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Projet de loi de finances pour 2009 : Administration générale et territoriale de l'État

 

B. LA REFONTE DES SERVICES DÉCONCENTRÉS

C'est l'un des grands chantiers de la RGPP : malgré l'intervention de la décentralisation et donc l'évolution des missions de l'Etat et la répartition des compétences avec les collectivités locales, la présence de l'Etat dans les territoires n'a pas été fondamentalement adaptée à l'aune de cette nouvelle donne et est devenue difficilement lisible aux yeux des usagers. Des évolutions, cependant, sont déjà intervenues préfigurant le chantier aujourd'hui ouvert.

1. La réorganisation entamée en 2004

Elle résulte des dispositions du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 et n° 2004-1053 du 5 octobre 2004 et des circulaires du Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, en date des 19 octobre et 16 novembre 2004.

Dans la région :

- les services déconcentrés sont regroupés en 8 pôles fonctionnels ;

- l'échelon régional est conforté dans l'animation et la coordination des politiques de l'Etat.

Dans le département :

- incitation à la fusion de la direction départementale de l'équipement (DDE) et de la direction départementale de l'agriculture et de la forêt (DDAF).

Aux deux niveaux :

- création des délégations interservices (DIS) pour regrouper, sous l'autorité d'un ordonnateur secondaire unique, les moyens des différents services au bénéfice d'une même politique ;

- développement de la mutualisation des moyens.

Des expérimentations3(*) ont été lancées par le chef du gouvernement, dont la fusion des DDE et des DDAF dans huit départements (Ariège, Aube, Cher, Loir-et-Cher, Lot, Yvelines, Territoire de Belfort et Val-d'Oise) et une réorganisation globale des services dans le Lot en trois directions générales opérationnelles (territoires, populations, sécurité) et une direction générale de soutien (ressources humaines et logistique)4(*).

2. L'approfondissement du processus

Annoncée par le Président de la République, à Cahors, le 8 avril 2008, la nouvelle architecture de l'administration territoriale de l'Etat, lancée dès le 1er conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 12 décembre 2007, a été définie par le 2ème CMPP réuni le 4 avril 2008, puis arrêtée par le CMPP du 11 juin suivant.

Poursuivant un objectif de lisibilité pour mieux répondes aux besoins des usagers, elle se présente aussi comme une prise en compte des attentes des collectivités locales en leur présentant un interlocuteur unique, « garant de l'action de l'État dans les territoires. ».

Relais des politiques nationales, la nouvelle organisation locale se mettra en place, selon un calendrier courant jusqu'en 2011.

a) La prééminence donnée au niveau régional

Réforme des services, le nouveau schéma procède également à une nouvelle répartition des rôles.

En effet, la région devient le niveau de droit commun pour la mise en oeuvre des politiques publiques de l'Etat et le pilotage de leur adaptation aux territoires. Dans ce cadre, l'autorité hiérarchique du représentant de l'Etat dans la région sur les préfets de département est renforcée dans la conduite des politiques publiques.

Dans le même temps, les compétences des secrétaires généraux aux affaires régionales (SGAR) seront étendues, notamment au pilotage des mutualisations interministérielles (ressources humaines et fonctions support-informatique, immobilier....), accentuant ainsi la prééminence donnée au niveau régional. Les services des SGAR seront, en conséquence, étoffés.

Le nouveau schéma des services déconcentrés régionaux prévoit une structure simplifiée et allégée, basée sur les missions des ministères dans l'organisation gouvernementale :

L'Etat au niveau régional, post révision générale des politiques publiques

Les services régionaux seront au nombre de sept :

- la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail, de l'emploi (DRECCTE) ;

- la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) ;

- la direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) ;

- la direction régionale des finances publiques (DRFiP) ;

- la direction régionale des affaires culturelles (DRAC) ;

- la direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture, de la Forêt (DRAAF) ;

- le rectorat ;

- l'agence régionale de santé (ARS).

AVANT5(*)

APRÈS

   

Préfet

       

Préfet

   
                   

TPGR

 

SGAR

Rectorat

     

SGAR

Rectorat

 
       

ARH

 

DRFiP

   

ARS

DRTEFP

DRCCRF

DRE

DRIRE

DIREN

         
           

DIRECCTE

DREAL

DRJSCS

 

DRRT

DRCA

DRT

DRCE

DRASS

DRDFE

       
 

DRAF

DRSV

DRAC

DRJS

 

DRAAF

DRAC

   

Source : Conseil de modernisation des politiques publiques

b) La réduction drastique des services départementaux

Pour reprendre la formule du conseil de modernisation des politiques publiques, l'« échelon départemental est réorganisé en fonction des besoins des citoyens sur le territoire ».

Plus simplement, la nouvelle architecture-type dans les départements se constitue de deux directions auxquelles s'ajoutera, le cas échéant, en fonction des caractéristiques propres de la circonscription, un démembrement érigé en 3ème direction.

L'Etat dans le département après la RGPP

Le socle de base départemental se compose de quatre entités :

- la direction départementale des territoires (regroupant les directions départementale de l'équipement et de l'agriculture et les services « environnement » des préfectures) ;

- la direction départementale de la protection des populations (services vétérinaires, cohésion sociale) ;

- la direction départementale des finances publiques (DDFiP) ;

- l'inspection académique.

S'y ajoutera éventuellement une direction départementale de la cohésion sociale sur proposition du préfet de région, une nouvelle manifestation de sa suprématie6(*)

AVANT

APRÈS

   

Préfet

       

Préfet

 
     

IA

       

IA

TPG

DDSF

     

DDFiP

     

DDAF

DDTEFP

UDCCRF

DDE

GS

DRIRE

DD protection population

DD

territoires

   
 

DDSV

SDAP

DDASS

DDJS

DD cohésion sociale*

 
     

DDDFE

       

* (lorsque les enjeux du département le justifient)

Source : Conseil de modernisation des politiques publiques7(*)

Le périmètre des nouveaux services départementaux n'est pas encore définitivement arrêté en raison de la « résistance » de certains services :

- le futur statut de l'architecte des bâtiments de France est encore en suspens (intégration ou simple rattachement à la direction des territoires ?) ;

- il en est de même pour les unités départementales de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.

c) Les implications de la nouvelle organisation

- L'exercice du pouvoir hiérarchique

Comme nous l'avons déjà souligné, l'autorité du préfet de région est affirmée, elle se traduira par l'édiction de directives et d'un cadre d'actions pour la conduite des politiques publiques, pour l'ensemble des départements de la région. Son pouvoir hiérarchique sur le préfet du département s'exercera notamment au travers d'un pouvoir d'évocation : il pourra se saisir de dossiers relevant des préfets de département aux fins de coordination régionale.

Les préfets auront autorité sur les services déconcentrés (ainsi que, pour le préfet du département, sur les unités départementales des services régionaux pour les dossiers relevant de sa compétence).

Les préfets seront délégués des agences nationales lorsque celles-ci exercent leurs attributions sur leur territoire (ANRU, ADEME ... à l'exception de l'opérateur issu de la fusion de l'ANPE ET DE L'UNEDIC).

- La question des personnels

Rappelons tout d'abord que plus de 95 % des agents de la fonction publique d'Etat travaillent dans les administrations déconcentrées.

Le rattachement des agents à leur corps et ministère d'origine n'est pas modifié par la fusion des services.

Des plates-formes de mutualisation de la gestion des ressources humaines seront créées auprès des SGAR pour répondre aux mobilités de personnels induites par ces restructurations.

A ce jour, les suppressions de postes découlant de la refonte des services déconcentrés ne sont pas connues.

La mutualisation des moyens

Encouragée par la RGPP, elle a vocation à s'appliquer aux fonctions logistiques (parc automobile, reprographie, entretien des locaux, standards téléphoniques, systèmes d'information et de communication ...), aux achats, aux implantations immobilières. Ses responsables en attendent une baisse des coûts d'administration internes.

La mutualisation des moyens de fonctionnement, à l'exception des crédits de personnels, devrait être facilitée par le déploiement du nouveau progiciel budgétaire et comptable CHORUS (cf supra).

- Le préfet de département conservera une compétence générale, exclusive dans certains domaines (ordre public, sécurité, droit des étrangers).

d) Le calendrier de la réforme

Il est fixé par la circulaire du Premier ministre, M. François Fillon, en date du 7 juillet 2008.

Au niveau départemental :

- les préfets doivent adresser au Gouvernement leurs propositions d'organisation des services départementaux pour le 28 novembre 2008 par l'intermédiaire des préfets de région ;

- les nouveaux organigrammes seront établis et mis en oeuvre au cours de l'année 2009 ;

- la réforme entrera en vigueur le 1er janvier 2010 ;

-elle sera anticipée courant 2009 dans les départements d'une région préfiguratrice.

Au niveau régional :

- la réorganisation des services entrera progressivement en vigueur entre le 1er janvier 2009 et le 1er janvier 2010 ;

- comme pour le département, des préfigurations des nouveaux services sont prévues avant leur généralisation.

* Cette refonte de l'administration territoriale suppose l'adoption, en 2009, de modifications législatives et réglementaires pour :

- la nouvelle répartition des pouvoirs des préfets ;

- la création des agences régionales de santé (ARS) compétentes en matière de santé publique, de soins ambulatoires et hospitaliers, de prise en charge et d'accompagnement dans les établissements et services médico-sociaux et de relations avec les professions de santé. Le préfet de département resterait responsable de la gestion de crise dont les modalités devraient, cependant, évoluer pour tenir compte de l'institution des ARS ;

- la disparition des pôles régionaux ;

- la création des nouvelles directions ;

- la mise en place d'un nouvel outil budgétaire de mutualisation.

e) Le bilan des expérimentations

* La réorganisation des services de l'Etat (OSE) dans le Lot :

- sa mise en oeuvre a débuté en octobre 2007 ;

- elle repose sur la création de deux directions générales sous la forme de délégations interservices (population et territoire), complétées par un pôle de compétence sécurité, un secrétariat général regroupant l'ensemble des fonctions logistiques et ressources humaines, et une direction de l'animation interministérielle et des collectivités locales.

La délégation interservices (DIS) constitue tout à la fois un renforcement de la dimension interministérielle de l'action de l'Etat au niveau local et le moyen de simplifier et d'accélérer le service aux usagers par la mise en place d'un interlocuteur unique.

Par ailleurs, la mutualisation des moyens permet d'espérer des économies « conséquentes » qui seront évaluées à la fin de l'année. La création d'une bourse de l'emploi favorise la mobilité des personnels (elle a déjà permis la réalisation de plusieurs mouvements).

Cette expérimentation est étendue à l'ensemble des départements dans la région Midi-Pyrénées.

* La mise en place de 8 directions départementales de l'équipement et de l'agriculture (DDEA)

La fusion des deux directions départementales est intervenue au 1er janvier 2007 dans 8 départements : Ariège, Aube, Cher, Loir-et-Cher, Lot, Yvelines, Territoire-de-Belfort et Val d'Oise.

Elle est, semble-t-il, un succès, leurs missions complémentaires mobilisant des connaissances communes, facilitées par l'adhésion des agents au principe de la fusion.

Ce regroupement sera généralisé à l'ensemble des départements (à l'exception de l'outre-mer et de la petite couronne) en deux vagues successives aux 1er janvier 2009 et 1er janvier 2010.

Les DDEA ont vocation à se fondre dans les futures directions départementales des territoires dont elles constitueront le socle.

* Les résultats encore partiels et imprécis de ces diverses expérimentations laissent à penser que le succès de la refonte des services dépendra, pour beaucoup, de l'adhésion des personnels concernés à la démarche entreprise. Il convient, en conséquence, de les associer étroitement à la conduite de la réforme.

En conclusion de ce point consacré à la réorganisation territoriale de l'État, votre rapporteur pour avis s'interroge sur la logique de la démarche entreprise alors qu'est annoncée une réforme des structures des collectivités locales. N'aurait-il pas été préférable de connaître les choix qui seront finalement arrêtés dans ce cadre, afin de caler le nouveau schéma des services déconcentrés sur la carte renouvelée des entités décentralisées ? D'autre part, est-il nécessaire d'adopter un modèle unique d'organisation territoriale alors que les spécificicités locales peuvent justifier des adaptations arrêtées par le préfet de région ?

* 3 Cf circulaire du 2 janvier 2006.

* 4 Cf infra.

* 5 Un glossaire des sigles figure en annexe.

* 6 D'après les renseignements obtenus par votre rapporteur, une direction de la cohésion sociale serait créée lorsque la problématique de la politique de la ville le requèrerait.

* 7 Un glossairedes sigles figure en annexe.