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Projet de loi de finances pour 2009 : Écologie, développement et aménagement durables

 

B. LES PRINCIPALES ORIENTATIONS POUR 2009 : LA TRADUCTION DES ENGAGEMENTS DU « GRENELLE »

Hors dépenses de personnel, les crédits du programme 113 sont, à périmètre constant, en augmentation de 11 % en autorisations d'engagement (AE) et 9 % en crédits de paiement (CP) par rapport à 2008.

Ils s'établissent à 341,12 millions d'euros en AE et 333,34 millions d'euros en CP, ce qui représente environ 3,3 % de l'ensemble des dotations de la mission. Cependant, 815,88 millions d'euros de dépenses de personnel (correspondant à un plafond d'emplois de 16 065 ETPT) sont inscrits par ailleurs, au titre de ce programme, sur le programme « support » de la mission (programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire »).

Cet effort significatif témoigne de la priorité accordée à ce programme, conformément aux engagements pris dans le cadre du « Grenelle de l'environnement ».

Votre rapporteur relève que cet effort est appelé à se poursuivre dans les trois ans à venir : en effet, le projet annuel de performance fait apparaître, pour la première fois, une projection pluriannuelle des plafonds de dotations par mission et de leur répartition par programme, pour les années 2009 à 2011. Cette évolution est retracée dans le tableau suivant.

L'ÉVOLUTION PLURIANNUELLE DES CRÉDITS SUR LA PÉRIODE 2009-2011
(en millions d'euros)

 

PLF 2009

2010

2011

Évol. 2009/2011 (en %)

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Mission Écologie développement et aménagement durables

10 249,2

10 068,5

10 247,5

10 196,5

9 386,4

9 338,8

-8,4

-7,2

Programme 113 : Urbanisme, paysages, eau et biodiversité

341,1

333,8

355,5

348,1

385,0

376,2

+12,8

+12,8

Source : Projet annuel de performances de la Mission « Écologie, développement et aménagement durables », annexé au projet de loi de finances pour 2009

1. Le maintien et le développement de la biodiversité

a) Un effort budgétaire soutenu en faveur des espaces naturels protégés

Après deux augmentations successives de 30 % en 2007 et 2008, les crédits consacrés à la biodiversité progressent de 20 % en autorisations d'engagement (AE) et de 17 % en crédits de paiement (CP) pour 2009, s'établissant ainsi, hors programme « Interventions territoriales de l'Etat », à 215 millions d'euros en AE et 207 millions d'euros en CP.

Le tableau suivant retrace l'évolution et la répartition des dotations des principaux opérateurs :

ÉVOLUTION DES DOTATIONS ALLOUÉES AUX ESPACES PROTÉGÉS

(en millions d'euros)

 

LFI 2008

PLF 2009

Évol. (en %)

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Parcs nationaux

58,5

63,7

65,3

66,0

+ 11,6

+ 3,6

Agence des aires marines protégées

10,6

8,6

14,7

15,4

+ 38,7

+ 79,1

Réserves naturelles nationales

17,3

17,3

19,5

19,5

+ 12,7

+ 12,7

Parcs naturels régionaux

8,4

8,1

8,5

8,9

+ 1,2

+ 9,9

Source : Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature.

Cette progression des dotations de quelques uns des principaux opérateurs permettra d'accompagner les projets, actuellement à l'étude, de création de nouveaux parcs et réserves, dans le cadre des objectifs fixés dans le cadre du « Grenelle » (voir ci-après).


· Votre rapporteur note la progression significative, cette année encore, des moyens de l'Agence des aires marines protégées instituée par la loi du 14 avril 20062(*), dont les dotations avaient déjà augmenté de près de 80 % en 2008 pour accompagner sa mise en place et sa montée en puissance. En effet, après la création du premier parc naturel marin, en mer d'Iroise, par décret du 28 septembre 2007, quatre projets sont actuellement à l'étude : sur la Côte Vermeille, à Mayotte, dans les estuaires de la Somme, de l'Authie et de la Canche, et enfin l'estuaire de la Gironde et des pertuis charentais.


· S'agissant des parcs naturels régionaux, qui constituent un outil contractuel et souple de développement durable, fondé sur la préservation et la valorisation du patrimoine naturel, votre rapporteur souligne que neuf projets de création sont à l'étude3(*). En outre, une majorité de parcs (30 sur 45) sont engagés dans une procédure de révision de leur charte, qui traduit le projet sur lequel les partenaires s'engagent, pour une durée maximale de 12 ans ; cinq classements arriveront à échéance en 2009 après avoir fait l'objet d'une prolongation ; cette phase de révision s'échelonne jusqu'en 2011.

A cet égard, votre rapporteur rappelle que le Parlement a adopté, il y a près d'un an, une loi4(*) visant à remédier aux difficultés constatées dans la gestion du parc naturel régional de Camargue, en raison d'un cadre juridique incertain. Il avait d'ailleurs pu mesurer la complexité de la situation et les tensions entre les différents partenaires, en y effectuant un déplacement en septembre 2007. Cette loi a prolongé de trois ans la durée de classement, c'est à dire jusqu'au 18 février 2011. Elle a également permis de stabiliser la situation juridique du syndicat mixte « ouvert » créé pour gérer ce parc. Cette structure spécifique vise notamment à prendre en compte le rôle historique de la Fondation des propriétaires fonciers dans la gestion du parc.

Votre rapporteur interrogera le ministre pour savoir si ces dispositions ont permis d'apaiser la situation et de dégager des solutions pérennes. Il souhaite également savoir où en est la procédure de révision de la charte du PNR de Camargue, qui avait été interrompue.


· Il relève, enfin, que l'article 31 du projet de loi de finances pour 2009 reconduit l'affectation au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres du produit du droit de francisation et de navigation des bateaux, dans la mesure où « les objectifs fixés en matière d'intervention foncière et de réalisation des travaux » ont été atteints. La loi de finances initiale pour 2007 a affecté au Conservatoire du littoral l'intégralité de cette recette, dont le montant devrait s'établir à 37 millions d'euros en 2009.

b) Une stratégie renforcée et clarifiée dans le cadre de la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement

Cet effort budgétaire s'inscrit dans le cadre d'une stratégie clarifiée et consolidée par les orientations prises dans le cadre du « Grenelle ».

Le projet de loi de finances pour 2009 traduit la mise en oeuvre des principaux engagements issus de cette concertation :


· Le renforcement de la connaissance de la biodiversité : 2,93 millions d'euros (en AE et CP) sont inscrits à ce titre dans le projet de budget pour 2009, dont 1,73 million d'euros dédiés à la mise en oeuvre des engagements n°s 79 et 177 du Grenelle.

- Le premier (n° 79) prévoit la création d'un observatoire de la biodiversité et d'une fondation française de coopération pour la recherche sur la biodiversité, mise en place en février 2008. Il vise également à achever l'inventaire des zones naturelles d'intérêt écologique, floristique et faunistique (ZNIEFF) sur terre et en mer d'ici à 2010.

L'observatoire de la biodiversité doit notamment permettre de produire des connaissances opérationnelles sur la biodiversité, afin de les mettre à disposition des citoyens ainsi que des gestionnaires et décideurs, pour l'élaboration et l'évaluation des politiques publiques.

Il est prévu, pour 2009, de consacrer 800 000 euros à la mise en place des outils informatiques et la réalisation des études nécessaires pour répondre à cet engagement.

- Le second (n° 177) comprend une série de mesures en faveur de la gestion de la biodiversité terrestre et marine dans les départements et collectivités d'outre-mer, dont notamment : le renforcement des moyens (en investissements et humains) des réserves naturelles d'outre-mer existantes et en projet ; la mise en place d'une structure de coordination dédiée aux réserves naturelles outre-mer, chargée notamment de développer un programme spécifique en matière de formation initiale et continue ; le développement, sur cinq ans, d'un programme d'inventaire des ressources marines biologiques des eaux d'outre-mer (en ciblant trois milieux prioritaires : les récifs coralliens, les mers australes et les grands fonds) ; le renforcement des actions en faveur des récifs coralliens et de leurs écosystèmes.

Pour 2009, 930 000 euros sont ainsi destinés aux études nécessaires à l'élaboration de plans d'action locaux pour la biodiversité outre-mer.


· La mise en place d'une trame verte et bleue : 1,33 million d'euros sont prévus à ce titre pour 2009.

Cet engagement n° 73 du Grenelle de l'environnement est repris à l'article 21 du projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, en cours d'examen par le Parlement.

La trame verte - de même que la trame bleue, son équivalent pour les eaux de surface et leurs écosystèmes - est un réseau qui vise à assurer une « continuité écologique » sur l'ensemble du territoire pour permettre notamment aux espèces de circuler, par exemple via des corridors reliant les grands ensembles naturels. Elle doit constituer l'infrastructure écologique du territoire sur laquelle doit se bâtir un aménagement durable.

Le projet de loi de programme précité prévoit actuellement que celle-ci « sera élaborée d'ici à 2012 et pilotée dans chaque région en association avec les collectivités territoriales et en concertation avec les acteurs de terrain dans un cadre cohérent garanti par l'Etat. » En outre, « à l'issue d'un audit général qui aboutira en 2009 », seront précisées « les modalités de prise en compte de la trame verte et bleue dans les documents d'urbanisme et les schémas d'infrastructures, ainsi que les conditions de sa prise en compte par la fiscalité locale et par la dotation globale de fonctionnement ».

Les crédits mobilisés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009 doivent concourir à la construction d'un cadre de référence national (cartographie des grands ensembles écologiques, méthodes d'élaboration...), garant de la cohérence de la démarche au niveau national, et à la mise en place de mesures incitatives pour la mobilisation des espaces nécessaires.


· Le renforcement des plans d'actions en faveur de la préservation des espèces animales et végétales : 4,04 millions d'euros (en AE et en CP) sont prévus pour 2009, notamment en vue de poursuivre la mise en oeuvre pluriannuelle des plans de restauration des espèces et des actions relatives aux grands prédateurs.

Ces crédits sont également dédiés à la mise en oeuvre, pour partie, de l'engagement n° 74 du Grenelle de l'environnement, qui prévoit l'élaboration d'une stratégie nationale de création d'espaces protégés en vue d'atteindre l'objectif de 2 % du territoire national fortement protégé d'ici 10 ans (contre 1,2 % à l'heure actuelle).

2,54 millions d'euros sont ainsi prévus pour doter, dans les 5 ans, les 131 espèces de faune et de flore les plus menacées de France d'un programme de suivi et d'information, voire, si nécessaire, d'un plan de conservation et de restauration.

En outre, la mise en oeuvre de cette stratégie se traduira par :

- une augmentation du rythme de création des réserves naturelles nationales, avec un objectif de doublement du rythme actuel, soit en moyenne huit réserves nationales créées chaque année ;

- la création de trois nouveaux parcs nationaux (méditerranéen, zones humides, feuillus de plaine) et l'extension des territoires classés des parcs nationaux de la Guadeloupe et de Port-Cros.

Votre rapporteur salue les fortes ambitions ainsi affichées par le Gouvernement en faveur de la protection de la biodiversité. Il souligne néanmoins combien ces objectifs, notamment en matière d'extension du réseau des espaces protégés, devra être effectivement accompagné par des moyens financiers, mais également humains, nécessaires au bon fonctionnement de ces espaces naturels protégés. En effet, il avait déploré l'an passé que 25 % des réserves naturelles disposent de moins d'un équivalent temps plein (ETP) pour fonctionner.

A cet égard, il se félicite que, dans une communication relative à la préservation de la biodiversité en France et la protection des espaces naturels présentée lors du Conseil des ministres du 5 novembre 2008, la secrétaire d'Etat chargée de l'écologie ait confirmé l'engagement du Gouvernement en faveur de cet « enjeu majeur » non seulement dans une préoccupation écologique, mais aussi pour le rôle essentiel qu'il joue dans l'économie de nos territoires, en matière de tourisme, d'agriculture, de forêt, et de qualité de l'eau notamment : ainsi, « dans un contexte budgétaire contraint, le budget destiné à financer ces actions prioritaires en faveur de la biodiversité, sera en augmentation chaque année de 25 % sur la période de 2009-2011, soit 132 millions d'euros supplémentaires entre 2009 et 2011 ».

* 2 Loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux.

* 3 Ardennes, Pyrénées Ariégeoises, Baronnies, Pré-Alpes-d'Azur, Golfe du Morbihan, Marais Poitevin, Mont Ventoux, Picardie Maritime, Brie et Deux-Morins.

* 4 Loi n° 2007-1773 du 17 décembre 2007 relative au parc naturel régional de Camargue.