EXAMEN DES ARTICLES
Intitulé du projet de loi
Le projet de loi s'intitule projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie.
Votre commission a estimé que ce titre manquait de solennité alors même que le projet de loi constitue une rupture historique dans l'histoire de la gendarmerie nationale, notamment en la rattachant au ministre de l'intérieur. L'intitulé donne le sentiment qu'il ne s'agit que de dispositions diverses.
En conséquence, votre commission vous propose un amendement pour intituler le projet de loi « relatif à la gendarmerie nationale ».
Votre commission vous propose d'adopter l'intitulé du projet de loi ainsi modifié .
CHAPITRE PREMIER DES MISSIONS ET DU RATTACHEMENT DE LA GENDARMERIE NATIONALE
Article premier (art. L. 1142-1, L. 3211-2, L. 3211-3 [nouveau], L. 3225-1 [nouveau] du code de la défense) Définition des missions de la gendarmerie nationale - Rattachement au ministère de l'intérieur
Le présent article tend à définir les missions de la gendarmerie nationale ainsi qu'à préciser le nouveau partage des attributions entre le ministre de l'intérieur et le ministre de la défense.
I. Les missions de la gendarmerie nationale
Les paragraphes 2° et 3° tendent à définir les missions de la gendarmerie.
L'article L. 3211-1 du code de la défense dispose que les forces armées comprennent :
- l'armée de terre, la marine nationale et l'armée de l'air, qui constituent les armées au sens du code de la défense ;
- la gendarmerie nationale ;
- des services de soutien interarmées.
La gendarmerie nationale appartient aux forces armées mais n'est pas une armée.
Cette distinction se retrouve à l'article L. 3211-2 du même code qui définit les missions des forces armées. Il dispose que « les forces armées de la République sont au service de la nation. La mission des armées est de préparer et d'assurer par la force des armes la défense de la patrie et des intérêts supérieurs de la nation.
La gendarmerie a pour mission de veiller à la sûreté publique et d'assurer le maintien de l'ordre et l'exécution des lois. »
La définition des missions de la gendarmerie nationale par le code de la défense est à la fois très générale et incomplète. Comme le souligne l'exposé des motifs du projet de loi, elle ne rend pas compte notamment de la capacité de la gendarmerie à s'engager « dans les crises de haute intensité, voire dans les conflits armés ». Elle gomme sa dimension militaire.
Pour trouver une définition plus exhaustive des missions de la gendarmerie et de leurs spécificités, il faut en réalité se référer au décret organique du 20 mai 1903 relatif au règlement sur l'organisation et le service de la gendarmerie 5 ( * ) . Il décrit en particulier les attributions de chaque ministre (Défense, Intérieur, Justice et Outre-mer) vis-à-vis de la gendarmerie.
En conséquence, le paragraphe 3° du projet de loi propose une nouvelle définition de ses missions qui figurera dans un article distinct L. 3211-3 nouveau 6 ( * ) .
En premier lieu, le projet de loi réaffirme que la gendarmerie nationale est une force armée.
En deuxième lieu, et plus classiquement, le texte dispose que la gendarmerie « veille à la sûreté et la sécurité publiques » et « assure le maintien de l'ordre, l'exécution des lois et des missions judiciaires ». Il s'agit de la quasi-reprise des termes du second alinéa de l'article L. 3211-2 en vigueur, lequel reprend lui-même le premier alinéa de l'article 1 er du décret du 20 mai 1903. L'ajout de la référence à « des missions judiciaires » vise à la fois la police judiciaire et les autres missions accomplies au profit de l'autorité judiciaire et concourant au fonctionnement de la justice. Il s'agit en particulier des extractions et transfèrements.
Parmi les missions judiciaires particulières à la gendarmerie, il faut naturellement ajouter les missions de police et de justice militaire. La gendarmerie est en effet responsable des missions de surveillance des militaires et de répression des infractions spécifiquement militaires, telles que la désertion ou l'insoumission. En opérations extérieures ou en cas de conflit, la gendarmerie nationale intervient dans le cadre de sa mission traditionnelle de prévôté aux armées.
En troisième lieu, cette force contribue « en toutes circonstances à la protection des populations », ce qui recouvre essentiellement les missions de sécurité et de défense civiles 7 ( * ) .
En quatrième lieu, le projet de loi prévoit que la gendarmerie contribue à la mission de renseignement et d'information des autorités publiques. Cette mission plus diffuse mais essentielle de la gendarmerie est consubstantielle à son implantation sur l'ensemble du territoire, en particulier dans des zones rurales. Lors de son audition par les commissions, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, a indiqué avoir transmis des instructions très claires pour que les gendarmes rencontrent régulièrement les maires, les agriculteurs, les commerçants... Elle a jugé ce travail de contact fondamental pour recueillir des informations pouvant déboucher sur des investigations.
En dernier lieu, afin de marquer cette appartenance à la communauté militaire, le code de la défense disposerait désormais qu'elle « participe à la défense de la patrie et des intérêts supérieurs de la Nation ». Cette expression qui est identique à celle définissant les missions des armées, même si la gendarmerie ne fait qu'y « participer », permet de désigner l'ensemble des missions militaires qu'elle assume.
Il faut rappeler que les missions militaires de la gendarmerie nationale sont aujourd'hui très nombreuses et diverses même si elles ne représentent que 5 % de son activité totale (voir l'exposé général). Outre la prévôté déjà évoquée à propos des missions judiciaires, mais qui constitue également une mission militaire, la gendarmerie assure la protection de points sensibles 8 ( * ) , la mobilisation des réserves et la préparation de la mobilisation. Elle intervient également dans le cadre d'opérations extérieures.
La position de votre commission des lois
Bien que plus complète que l'actuelle définition du code de la défense, cette nouvelle définition peut encore être améliorée et complétée tout en restant dans les limites de la compétence du législeur.
Votre commission vous propose par conséquent un amendement de réécriture du texte proposé pour l'article L. 3211-3 nouveau.
Dans un souci de simplification et pour éviter la juxtaposition de concepts très proches, l'amendement tend à supprimer la référence à la « sûreté publique » pour ne retenir que la mission de sécurité publique. L'expression de « sûreté publique » qui figure dans le décret organique du 20 mai 1903 est certes ancienne, mais elle est aujourd'hui de plus en plus remplacée par les notions de « sécurité », « sécurité intérieure » ou « sécurité publique » 9 ( * ) . Votre commission vous propose par conséquent de prévoir que « la gendarmerie nationale est une force armée instituée pour veiller à l'exécution des lois et pour assurer la sécurité publique et le maintien de l'ordre ». Cette rédaction, plus resserrée que celle du projet de loi, a également pour avantage de faire figurer en tête l'exécution des lois qui englobe l'ensemble des missions de sécurité de la gendarmerie.
Votre commission vous propose également de réécrire la définition des missions judiciaires de la gendarmerie. Le projet de loi prévoit simplement qu'elle assure « des missions judiciaires ». Cette formule indéfinie et ouverte donne le sentiment que les missions judiciaires sont marginales. Or, elles ont représenté 39,8 % du total de l'activité de la gendarmerie en 2007, dont 37 % pour la seule police judiciaire. Certes, l'exécution des lois inclut par sa généralité la plupart des missions judiciaires. Mais il semble regrettable à votre rapporteur de ne pas consacrer spécifiquement dans la loi la mission de police judiciaire de la gendarmerie à l'instar de l'article 113 du décret organique du 20 mai 1903 qui dispose que « la police judiciaire constitue une mission essentielle de la gendarmerie ». En effet, la dualité de la police judiciaire - police nationale et gendarmerie nationale - est une garantie importante pour l'autorité judiciaire 10 ( * ) .
L'amendement tend donc à supprimer la simple référence à des missions judiciaires et à reprendre les termes du décret du 20 mai 1903 relatifs à la police judiciaire. Les autres missions judiciaires tels les transfèrements et extractions n'ont pas à être expressément consacrées par la loi pour que la gendarmerie continue à les assurer.
Par ailleurs, l'amendement de votre commission tend à préciser la compétence territoriale de la gendarmerie. A nouveau, le décret organique du 20 mai 1903 est une source d'inspiration.
Il dispose en son article 1 er que « son action s'exerce dans toute l'étendue du territoire, quel qu'il soit, ainsi qu'aux armées. Elle est particulièrement destinée à la sûreté des campagnes et des voies de communication. »
Il importe à la fois de souligner les spécificités de la gendarmerie qui assure la sécurité publique principalement dans les zones rurales et périurbaines ainsi que les voies de communication et de rappeler que cette spécialisation n'a pas pour effet de l'y cantonner. La gendarmerie est une force armée à la disposition de l'autorité civile sur l'ensemble du territoire de la République. Les missions de maintien de l'ordre et de police judiciaire s'exercent d'ailleurs sur l'ensemble du territoire 11 ( * ) .
Par ailleurs, il apparaît essentiel à votre rapporteur de préciser comme le décret du 20 mai 1903 que l'action de la gendarmerie s'exerce « aux armées ». Cette expression signifie que là où nos armées se trouvent, la gendarmerie nationale est compétente pour y exercer ses missions de police militaire, y compris à l'étranger.
L'amendement reprend donc les termes du décret du 20 mai 1903 tout en le complétant par la mention des missions « hors du territoire en application des engagements internationaux de la France ». La gendarmerie est en effet amenée à intervenir à l'étranger pour des missions non militaires, soit dans le cadre de la coopération policière ordinaire, soit en tant qu'observateur - c'est le cas actuellement en Georgie.
Enfin, votre commission vous propose de préciser la nature de certaines missions militaires de la gendarmerie, la possibilité de participer à des interventions extérieures des forces armées étant l'illustration la plus forte de sa militarité.
II. Le nouveau partage des attributions ministérielles
L'article L. 1142-1 du code de la défense en vigueur 12 ( * ) dispose que « le ministre de la défense est responsable, sous l'autorité du Premier ministre, de l'exécution de la politique militaire et en particulier de l'organisation, de la gestion, de la mise en condition d'emploi et de la mobilisation de l'ensemble des forces ainsi que de l'infrastructure militaire qui leur est nécessaire.
« Il assiste le Premier ministre en ce qui concerne leur mise en oeuvre.
« Il a autorité sur l'ensemble des forces et services des armées et est responsable de leur sécurité . »
A ce titre, la gendarmerie est placée sous l'autorité du ministre de la défense et ce depuis l'origine. Ce schéma simple est en réalité plus complexe. Dans les faits, la gendarmerie est placée sous une forme de triple tutelle même si celle du ministre de la défense est naturellement prédominante.
L'article 4 du décret organique du 20 mai 1903 dispose ainsi que la gendarmerie, tout en étant sous les ordres du ministre de la défense, est placée dans les attributions des ministres chargés de l'intérieur et de la justice.
L'article 59 du même décret dispose qu'« il appartient au ministre de l'intérieur de donner des ordres pour la police générale, pour la sûreté de l'Etat, et en en donnant avis au ministre des armées, pour le rassemblement des brigades en cas de service extraordinaire ».
Enfin, l'article 62 dudit décret dispose que « le service qu'effectuent les militaires de la gendarmerie lorsqu'ils agissent en vertu du code de procédure pénale soit comme officiers, soit comme agents de police judiciaire, est du ressort du ministre de la justice dans la métropole et les départements d'outre-mer. »
Cette triple tutelle découle de la diversité des missions de la gendarmerie et de la volonté de soustraire cette force à une autorité exclusive 13 ( * ) . Le projet de loi ne remet pas en cause cette logique, mais il place la gendarmerie sous la tutelle prédominante du ministre de l'intérieur et non plus du ministre de la défense.
Comme l'a indiqué Mme Bernadette Malgorn, secrétaire général du ministère de l'intérieur, ce passage de la gendarmerie sous l'autorité principale du ministre de l'intérieur est l'aboutissement d'une évolution amorcée en 2002 lorsque la gendarmerie lui fut rattachée pour emploi pour l'exercice des missions de sécurité intérieure et poursuivie en 2007 lorsque le ministre de l'intérieur s'est vu attribuer conjointement avec le ministre de la défense la responsabilité de définir ses moyens budgétaires.
Le paragraphe 4° du présent article est relatif à la nouvelle répartition des compétences entre le ministre de la défense, le ministre de l'intérieur et l'autorité judiciaire. A cette fin, il insère un nouvel article L. 3225-1 dans le code de la défense.
Il confie au ministre de l'intérieur les compétences organiques et opérationnelles à l'égard de la gendarmerie nationale. Le transfert du programme budgétaire « Gendarmerie nationale » sera réalisé par le projet de loi de finances pour 2009.
Toutefois, sur le modèle de l'article 4 précité du décret du 20 mai 1903, le projet de loi prévoit que la gendarmerie nationale est placée sous l'autorité du ministre de l'intérieur « sans préjudice des attributions du ministre de la défense pour l'exécution des missions militaires de la gendarmerie et de l'autorité judiciaire pour l'exécution de ses missions judiciaires ».
Cela signifie en particulier que pour les besoins des opérations extérieures, le ministre de la défense pourra disposer des moyens qu'il estime nécessaires sans que le ministre de l'intérieur puisse s'y opposer. En tout état de cause, l'envoi de gendarmes à l'étranger dans le cadre des interventions des forces armées est une décision qui relève du président de la République et du Premier ministre. Le ministre de l'intérieur ne peut donc se trouver en situation de faire obstacle au bon accomplissement des missions militaires de la gendarmerie. Il en ira de même, comme aujourd'hui, pour les besoins de la police judiciaire.
Toutefois, le projet de loi ne se résume pas à une simple inversion des rôles des ministres de la défense et de l'intérieur.
S'il prévoit bien que le ministre de l'intérieur sera désormais responsable de l'organisation de la gendarmerie, de sa gestion, de sa mise en condition d'emploi et de l'infrastructure militaire qui lui est nécessaire, en revanche il ménage un domaine de responsabilité partagée : la gestion des ressources humaines.
|
Le soutien des armées Le transfert budgétaire et organique de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur emporte transfert de l'ensemble des effectifs de la gendarmerie nationale. Néanmoins, pour que le soutien apporté par les armées à la gendarmerie perdure, les ministres de l'intérieur et de la défense ont signé, le 28 juillet 2008, une délégation de gestion cadre prise sur le fondement du décret n° 2004-1085 du 14 octobre 2004 relatif à la délégation de gestion dans les services de l'Etat. 35 conventions y sont annexées. Elles sont relatives : - au soutien immobilier ; - au soutien santé; - au paiement des soldes et des pensions ; - à l'action sociale (réseau des assistantes sociales des armées) ; - au maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques ; - au maintien en condition opérationnelle des matériels en OPEX ; - au dépannage auto interarmées ; - au contentieux (chaîne de traitement du contentieux de la direction des affaires juridiques du ministère de la défense) ; - à la protection juridique (la décision d'octroi de la protection relèvera du ministre de l'intérieur. Le traitement du dossier sera pris en charge par la chaîne de traitement du contentieux de la direction des affaires juridiques du ministère de la défense) ; - aux formations ; - à la gendarmerie maritime ; - à la gendarmerie de l'air ; - à la gendarmerie de l'armement ; - aux prestations fournies par le SEA ; - aux archives ; - au transport de fret par moyens militaires ; - au transport par voie aérienne civile (TACITE) ; - à l'immatriculation des véhicules ; - à l'alimentation et aux mess ; - à l'utilisation des terrains de manoeuvres nationaux ; - aux munitions ; - au service de la poste interarmées ; - aux adresses électroniques (e-mail) ; - aux aumôneries ; - aux commissaires détachés auprès de la DGGN ; - aux programmes d'armement et technologies de sécurité ; - à la Commission Nationale Informatique et Liberté (CNIL) ; - aux prestations informatiques et de télécommunications ; - à la convention SNCF ; - aux gîtes d'étape ; - au soutien central de la DGGN ; - à la reconversion ; - à l'éligibilité de la gendarmerie à la mission « innovation » du ministère de la défense ; - au transport opérationnel de militaires de la gendarmerie ; - à la gendarmerie de la sécurité des armements nucléaires. |
Selon le projet de loi, le ministre de la défense participera à la gestion des ressources humaines de la gendarmerie nationale dans des conditions définies par décret en Conseil d'État et exercera à l'égard des personnels militaires de la gendarmerie nationale les attributions en matière de discipline.
Le partage des compétences devrait se faire de la façon suivante :
- le ministre de l'intérieur , responsable du budget de la gendarmerie, devrait décider du recrutement, de la titularisation, de la nomination dans le grade et dans l'emploi, de l'avancement, de la notation, du placement dans la quasi-totalité des positions et situations statutaires, du changement de corps, de la protection juridique et de l'indemnisation du chômage. A ce titre, il sera représenté dans diverses commissions statutaires ;
- le ministre de la défense conserverait ses compétences dans les domaines structurant l'état militaire que sont la discipline et la formation initiale.
En effet, l'unité de l'exercice de la discipline est une condition essentielle de l'unité de la communauté militaire. Le ministre de la défense doit donc conserver une compétence exclusive en matière de discipline à l'égard de l'ensemble de la communauté militaire, quel que soit le ministère de rattachement.
Seules deux nuances y seraient apportées. Les décisions de radiation des cadres par mesure disciplinaire concernant les sous-officiers de gendarmerie devraient être prises après avis du ministre de l'intérieur. La radiation des cadres d'un officier, attribution du Président de la République, ferait l'objet d'un rapport conjoint du ministre de la défense et du ministre de l'intérieur.
S'agissant de la formation initiale, elle constitue le premier socle de socialisation professionnelle et de structuration de l'identité militaire du personnel de la gendarmerie. Il est donc prévu de laisser au ministre de la défense la compétence pour déterminer l'organisation, le contenu et la durée des formations initiales des militaires de la gendarmerie.
Une nuance serait également apportée à ce principe. Certaines décisions intervenant au cours de la période de formation initiale mettraient en jeu la compétence des deux ministres. Ainsi, par exemple, l'exclusion d'un élève officier pour résultats insuffisants ne pourra être prononcée que par l'autorité de nomination, c'est-à-dire le ministre de l'intérieur, mais seul le ministre de la défense pourra constater cette insuffisance puisque la formation relève de sa compétence.
Les domaines de compétence conjointe ou alternative devraient être limités au maximum 14 ( * ) .
|
Quelques cas de compétences conjointes ou alternatives Compétences alternatives : - rappel de réservistes en cas de troubles graves ou de menaces de troubles graves à l'ordre public, par le ministre de l'intérieur pour les missions de sécurité intérieure ou par le ministre de la défense pour les missions militaires (art. L. 4231-5). La gestion des personnels de réserve incombera au ministre de l'intérieur, autorité budgétaire et organique. L'organisation générale de la réserve restera de la compétence du ministre de la défense ; - décisions de replacement en 1ère section des officiers généraux de la 2ème section, soit par le ministre de la défense, soit par le ministre de l'intérieur, en fonction de la mission confiée à l'officier général, militaire ou de sécurité intérieure (art. L. 4141-1) ; - décisions relatives à la situation de l'officier général de la 2 ème section, selon qu'il a été replacé en 1ère section par le ministre de la défense, pour une mission militaire, ou par le ministre de l'intérieur, pour une mission de sécurité intérieure (art. L. 4141-4). Compétences conjointes : - les décisions relatives à la composition et au fonctionnement de la commission de réforme (art. R. 4139-53 à R. 4139-61 du code de la défense) ; - les décisions d'octroi des congés de reconversion (art. R. 4138-28 du code de la défense), les militaires bénéficiaires de tels congés faisant l'objet d'un accompagnement par les structures du ministère de la défense. |
Ce découpage fin des compétences a été anticipé par les ministères compétents puisque l'ensemble des projets de décret d'application sont prêts. Néanmoins, il peut apparaître assez théorique tant il est parfois difficile de faire la part, par exemple, entre l'avancement et la discipline.
Fort heureusement, ces difficultés de coordination au quotidien devraient être en grande partie éliminées par le fait que la direction générale de la gendarmerie nationale continuera à exercer ces différentes missions pour le compte des deux ministres.
Au paragraphe 4° du présent article, votre commission vous propose de mieux souligner que la police judiciaire figure au premier rang des missions judiciaires emportant autorité sur la gendarmerie de l'autorité judiciaire.
Bien qu'il le précède, le paragraphe 1° est une coordination avec le paragraphe 4° du présent article.
Comme il a été vu ci-dessus, l'article L. 1142-1 du code de la défense en vigueur dispose que le ministre de la défense « a autorité sur l'ensemble des forces et services des armées et est responsable de leur sécurité », y compris la gendarmerie qui est une force armée.
Une coordination apparaît dès lors utile, dans un souci d'intelligibilité de la loi 15 ( * ) , puisque les paragraphes 3° et 4° du présent article placent la gendarmerie sous l'autorité principale du ministre de l'intérieur sans remettre en cause son statut de force armée.
Le présent paragraphe tend par conséquent à préciser que le ministre de la défense est responsable de la gestion, de la mise en condition d'emploi et de la mobilisation de l'ensemble des forces armées ainsi que de l'infrastructure militaire qui leur est nécessaire sous réserve de l'article L. 3225-1 du code de la défense, inséré par le paragraphe 4° du présent article, qui place la gendarmerie nationale sous l'autorité du ministère de l'intérieur .
Cette clarification utile est toutefois incomplète. En effet, cette réserve n'est pas mise en facteur commun et ne s'étend pas aux dispositions de l'article L. 1142-1 du code de la défense qui prévoit que les forces armées sont placées sous l'autorité du ministre de la défense.
Votre commission vous propose par conséquent un amendement rédactionnel pour mettre en facteur commun les mots « sous réserve de l'article L. 3225-1 du code de la défense ». Cette modification rédactionnelle ne remet pas en cause l'équilibre de l'article L. 1142-1 du code de la défense qui devrait faire l'objet d'une refonte complète à l'occasion de l'examen de la future loi de programmation militaire.
Votre commission vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié .
Article additionnel après l'article premier (art. 15-4 [nouveau] du code de procédure pénale) Libre choix par l'autorité judiciaire du service de police judiciaire territorialement compétent
Cet amendement tend à inscrire dans la partie législative du code de procédure pénale le principe du libre choix du service de police judiciaire territorialement compétent par l'autorité judiciaire. Ce principe ne figure actuellement explicitement que dans la partie règlementaire à l'article D. 2 du code de procédure pénale 16 ( * ) .
Cette proposition fait suite à de nombreuses auditions de vos rapporteurs au cours desquelles des inquiétudes sont apparues sur le risque d'une remise en cause à moyen terme du dualisme de la police judiciaire et par voie de conséquence du libre choix de l'autorité judiciaire.
Ce nouvel article 15-4 du code de procédure pénale disposerait que « le procureur de la République et le juge d'instruction ont le libre choix des formations auxquelles appartiennent les officiers de police judiciaire territorialement compétents » 17 ( * ) .
Certes, une telle disposition ne garantit pas le dualisme en tant que tel mais garantit que s'il y a deux forces, le magistrat peut choisir. Cet amendement doit être examiné en liaison avec l'amendement précédent à l'article premier qui affirme clairement que la police judiciaire est une mission essentielle de la gendarmerie nationale.
Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel après l'article premier ainsi rédigé .
Article 2 (art. L. 1321-1 du code de la défense) Suppression du principe de « réquisition de force armée » pour l'emploi de la gendarmerie au maintien de l'ordre
Le présent article tend à ne plus rendre applicable à la gendarmerie le principe de « réquisition de la force armée ». Cette modification constitue une véritable révolution au regard d'un principe datant de la Révolution française.
I. Le droit en vigueur
Un principe ancien
Le principe des réquisitions des forces armées pour le maintien de l'ordre public est la traduction du principe de subordination des forces armées à l'autorité civile.
Il traduit également l'idée que le maintien de l'ordre doit être confié à titre principal à des forces distinctes des forces armées, le recours à celle-ci n'intervenant que lorsque les forces civiles ne suffisent plus. Cette prévention à l'égard des forces armées s'explique autant pour des raisons historiques que pour des raisons liées aux spécificités techniques du maintien de l'ordre qui diffèrent sensiblement des techniques militaires classiques.
La réquisition trouve son origine dans le décret du 10 août 1789 qui disposait que « sur simple réquisition [des municipalités] les milices nationales ainsi que les maréchaussées seront assistées des troupes à l'effet de poursuivre et d'arrêter les perturbateurs du repos public [...] ; que tous attroupements séditieux, soit dans les villes, soit dans les campagnes [...] seront incontinent dissipés par les milices nationales, les maréchaussées et les troupes, sur simple réquisition des municipalités ». Ainsi à l'origine, les forces civiles et militaires étaient indistinctement soumises à ce principe et ce même pour des missions dépassant le strict cadre du maintien de l'ordre.
Avant l'adoption du code de la défense par l'ordonnance n° 2004-1374 du 2 décembre 2004 relative à la partie législative du code de la défense, la base législative du principe de réquisition de la force armée était toujours l'article 8 de la loi du 14 septembre 1791 portant institution, composition, droits et devoirs de la force publique. Il disposait qu'« aucun corps ou détachement de troupes de ligne ne peut agir dans l'intérieur du royaume sans une réquisition légale ».
Si tous les textes jusqu'à l'adoption du code de la défense en 2004 ont toujours confirmé ce principe très large, en pratique celui-ci est tombé partiellement en désuétude.
Tout d'abord, la réquisition n'a rapidement plus concerné que la seule composante militaire de la force publique, les forces civiles de police pouvant être mises en action sur ordre simple. Cette évolution s'est opérée au cours du XIXème siècle. La doctrine, en la personne du doyen Hauriou, a réservé le terme de force publique à l'ensemble « des fonctionnaires pourvus d'armes mais ne relevant que de l'autorité civile qui peut la mettre en mouvement par simple ordre verbal » et celui de force armée à la catégorie dont la mise en action suppose une réquisition.
Ensuite, le champ matériel de la réquisition s'est limité au maintien de l'ordre public, à la défense civile et à la sécurité civile. L'article L. 1321-1 du code de la défense en vigueur a d'ailleurs entériné cet état de fait en disposant qu'« aucune force militaire ne peut agir sur le territoire de la République pour les besoins de la défense et de la sécurité civiles 18 ( * ) sans une réquisition légale ».
Enfin, ce dernier point découlant en partie du précédent, le système des réquisitions ne s'applique dans les faits qu'à certaines unités de gendarmerie 19 ( * ) , celles spécialement dédiées au maintien de l'ordre : la gendarmerie mobile et la garde républicaine 20 ( * ) . La gendarmerie départementale qui est conduite à assurer quotidiennement des missions de maintien de l'ordre ou de sécurité civile agit en dehors de toute réquisition formelle, sauf si elle intervient en unité constituée.
Une procédure écrite
Les articles R.1321-1 et suivants du code de la défense ainsi que l'instruction interministérielle relative à la participation des forces armées au maintien de l'ordre du 9 mai 1995 21 ( * ) définissent la procédure de réquisition.
La réquisition consiste dans l'émission d'un ordre écrit, mais qui, exclusif de toute relation hiérarchique (on ne requiert que ce dont on ne dispose pas), fixe seulement le but à atteindre tout en laissant aux exécutants le choix des moyens à mettre en oeuvre. L'article D.1321-3 du même code dispose ainsi que la responsabilité de l'exécution de la réquisition incombe à l'autorité militaire requise qui reste juge des moyens à y consacrer.
Il existe quatre catégories de réquisition :
- la réquisition générale qui a pour objet d'obtenir des autorités militaires un ensemble de moyens en vue de leur utilisation pour le maintien de l'ordre. En 2007, environ 1.500 réquisitions générales ont été délivrées à la gendarmerie nationale dans le seul but d'obtenir la mise à disposition des moyens de la gendarmerie mobile. A Paris, tous les jours une réquisition générale est établie pour l'ensemble des forces de gendarmerie mobile intervenant en Ile-de-France ;
- la réquisition particulière qui a pour objet de confier à une unité une mission précise et délimitée, par exemple lors d'une manifestation ;
- la réquisition particulière avec emploi de la force , mais sans usage des armes. En pratique, c'est l'acte par lequel le représentant de l'Etat autorise le commandant d'unités à disperser par la force les attroupements ;
- la réquisition complémentaire spéciale qui a pour objet de prescrire l'usage des armes.
Toutefois, il est important de préciser qu'une réquisition particulière avec emploi de la force ou une réquisition complémentaire spéciale ne constitue pas en elle-même un blanc-seing ou une injonction à l'emploi de la force ou à l'usage des armes. C'est une simple autorisation.
Condition nécessaire mais non suffisante, la réquisition n'exonère pas l'autorité militaire d'adapter son action à la situation et aux buts poursuivis. La riposte doit être strictement proportionnée et en règle générale, elle se limite à l'usage des moyens lacrymogènes. Elle doit le faire au surplus dans le respect des conditions fixées par les articles 431-3, R. 431-1 et R. 431-2 du code pénal.
Ces articles sont relatifs à la dispersion des attroupements susceptibles de troubler l'ordre public. Ils s'appliquent aussi bien à la police nationale qu'à la gendarmerie nationale. Ils prévoient qu'un attroupement peut être dissipé par la force publique après deux sommations demeurées sans effet, adressées par le préfet, le sous-préfet, le maire ou l'un de ses adjoints, tout officier de police judiciaire responsable de la sécurité publique, ou tout autre officier de police judiciaire, porteurs des insignes de leur fonction.
Si, pour disperser l'attroupement par la force, il doit être fait usage des armes, la dernière sommation doit être réitérée.
Toutefois, la force publique peut faire directement usage de la force, sans sommation, si des violences ou voies de fait sont exercées contre elle (légitime défense collective) ou si elle ne peut défendre autrement le terrain qu'elle occupe (dernier alinéa de l'article 431-3 du code pénal) 22 ( * ) .
Les différents types de réquisition et l'emploi de la force
|
Emploi
|
Emploi de la force |
Usage des armes |
|
En l'absence de réquisition |
Non sauf application
|
Non sauf application
|
|
Avec une réquisition particulière avec emploi de la force (RPF) |
Oui à condition de respecter les conditions
|
Non sauf application
|
|
Avec une réquisition complémentaire spéciale (RCS) |
Oui à condition
|
Oui à condition
|
Source : Direction générale de la gendarmerie nationale
Juridiquement le gouvernement peut donc employer tous les moyens y compris ceux des forces armées pour disperser un attroupement, mais la tradition républicaine écarte en pratique l'usage des armes à feu, y compris par les forces de l'ordre civiles. Sauf circonstances exceptionnelles et d'une particulière gravité, seul le cas de la légitime défense individuelle peut encore trouver à s'appliquer.
II. Le projet de loi
Le système de réquisitions offre a priori plusieurs garanties.
Dans les rapports entre autorité civile et autorité militaire, il permet de protéger l'Etat contre ses propres forces armées, celles-ci ne pouvant se mettre en mouvement sans l'ordre écrit des autorités civiles. En sens inverse, l'autorité militaire n'est pas étroitement subordonnée au pouvoir civil puisqu'elle reste responsable des moyens à mettre en oeuvre. Cette séparation évite que le pouvoir civil s'assimile à la force militaire
Enfin, c'est une garantie importante pour les citoyens contre l'usage de la force par l'autorité civile.
Toutefois, bien que ce système conserve toute sa pertinence pour les armées, son application rigoureuse à la gendarmerie nationale est plus contestable.
Comme cela a été décrit ci-dessus, le champ d'application de la réquisition à la gendarmerie nationale a déjà connu quelques aménagements. En outre, alors que la gendarmerie assure à 95% des missions de police similaires à celles de la police nationale, notamment en maintien de l'ordre où les CRS et les forces de gendarmerie mobile sont fréquemment amenés à intervenir conjointement, les règles de mise en action de ces deux forces divergent.
Dans son rapport au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat 24 ( * ) , le groupe de travail sur l'avenir de la gendarmerie pointait plusieurs inconvénients de la procédure actuelle. Il mentionnait notamment « une rédaction imposée dans un style désuet, la nécessité de multiplier les réquisitions, des modalités complexes de procédure (avec par exemple la distinction entre l'autorité qui décide de l'emploi de la force et celle qui fait les sommations), une lourdeur opérationnelle et certaines incohérences dans l'application pratique ». Certaines des personnes entendues ont expliqué que des réquisitions étaient parfois antidatées.
Le présent projet de loi apporte de nouveaux arguments en faveur de la suppression du système de réquisition ou à tout le moins de sa rénovation.
En effet, la gendarmerie nationale sera désormais rattachée au ministre de l'intérieur tant au plan organique que fonctionnel. Au niveau départemental, le commandement territorial de la gendarmerie sera lui placé sous l'autorité des préfets. Or, l'objet même de la réquisition est, pour l'autorité civile, d'obtenir d'urgence des moyens complémentaires à ceux dont elle dispose déjà et sur lesquels elle n'exerce pas d'autorité hiérarchique. Il serait donc paradoxal que le ministre de l'intérieur ou le préfet soit contraint de réquisitionner des moyens dont il dispose juridiquement.
Tirant les conséquences de ces critiques et des évolutions institutionnelles, le présent article du projet de loi tend à supprimer purement et simplement le système des réquisitions pour la gendarmerie nationale. La mise en action de la gendarmerie nationale pour le maintien de l'ordre obéirait aux mêmes procédures que celles applicables à la police nationale 25 ( * ) . En revanche, les armées resteraient soumises au principe de réquisition.
III. La position de votre commission des lois
Les auditions de votre rapporteur ont confirmé que le système actuel de réquisitions souffrait d'une lourdeur formelle dont au surplus la raison d'être disparaîtrait avec le rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'intérieur.
En ce sens, votre rapporteur partage les objectifs du projet de loi. Les réquisitions générales, les réquisitions particulières et les réquisitions particulières avec emploi de la force sans usage des armes peuvent être supprimées.
Toutefois, certaines des raisons qui ont justifié le système de réquisitions restent valables et méritent que soit conservé un minimum de formalisme. Ce formalisme est en effet une garantie importante pour les libertés publiques et doit éviter qu'il ne soit fait un usage abusif de la force pour les besoins du maintien de l'ordre.
Tout en confirmant la suppression de la réquisition pour la gendarmerie, votre commission des lois vous propose un amendement tendant à instaurer une nouvelle procédure d'autorisation dans deux cas :
- l'usage des armes à feu ;
- le recours à des moyens militaires spécifiques.
Sur le premier point , l'usage des armes à feu pour disperser un attroupement public, il semble indispensable de préserver une procédure d'autorisation qui serait l'équivalent de l'actuelle réquisition complémentaire spéciale.
En effet, la gendarmerie mobile dispose d'armes puissantes 26 ( * ) dont il est difficile de concevoir qu'elles puissent être utilisées sans que l'autorité civile compétente ait donné son accord préalable écrit.
Toutefois, cette procédure d'autorisation ne jouerait pas dans les deux cas d'usage des armes sans formalité préalable prévus par l'article 431-3 du code pénal -si des violences ou voies de fait sont exercées contre la force publique ou si elle ne peut défendre autrement le terrain qu'elle occupe.
Cette nouvelle procédure d'autorisation reposant sur la nature des moyens utilisés et non sur la qualité de leur utilisateur, il apparaît cohérent d'étendre cette procédure au maintien de l'ordre par les forces de la police nationale. C'est l'objet d'un autre amendement tendant à insérer un article additionnel après le présent article.
L'amendement de votre commission vise à dessein le seul usage des armes à feu, de manière à ce que l'usage des grenades uniquement lacrymogènes ou du tonfa 27 ( * ) n'entre pas dans le champ de cette procédure d'autorisation.
Sur le second point , le recours à des moyens militaires spécifiques par la gendarmerie nationale, l'amendement de votre commission tient compte d'une particularité due au caractère militaire de la gendarmerie nationale : le recours à des véhicules blindés à roues.
A la différence de la police nationale, la gendarmerie dispose en effet de véhicules blindés à roues. Leur nature particulière justifie que l'instruction interministérielle du 9 mai 1995 précitée prévoie une procédure particulière pour leur réquisition. L'article 40 de ce texte dispose ainsi qu'ils ne peuvent être engagés qu'après autorisation du Premier ministre ou de l'autorité à laquelle il a donné délégation 28 ( * ) .
Dans le prolongement de ces dispositions, l'amendement de votre commission soumet donc à autorisation le recours à ces véhicules désignés sous l'expression de « moyens militaires spécifiques ».
Un décret en Conseil d'Etat précisera les conditions d'application de cette procédure d'autorisation. Il pourra tenir compte des types d'armes et de matériels.
Enfin, l'amendement de votre commission est également l'occasion de clarifier la rédaction du dispositif en vigueur sur les réquisitions des forces armées. L'article L. 1321-1 du code de la défense rend obligatoire la réquisition pour les besoins de la défense et de la sécurité civiles . Le maintien de l'ordre étant une composante de la défense civile au sens de l'article 17 de l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense, cette rédaction est interprétée comme rendant obligatoire la réquisition des forces armées pour le maintien de l'ordre en temps ordinaire.
Votre rapporteur juge cette lecture contestable et estime que le maintien de l'ordre en temps ordinaire est distinct du concept de défense civile qui suppose que le danger ait atteint un certain seuil de gravité exceptionnelle. En conséquence, avec l'amendement de votre commission, l'article L. 1321-1 du code de la défense prévoirait qu'« aucune force armée ne peut agir sur le territoire de la République pour les besoins de la défense et de la sécurité civiles ou du maintien de l'ordre , sans une réquisition légale ».
Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié .
Article additionnel après l'article 2
(art. 25-2 [nouveau] de la
loi n° 95-7 du 21 janvier 1995)
Encadrement de l'usage des armes
à feu par les compagnies républicaines de sécurité
pour le maintien de l'ordre
L'article 2 du projet de loi tendait à ne plus appliquer à la gendarmerie nationale, et en particulier aux gendarmes mobiles, le système de réquisition de la force armée pour les besoins du maintien de l'ordre. Toutefois, estimant qu'un minimum de formalisme devait être maintenu, votre commission a adopté à cet article un amendement instaurant une procédure d'autorisation dans deux cas :
- l'usage des armes à feu ;
- le recours à des moyens militaires spécifiques.
Cette nouvelle procédure d'autorisation se justifiant par la nature des moyens utilisés et non par la qualité de leur utilisateur, il apparaît cohérent d'étendre cette procédure au maintien de l'ordre par les forces de la police nationale. Actuellement, les compagnies républicaines de sécurité peuvent employer la force pour disperser un attroupement public sans autorisation écrite.
Votre commission vous soumet par conséquent un amendement tendant à insérer un nouvel article 25-2 dans la loi n° 95-7 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité. Il étend cette procédure d'autorisation à la police nationale lorsque les besoins du maintien de l'ordre nécessitent le recours aux armes à feu 29 ( * ) . Comme pour la gendarmerie nationale, cette procédure ne jouerait pas dans les deux cas visés au dernier alinéa de l'article 413-3 du code pénal qui permettent le recours direct à la force, sans sommation (violences ou voies de fait contre la force publique, impossibilité de défendre autrement le terrain qu'elle occupe).
Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel après l'article 2 ainsi rédigé .
Article 3 (art. 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982, art. L. 6112-2, L. 6212-3, L. 6312-3 et L. 6412-2 du code général des collectivités territoriales, art. 2 de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004, art. 120 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003) Autorité des préfets sur les commandants de groupement de la gendarmerie
Le présent article tend à placer sans ambiguïté les commandants de groupement de la gendarmerie nationale sous l'autorité des préfets de département.
I. Le droit en vigueur
Le ministère de la défense, et par voie de conséquence la gendarmerie nationale, n'entre pas dans le champ d'application de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, qui a déconcentré les services des administrations civiles de l'Etat . Les commandants des formations territoriales de la gendarmerie - en pratique, le commandant de groupement au niveau départemental - ne sont donc pas des chefs de services déconcentrés de l'Etat, lesquels sont normalement placés sous l'autorité directe des préfets.
Toutefois, compte tenu du rôle du préfet en matière de sécurité intérieure, plusieurs dispositions législatives lui fournissent les moyens de diriger et de coordonner l'action des unités de la gendarmerie nationale dans son département 30 ( * ) .
Ainsi, le paragraphe III de l'article 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions définit les compétences et les pouvoirs des préfets de département en matière de sécurité intérieure.
Tout d'abord, il dispose que, sous réserve des dispositions du code de procédure pénale relatives à l'exercice de la mission de police judiciaire, le représentant de l'Etat dans le département, et, à Paris, le préfet de police, anime et coordonne la prévention de la délinquance 31 ( * ) et l'ensemble du dispositif de sécurité intérieure.
Avant la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, ce paragraphe disposait en outre que « [...] sans préjudice des textes relatifs à la gendarmerie nationale , il [le préfet] fixe les missions et veille à la coordination des actions, en matière de sécurité publique, des différents services et forces dont dispose l'Etat. Les responsables locaux de ces services et forces lui rendent compte de l'exécution des missions qui leur sont ainsi fixées . »
En 2003, le Parlement a souhaité renforcer les pouvoirs du préfet en matière de sécurité. L'article 2 de la loi du 18 mars 2003 a donc modifié l'article 34 de la loi du 2 mars 1982 afin d'accorder au préfet un véritable rôle de direction de l'action des services de la police et de la gendarmerie nationales en matière d'ordre public et de police administrative.
La loi du 2 mars 1982 précise également que les pouvoirs du préfet s'exercent « sans préjudice des missions de la gendarmerie nationale relevant de la défense nationale ». En dehors du domaine proprement militaire, ses pouvoirs ne sont donc plus limités par le respect « des textes relatifs à la gendarmerie nationale ».
Le préfet dirige ainsi de la même manière l'action de la police et celle de la gendarmerie en matière d'ordre public et de police administrative .
Ces évolutions législatives de 2003 étaient déjà porteuses d'une atténuation de deux principes fondamentaux régissant la gendarmerie :
- le principe de l'obéissance hiérarchique à son supérieur ;
- le principe de la non-ingérence des autorités administratives dans son organisation intérieure posé par l'article 66 du décret du 20 mai 1903 .
Elles ne sont toutefois que la traduction au plan local du décret du 15 mai 2002 qui attribue au ministère de l'intérieur la responsabilité de l'emploi de la gendarmerie nationale 32 ( * ) .
II. Le projet de loi
Le présent article tend à tirer les conséquences de l'article 1 er du projet de loi qui rattache organiquement la gendarmerie nationale au ministre de l'intérieur. Il décline ce rattachement au niveau local en disposant que « les responsables locaux des unités (de la gendarmerie nationale) sont placés sous l'autorité » des préfets de département en matière d'ordre public et de police administrative 33 ( * ) .
Cet article fait écho au discours du Président de la République du 29 novembre 2007 dans lequel il déclarait qu'il était nécessaire que « les commandants des formations territoriales (de la gendarmerie) soient placés, formellement, sous l'autorité des préfets ».
Sur un plan juridique, cette nouvelle modification s'inscrit dans le prolongement de la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure qui avait déjà renforcé très sensiblement l'autorité des préfets sur la gendarmerie. Il n'est d'ailleurs pas interdit de s'interroger sur sa réelle plus-value juridique dans la mesure où le droit positif dispose déjà que les préfets dirigent l'action de la gendarmerie nationale et que ses responsables locaux doivent lui rendre compte de l'exécution de leurs missions.
Toutefois, sur un plan symbolique et politique, l'affirmation très claire et directe de l'autorité du préfet sur les commandants des formations territoriales est importante et doit mettre fin à des débats sur la portée exacte du droit positif.
III. La position de votre commission des lois
Votre commission approuve le présent article qui ne fait que tirer les conséquences d'une évolution amorcée depuis le décret du 15 mai 2002. Lors de son audition par les commissions, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, des collectivités territoriales et de l'outre-mer, a d'ailleurs indiqué que cet article ne modifierait pas les relations entre le préfet et les commandants de groupement.
Votre commission vous soumet néanmoins un amendement afin :
- de simplifier la rédaction ;
- de circonscrire sans ambiguïtés le champ d'application de ces dispositions au maintien de l'ordre public et à la police administrative, la police judiciaire relevant de l'autorité judiciaire ;
- de préserver le respect du principe hiérarchique, élément fondamental du caractère militaire de la gendarmerie nationale.
Ce dernier point est le plus important. Une force armée n'existe que si le principe de l'obéissance hiérarchique y est respecté 34 ( * ) . A défaut, l'unité du commandement devient évanescente.
Or, en disposant que « les responsables locaux des services de la police nationale et des unités de la gendarmerie nationale sont placés sous l'autorité (du préfet) », le projet de loi laisse la porte ouverte à des interprétations divergentes quant au niveau hiérarchique exact sur lequel s'exerce cette autorité.
L'expression de « responsables locaux des services et unités » est interprétée très largement comme désignant, pour la police nationale, le directeur départemental de la sécurité publique et, pour la gendarmerie nationale, le commandant de groupement. Mme Bernadette Malgorn, secrétaire général du ministère de l'intérieur, a confirmé cette lecture du droit positif.
Toutefois, pour un lecteur non averti, un commandant de brigades territoriales peut être également considéré, au sens littéral, comme un responsable local d'une unité de la gendarmerie nationale - une brigade étant une unité.
Si une telle lecture devait être un jour retenue, elle permettrait aux préfets de s'adresser directement aux commandants de brigades sans respecter la chaîne hiérarchique.
Afin de prévenir tout risque de dérives, votre commission vous propose de substituer à l'expression « responsables locaux » celle de « responsables départementaux » 35 ( * ) .
Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié .
Article additionnel après l'article 3 (art. 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982) Compétences du préfet en matière de prévention de la délinquance
L'article 3 du projet de loi modifie le quatrième alinéa du paragraphe III de l'article 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions qui définit les compétences et les pouvoirs des préfets de département en matière de sécurité intérieure. Il modifie en particulier les dispositions relatives à l'autorité du préfet sur les forces de sécurité intérieure.
Le deuxième alinéa du paragraphe III de cet article 34 dispose par ailleurs que, « sous réserve des dispositions du code de procédure pénale relatives à l'exercice de la mission de police judiciaire, le représentant de l'Etat dans le département, et, à Paris, le préfet de police, anime et coordonne la prévention de la délinquance et l'ensemble du dispositif de sécurité intérieure ».
Or, la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a modifié la répartition des compétences en matière de prévention de la délinquance. Elle confie désormais au maire , sur le territoire de sa commune, la mission d'animer et de coordonner la mise en oeuvre de la politique de prévention de la délinquance. A Paris, cette politique est désormais co-animée et mise en oeuvre par le préfet de police et le maire.
Toutefois, la loi du 5 mars 2007 n'a pas procédé aux coordinations nécessaires à l'article 34 de la loi du 2 mars 1982.
Votre commission vous propose de remédier à cet oubli en prolongeant la modification de l'article 34 sur l'autorité des préfets en matière de sécurité apportée par l'article 3 du projet de loi.
Le deuxième alinéa du paragraphe III de l'article 34 de la loi du 2 mars 1982 serait désormais rédigé de la façon suivante : « Sous réserve des dispositions du code de procédure pénale relatives à l'exercice de la mission de police judiciaire et des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la prévention de la délinquance , le représentant de l'Etat dans le département, et, à Paris, le préfet de police, anime et coordonne [...] l'ensemble du dispositif de sécurité intérieure ».
Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel après l'article 3 ainsi rédigé .
* 5 L'article 8 du projet de loi abroge ce décret.
* 6 Le paragraphe 2° du présent article supprime la définition précitée en vigueur qui figure au second alinéa de l'article L. 3211-2 du code de la défense.
* 7 Notons que l'article L. 1142-2 du code de la défense qui a codifié l'article 17 de l'ordonnance du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense confie au ministre de l'intérieur la responsabilité de la défense civile.
* 8 Les différentes gendarmeries spécialisées (la gendarmerie de la sécurité des armements nucléaires, la gendarmerie de l'armement, la gendarmerie des transports aériens, la gendarmerie de l'air et la gendarmerie maritime) sont spécialement destinées à la surveillance des bases et établissements sensibles.
* 9 On notera que le rapport sur les orientations de la politique de sécurité intérieure annexé à la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 prévoit qu'« un code de la sécurité intérieure regroupant l'ensemble des textes qui intéressent la sécurité publique et la sécurité civile sera préparé ».
* 10 Après l'article 1 er , votre commission vous propose d'insérer un article additionnel afin d'inscrire dans la partie législative du code de procédure pénale le principe de libre choix du service de police judiciaire par l'autorité judiciaire.
* 11 Les gendarmes mobiles et les sections de recherche ont une compétence nationale, même si les premiers sont gérés au niveau de la zone de défense.
* 12 Cet article codifie l'article 16 de l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense.
* 13 Article 66 du décret du 20 mai 1903 : « En plaçant la gendarmerie auprès des diverses autorités pour assurer l'exécution des lois et règlements émanés de l'administration publique, l'intention du Gouvernement est que ces autorités, dans leurs relations et dans leur correspondance avec les chefs de cette force publique, s'abstiennent de formes et d'expressions qui s'écarteraient des règles et principes posés dans les articles ci-dessous, et qu'elles ne puissent, dans aucun cas, prétendre exercer un pouvoir exclusif sur cette troupe, ni s'immiscer dans les détails intérieurs de son service. »
* 14 Voir l'article 6 du projet de loi qui modifie le statut général des militaires (partie 4 du code de la défense) pour répartir entre les deux ministres des compétences actuellement dévolues par la loi au ministre de la défense.
* 15 Toutefois, elle n'est pas indispensable, une disposition spéciale l'emportant toujours sur une disposition générale.
* 16 Toutefois, implicitement, le code de procédure pénale reconnaît ce principe. Il ne fait pas de distinction entre les officiers de police judiciaire de la police nationale et de la gendarmerie nationale. Il vise indistinctement les officiers de police judiciaire en général.
* 17 En matière de police judiciaire, les zones de compétences sont le département, la zone de défense ou une de ses parties, le territoire national. Elles ne doivent pas être confondues avec les zones de compétences police-gendarmerie qui concernent les missions de sécurité publique et de police administrative.
* 18 Au sens de l'article 17 de l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense ainsi que de l'instruction interministérielle du 9 mai 1995 précitée, le maintien de l'ordre est une composante de la défense civile. Sans contester cette lecture, votre rapporteur estime que le maintien de l'ordre en temps ordinaire est distinct du concept de défense civile qui suppose que le danger ait atteint un certain seuil de gravité exceptionnelle.
* 19 Pour les armées en revanche, l'ensemble des unités y sont soumises.
* 20 L'article D.1321-6 du code de la défense dispose que « pour leur emploi au maintien de l'ordre, les forces armées sont classées en trois catégories :
- Les formations de la gendarmerie départementale et de la garde républicaine constituent les forces de première catégorie ;
- Les formations de la gendarmerie mobile constituent les forces de deuxième catégorie ;
- Les formations des forces terrestres, maritimes, aériennes et les services communs ainsi que les formations de la gendarmerie mises sur pied à la mobilisation ou sur décision ministérielle constituent les forces de troisième ca tégorie. »
L'article D. 1321-7 du même code exonère les forces de première catégorie de réquisition pour assurer leurs missions quotidiennes de maintien de l'ordre public. Toutefois, leur engagement en unités constituées peut également intervenir sur réquisition. C'est ce qui se passe le plus souvent pour la garde républicaine compte tenu de ses particularités. En revanche, la gendarmerie départementale est très peu souvent réquisitionnée, les préfets évitant de faire appel à des unités constituées en tant que telles.
* 21 Instruction interministérielle n° 500/SGDN/MPS/OTP.
* 22 La très grande majorité des cas d'emploi de la force entre dans ces deux catégories.
* 23 Article R. 431-1 du code pénal : « Pour l'application de l'article 431-3, l'autorité habilitée à procéder aux sommations avant de disperser un attroupement par la force :
« 1° Annonce sa présence en énonçant par haut-parleur les mots : « Obéissance à la loi. Dispersez-vous » ;
« 2° Procède à une première sommation en énonçant par haut-parleur les mots : « Première sommation : on va faire usage de la force » ;
« 3° Procède à une deuxième et dernière sommation en énonçant par haut-parleur les mots : « Dernière sommation : on va faire usage de la force ».
« Si l'utilisation du haut-parleur est impossible ou manifestement inopérante, chaque annonce ou sommation peut être remplacée ou complétée par le lancement d'une fusée rouge.
« Toutefois si, pour disperser l'attroupement par la force, il doit être fait usage des armes, la dernière sommation ou, le cas échéant, le lancement de fusée qui la remplace ou la complète doivent être réitérés. »
* 24 Rapport n° 271 (2007-2008) du groupe de travail sur l'avenir de la gendarmerie présidé par notre collègue Jean Faure au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense.
* 25 La suppression des réquisitions pour la gendarmerie nationale ne vaut que pour les réquisitions émanant du ministre de l'intérieur, nouvelle autorité hiérarchique de la gendarmerie nationale. Elle est sans effet sur d'autres procédures de réquisition, en particulier celle permettant aux présidents des assemblées parlementaires de requérir la force armée et toutes les autorités dont ils jugent le concours nécessaire pour veiller à la sûreté intérieure et extérieure des assemblées (article 3 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires). Il s'agit d'un pouvoir de réquisition plus large que celui des seules forces armées.
* 26 Les armes à la disposition de la gendarmerie mobile sont très diverses. On citera notamment, outre le fusil mitrailleur qui n'est jamais utilisé fort heureusement en maintien de l'ordre, la grenade GLI (grenade lacrymogène instantanée). La GLI est destinée au rétablissement de l'ordre et est utilisable en tous milieux extérieurs. Cette grenade permet de déstabiliser les manifestants dans des situations particulièrement difficiles (violences, émeutes). Cette grenade émet par détonation, un effet sonore et de choc très intense (165 décibels mesurés à 5 mètres) en libérant instantanément du produit lacrymogène. Cette grenade contient 25 grammes de tolite et 10 grammes de produit lacrymogène pur. Son emploi est assimilé à l'usage des armes. L'ensemble des grenades, à l'exclusion des grenades uniquement lacrymogènes, sont considérés comme des armes à feu de 1ère catégorie (matériels de guerre) par le décret n° 95-589 du 6 mai 1995. On notera enfin que le Taser X 26 est une arme de 4 ème catégorie (« armes à feu dites de défense et leurs munitions dont l'acquisition et la détention sont soumises à autorisation »).
* 27 Les matraques sont assimilées à des armes blanches de sixième catégorie.
* 28 Le préfet de zone a délégation permanente pour requérir l'emploi d'un peloton de véhicules blindés à roues.
* 29 L'utilisation de moyens militaires spécifiques ne concerne pas la police nationale qui n'en dispose pas.
* 30 Les directions départementales de la sécurité publique sont les services déconcentrés de la police nationale. Le directeur départemental de la sécurité publique coordonne l'action des circonscriptions de sécurité publique du département - un commissariat de police étant installé dans chaque circonscription.
* 31 La loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a confié au maire, sur le territoire de sa commune, la mission d'animer et de coordonner la mise en oeuvre de la politique de prévention de la délinquance. A Paris, cette politique est désormais co-animée et mise en oeuvre par le préfet de police et le maire. Toutefois, l'article 34 de la loi du 2 mars 1982 n'a pas été modifié pour tenir compte de ces évolutions législatives. En conséquence, votre commission vous propose de saisir l'occasion de ce projet de loi pour y remédier en insérant un article additionnel après l'article 3.
* 32 Ce décret précise que le ministre de l'intérieur, en concertation avec le ministre de la défense, définit les missions des services de la gendarmerie nationale, autres que celles relatives à l'exercice de la police judiciaire, détermine les conditions d'accomplissement de ces missions et les modalités d'organisation qui en résultent.
* 33 Les paragraphes II, III et IV du présent article étendent sans adaptation ces dispositions à Mayotte, Saint-Martin, Saint-Barthélemy, la Polynésie française, Wallis-et-Futuna et la Nouvelle-Calédonie.
* 34 « Art. L. 4122-1 du code de la défense : Les militaires doivent obéissance aux ordres de leurs supérieurs et sont responsables de l'exécution des missions qui leur sont confiées.
« Toutefois, il ne peut leur être ordonné et ils ne peuvent accomplir des actes qui sont contraires aux lois, aux coutumes de la guerre et aux conventions internationales.
« La responsabilité propre des subordonnés ne dégage leurs supérieurs d'aucune de leurs responsabilités. »
* 35 Il faut souligner que, placée en facteur commun, cette réserve protège aussi bien la chaîne hiérarchique de la gendarmerie que l'autorité du directeur départemental de la sécurité publique sur les circonscriptions de sécurité publique.