greffes dans le traitement des affaires pénales.
En outre, les personnes du SAR de Lyon ont souligné le caractère partiel de la mesure de la performance, centrée sur les activités judiciaires des tribunaux sans prise en compte des activités administratives des juridictions pourtant de plus en plus nombreuses.
? Les juridictions d'exception, le souci d'une bonne gestion des deniers publics
Les juridictions d'exception rattachées à la mission pouvoirs publics 24 ( * ) ont un statut budgétaire privilégié . L'enveloppe budgétaire qui leur est allouée se décline en dotation budgétaire , présentée par nature de dépenses -et non en programme-, affranchie de tout objectif de performance 25 ( * ) .
Elles sont en outre exclues des modalités de gestion applicables aux programmes (transferts, gels et virements de crédits), par dérogation aux règles de droit commun définies par la nouvelle nomenclature budgétaire. Seules compétentes pour élaborer et exécuter leur budget, ces dotations budgétaires disposent d'une large autonomie administrative et financière.
Votre rapporteur pour avis s'associe aux observations de notre collègue M. Jean Arthuis, rapporteur spécial sur cette mission au nom de la commission des finances, au regard du caractère très parcellaire des réponses au questionnaire budgétaire adressé au Conseil constitutionnel .
Nonobstant la rareté des informations fournies par cette institution comme par la Cour de justice de la République, il convient néanmoins de noter le souci de ces organes d'optimiser l'utilisation de la dépense publique et de gérer avec rigueur les crédits qui leur sont affectés 26 ( * ) .
- En 2008, il est prévu que la dotation budgétaire allouée au Conseil constitutionnel -7,75 millions d'euros- s'accroisse de 7 % par rapport à 2007 (7,24 millions d'euros).
Le montant des opérations exceptionnelles (937.000 euros) diminue presque de moitié par rapport à 2007, qui était une année d'élection présidentielle. Ces crédits devront financer une étude préalable en vue de réaliser des travaux dans les locaux du Conseil, notamment pour résoudre des problèmes de sécurité. Il s'agit d'une provision qui anticipe des projets qui doivent être réalisés en 2009.
Les dépenses courantes progressent de près de 23 %, principalement en raison de la prise en charge en année pleine et à taux plein d'un second membre de droit et d'un membre nommé en mars 2007 27 ( * ) , ainsi que de la contribution employeur aux charges de pension des fonctionnaires imposée par la réforme des retraites de 2003 qui entre en application pour la première année.
Une enveloppe nouvelle de près de 500.000 euros liée à la facturation par le ministère de la défense des services de la garde statique de la gendarmerie nationale mis à disposition du Conseil, à compter du 1 er janvier 2008 est également prévue au titre des dépenses courantes. Cette prise en charge va dans le sens d'une plus grande transparence de la gestion de l'État, conforme à l'esprit de la LOLF.
Interrogé par votre rapporteur pour avis sur les initiatives prises dans le domaine de la gestion budgétaire pour satisfaire aux principes de la LOLF, le Conseil constitutionnel a mis en avant l'effort de transparence accompli ces dernières années, soulignant que :
- les demandes de crédits sont systématiquement accompagnées d'un rapport explicatif ;
- le budget -notamment les dépenses de personnel et les dépenses de fonctionnement- est désormais présenté par action (contrôle des normes, élections, relations extérieures formation, entretien travaux et frais généraux).
De plus, depuis 2004, le Conseil, à l'instar de nombreuses administrations publiques, poursuit sa politique de non remplacement des départs à la retraite. Ainsi, en 2006, un cuisinier n'a pas été remplacé. Au 1 er juillet 2007, le Conseil constitutionnel rémunérait 55 collaborateurs à titre principal correspondant à 52 ETPT. Aucune création de postes n'est envisagée pour 2008.
Par ailleurs, dans un souci d'économie, le Conseil ne possède plus de véhicule, préférant conclure des contrats de location de longue durée. Cette politique a permis d'économiser le coût de deux véhicules.
Enfin, le Conseil -exempté de tout contrôle externe en vertu de son statut budgétaire particulier- recourt, depuis sa création, à l'expertise d'un conseiller, membre de la Cour des comptes, pour l'assister dans les phases d'élaboration et d'exécution du budget ; « cette présence souligne la volonté (...) de gérer scrupuleusement ses finances (et) (...) de mettre en place un contrôle interne conforme au positionnement de l'institution . »
Enfin, même si des objectifs formalisés n'ont pas été définis, il convient de relever que le Conseil évalue les délais dans lesquels ses décisions sont rendues. Une telle démarche témoigne d'un souci de mesurer la performance de cette institution.
Délais de jugement du Conseil
constitutionnel
-1
er
janvier 2000 au 15 juillet
2007-
|
Type de décisions |
Délai moyen en jours |
|
Contrôle de constitutionnalité -Délai moyen-
Traités
|
14
19
|
|
Autres décisions - Délai moyen
Elections législatives
|
33
30 18 |
Source : Conseil constitutionnel
Le délai moyen des décisions liées au contrôle de constitutionnalité s'élève à 14 jours , soit une durée bien inférieure au délai d'un mois prévu par le troisième alinéa de l'article 61 de la Constitution, ce qui témoigne d'un effort notable pour statuer rapidement. Le délai moyen de l'ensemble des décisions rendues, plus élevé mais inférieur à un mois, atteint 25 jours.
- En 2008, il est prévu une diminution de près de 1,4 % du budget de la Cour de justice de la République (874.443 euros), ce qui traduit un souci de modération des dépenses .
Les crédits mis à sa disposition sont destinés à couvrir quatre catégories de dépenses : les locations immobilières, poste budgétaire le plus lourd (466.045 euros), les dépenses de fonctionnement (164.600 euros) qui financent les frais postaux et de télécommunications, les matières et fournitures consommables et les frais d'entretien, les indemnités des magistrats (142.300 euros) et les frais de justice (100.000 euros). La diminution de l'enveloppe allouée aux frais de justice par rapport à 2007 (150.000 euros) explique la réduction des crédits de la dotation budgétaire.
Il convient de souligner la rigueur de la gestion de la Cour de justice de la République qui, depuis plusieurs années, restitue un excédent de crédits avant la clôture de l'exercice financier . En 2006, une enveloppe d'un peu plus de 28.000 euros a ainsi été rendue au ministère chargé du budget.
La baisse du montant de la somme allouée au titre des frais de justice traduit également un souci de bonne gestion budgétaire qui mérite d'être noté. Cette juridiction a en effet tiré les conséquences de la non consommation de la dotation allouée à ce titre en 2006 (6.440 euros dépensés sur une somme disponible de près de 216.000 euros) et en 2007 (au 30 juin 2007, aucun crédit n'a été engagé pour un solde de crédits disponibles de 150.000 euros).
Votre rapporteur pour avis remarque avec satisfaction que la Cour de justice de la République, en dépit de son statut budgétaire dérogatoire, partage le souci des juridictions de droit commun (judiciaires et administratives) de réduire le poids de ces dépenses sur les finances publiques.
Comme l'année dernière, votre rapporteur pour avis regrette que la Cour de justice de la République n'ait pas répondu à ses interrogations sur l'impact de la LOLF sur sa gestion et sa performance alors même que des progrès sont perceptibles dans ces domaines.
* 1 Les programmes consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse et à l'administration pénitentiaire de la mission justice restent traités dans deux avis distincts, respectivement présentés par MM. Nicolas Alfonsi et Jean-René Lecerf.
* 2 A périmètre constant.
* 3 Pour mémoire, une huitième action (support à l'accès au droit et à la justice) a été ajoutée l'année dernière. Elle rassemble les crédits de rémunération des personnels du service de l'accès au droit, à la justice et à la politique de la ville rattaché à l'administration centrale et des personnels des juridictions qui concourent à l'accès au droit (bureaux d'aide juridictionnelle, maisons de justice et du droit...).
* 4 Voir avis n° 83 - Tome III (session 2006-2007). Depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, votre commission des Lois préconise d'inscrire ces crédits au sein d'un programme autonome -distinct du programme justice judiciaire- rattaché à la mission pouvoirs publics.
* 5 Cet organe bénéficie de 3 ETPT magistrats détachés auprès du CSM pour assurer son secrétariat administratif et de 10 ETPT fonctionnaires de catégories A, B et C.
* 6 Pour mémoire, ces créations d'emplois s'élèvent à 288 ETPT.
* 7 187 emplois de magistrats, 187 emplois de greffiers et 26 emplois de secrétaires administratifs. Voir infra II - A - 1.
* 8 Ces recrutements sont destinés à pourvoir des créations de postes et à remplacer des départs à la retraite.
* 9 Ces recrutements remplacent des départs à la retraite.
* 10 Voir avis n° 104 de MM. Yves Détraigne et Simon Sutour (session, 2005-2006) - Tome III - pages 11 à 13.
* 11 Voir infra III - B - 1.
* 12 Relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel et modifiant la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. Cette loi a transposé une directive de 1995 (95/46).
* 13 Les indicateurs 1.6 « taux de cassation des affaires civiles » et 2.4 « taux de cassation des affaires pénales » ont ainsi été retravaillés pour permettre la prise en compte de tous les flux contentieux.
* 14 L'indicateur 2.7 « nombre d'affaires pénales traitées par magistrat à l'instruction » a été supprimé, la hausse ou la baisse du volume d'affaires traitées n'étant pas apparue in fine comme un critère pertinent de la qualité ou de l'efficacité d'une instruction.
* 15 Un nouvel objectif (n° 7) intitulé « développer les modes de communication électronique modernes » figure dans le projet annuel de performance. Lui a été associé l'indicateur n° 7.1 consacré au « taux d'équipement des services judiciaires en visioconférence.
* 16 Voir infra II-D.
* 17 Améliorer les délais de traitement des demandes d'aide juridictionnelle, maîtriser les coûts de gestion d'un dossier d'aide juridictionnelle, développer une réponse de qualité aux besoins d'information juridique des citoyens dans les maisons de justice et du droit et développer l'efficacité des dispositifs permettant l'accompagnement et l'indemnisation des victimes.
* 18 En effet, le dispositif « 08 victimes » n'a pris le relais du numéro national qu'à compter d'avril 2005.
* 19 Une même nature de dépenses peut être appréhendée au niveau de la cour d'appel ou au niveau de chaque tribunal ou encore au niveau d'un groupe de juridictions.
* 20 Il s'agit de l'objectif n° 7 relatif à l'amélioration de la communication sur les principes de la loi informatique et libertés à l'égard des citoyens. Un indicateur mesurant le degré d'information des citoyens sur leurs droits en matière de protection des informations personnelles lui a été associé.
* 21 Rapport n° 276 - Annexe n° 25 - XIIIe législature.
* 22 La procédure de transparence qui retrace l'ensemble des postes de magistrats mis en mouvement s'étale généralement sur six mois.
* 23 Le tribunal de grande instance de Nanterre est réparti sur deux sites distincts, ce qui rend plus complexe l'organisation du travail.
* 24 Qui regroupe huit dotations budgétaires. Outre les crédits de la Cour de justice de la République, de la Haute cour de justice et du Conseil constitutionnel, cette mission retrace le budget de la Présidence de la République, du Sénat, de l'Assemblée nationale, de la Chaîne parlementaire et des indemnités des représentants français au Parlement européen.
* 25 Article 7 de la loi organique n° 2001-692 (LOLF) précitée.
* 26 La Haute cour de justice de la République compétente pour juger les crimes et délits commis par le Président de la République n'a à ce jour jamais fonctionné. Comme les années précédentes, aucun crédit n'est donc inscrit au présent projet de budget. Toutefois, le maintien de cette dotation dans la nomenclature budgétaire se justifie dans l'hypothèse où cette cour pourrait être appelée à se réunir.
* 27 Auparavant, le précédent membre du Conseil constitutionnel qui avait conservé ses fonctions de professeur d'université était rémunéré à demi- taux.