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Projet de loi portant engagement national pour l'environnement

 

EXAMEN EN COMMISSION DU 16 JUILLET 2009

Au cours de sa séance du jeudi 16 juillet 2009, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Ambroise Dupont sur le texte proposé par la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire pour le projet de loi n° 155 (2008-2009) portant engagement national pour l'environnement.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a rappelé que ce texte déclinait les orientations du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, dans des domaines très divers. Il a rappelé que la commission avait décidé de s'en saisir pour avis pour examiner l'article 14 qui visait, dans sa rédaction initiale, à transformer en avis simple l'avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France (ABF) sur les autorisations de travaux dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP). Cette disposition a suscité, en effet, de vives inquiétudes chez les acteurs du patrimoine.

Au-delà de cette question de l'ABF, il a suggéré d'introduire dans le projet de loi des dispositions relatives à l'affichage publicitaire extérieur, en vue de mieux maîtriser son impact sur les paysages et le cadre de vie. Après avoir abordé ce thème dans le cadre de l'avis budgétaire sur les crédits de l'environnement présenté au nom de la commission en novembre 2008, il a poursuivi, depuis janvier, une réflexion sur le sujet à la demande de Mme Nathalie Kosciusko-Morizet et de M. Hubert Falco et a remis un rapport en juin.

Abordant, d'abord, la question des ZPPAUP, il a rappelé que ces zones protégées, créées en 1983, relèvent d'une démarche contractuelle entre les communes et l'État. Elles sont instituées à l'initiative des communes. Toutefois, l'État, à travers les ABF notamment, est le garant de la qualité de la politique patrimoniale dans ces secteurs. Il a rappelé que la proposition tendant à supprimer l'avis conforme de l'ABF avait déjà tenté de s'immiscer dans différents textes à l'initiative de l'Assemblée nationale, jusqu'à présent sans succès :

- dans le cadre du « plan de relance » en janvier 2009 ; cette disposition a ensuite été censurée par le Conseil constitutionnel, en tant que « cavalier législatif » ;

- dans le cadre de l'examen en deuxième lecture du « Grenelle I » ; le Sénat a supprimé cette disposition, au motif notamment qu'elle n'avait pas sa place dans une loi de programmation.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a indiqué que cette mesure avait suscité une vive émotion des associations de défense du patrimoine, qui l'ont ressentie comme un signal négatif et comme l'abandon par l'État d'un « garde-fou ». De même, les associations d'élus ont marqué leur attachement au maintien de l'avis conforme de l'ABF.

Il a reconnu que, formellement, la décision rendue par ce dernier s'appuie sur le règlement de la zone, établi en concertation entre la commune et l'ABF : aussi, dans un souci de simplification des démarches, comme le souligne l'exposé des motifs du projet de loi, un avis simple serait suffisant puisque le maire doit respecter ce règlement. Toutefois, il a fait observer que tout ne pouvait être planifié en matière de patrimoine, et que, par ailleurs, de nombreux règlements, notamment les plus anciens, sont lacunaires et ne recouvrent pas toutes les problématiques qui peuvent se présenter.

C'est pourquoi il a considéré que l'avis de l'ABF restait une expertise utile pour les maires et indispensable pour la sauvegarde du patrimoine. La suppression de l'avis conforme aurait laissé des questions en suspens, comme celle du bénéfice du régime Malraux, ou celle de la protection des abords des monuments historiques situés dans le périmètre des ZPPAUP.

Il a salué, par conséquent, la décision de la commission de l'économie, à l'initiative de son rapporteur M. Dominique Braye, de maintenir cet avis conforme.

Puis il a indiqué que celle-ci avait proposé, en contrepartie, de réformer la procédure d'appel contre les décisions de l'ABF dans les ZPPAUP. Cette possibilité de recours a été prévue dès la création des ZPPAUP puis étendue aux secteurs sauvegardés et aux abords de monuments historiques. Le recours s'exerce auprès du préfet de région, qui émet, après avis de la commission régionale du patrimoine et des sites (CRPS), un avis qui se substitue à celui de l'ABF. Cette procédure n'a trouvé qu'une application très limitée. En vue de la rendre plus efficace, la commission de l'économie propose de placer le recours auprès du seul préfet de département. M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a estimé que cette proposition soulevait des difficultés, en termes de cohérence d'une part, et au regard de la collégialité et de l'expertise du recours, d'autre part, puisque la CRPS ne serait plus consultée. Il a donc proposé de revenir à la situation actuelle tout en encadrant les délais impartis au préfet de région pour consulter la CRPS et pour statuer, afin de rendre la procédure plus fluide.

Il a proposé, en outre, de faciliter l'intégration, dans les règlements de ZPPAUP, de prescriptions environnementales liées à la performance énergétique des bâtiments ou à la promotion des énergies renouvelables. Cela rejoint la préoccupation, largement partagée, de mieux concilier l'exigence de protection du patrimoine avec les objectifs du « Grenelle ».

Il a souligné, enfin, la nécessité de moderniser l'image des ABF, sérieusement entachée par les tensions avec des élus. Une meilleure compréhension mutuelle doit être recherchée notamment pour lutter contre le sentiment d'arbitraire qui ressort parfois de certaines positions tranchées, qui fluctuent dans le temps ou d'un ABF à l'autre. Si la suppression de l'avis conforme des ABF ne règlera pas tous les problèmes, davantage de collégialité, de dialogue et de médiation seraient néanmoins souhaitables. L'expertise des ABF, même si elle est parfois contestée, permet, dans bien des cas, de prévenir des dégâts irrémédiables.

Abordant, ensuite, le thème de l'affichage publicitaire extérieur, M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a rappelé que la loi du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes avait répondu à un objectif de protection esthétique du paysage. Elle avait d'ailleurs été renvoyée à la commission des affaires culturelles, ce qui justifie que celle-ci se saisisse de nouveau de cette question.

Cette loi a eu un bilan globalement positif. Toutefois, tant les professionnels que les associations font le constat de son insuffisante application. Une nouvelle étape est ainsi attendue : en effet, la multiplication des dispositifs, sous toutes leurs formes, est souvent perçue comme une nuisance ; elle conduit à une banalisation des paysages.

Il a souligné que ses propositions étaient guidées par un souci d'équilibre, qui était déjà au coeur de la loi de 1979 puisque celle-ci a posé le principe selon lequel l'objectif de protection du cadre de vie devait être concilié avec le droit à la liberté d'expression et d'information. Par ailleurs, les enjeux économiques et commerciaux sont importants et doivent être pris en compte, a fortiori dans une période de crise qui fragilise les professionnels du secteur. Ces derniers ont également conscience, néanmoins, des nécessaires évolutions de leur métier.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a souligné que ses propositions répondaient d'abord à un objectif de simplification. En ce sens, il a proposé de réformer la procédure d'élaboration des règlements locaux de publicité (RLP), complexe et source de contentieux, en l'alignant sur la procédure applicable en matière de plan local d'urbanisme. Il a souligné que cela permettrait, d'une part, de renforcer le caractère démocratique de la démarche, car toutes les personnes intéressées pourront être consultées et que le projet sera ensuite soumis à enquête publique ; cela permettra, d'autre part, de faire prendre conscience aux élus des enjeux liés à la publicité et de leur connexion avec les préoccupations en matière d'urbanisme local.

Il a ajouté qu'un autre objectif était de mieux maîtriser la pression publicitaire pour protéger les paysages et le cadre de vie. En ce sens, il a proposé que les RLP ne puissent fixer que des règles plus restrictives que la réglementation nationale et qu'ils puissent prévoir des « zones de tranquillité » où toute publicité sera interdite, aux abords des écoles et des ronds-points. Par ailleurs, les questions de publicité devront être prises en compte au niveau des « entrées de ville ». Il a envisagé la suppression, dans un délai de cinq ans, des préenseignes dites dérogatoires, qui pourront être remplacées, notamment, par une signalisation d'information locale (SIL) permettant de concilier la protection des paysages, l'information des voyageurs et la valorisation des activités locales.

Dans un souci d'équilibre, il a proposé que toute publicité soit interdite hors agglomérations, à l'exception des aéroports et que le maire puisse autoriser des espaces publicitaires sur les bâches d'échafaudage, comme cela existe déjà pour les travaux sur les monuments historiques. De tels espaces pourraient laisser la place à des créateurs, afin d'instiller ainsi une forme d'expression artistique par le biais de l'affichage publicitaire.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis a insisté, en parallèle, sur la nécessité d'informer les élus locaux pour qu'ils assurent une bonne application de la loi : les conseils d'architecture, d'urbanisme et d'environnement (CAUE) pourront jouer un rôle utile en ce sens.

Enfin, il a proposé à la commission d'adopter ce projet de loi ainsi enrichi de ces dispositions.

Un débat a suivi l'intervention du rapporteur.

Mme Marie-Christine Blandin a regretté que certains architectes des Bâtiments de France fassent parfois preuve d'une rigueur excessive en s'opposant à l'installation de dispositifs liés aux économies d'énergie. Elle a souhaité que soit maintenu l'avis conforme des ABF mais, qu'en contrepartie, ceux-ci acceptent de travailler sur l'intégration architecturale de tels dispositifs, comme certains le font déjà.

M. Serge Lagauche a estimé que la procédure d'appel contre les décisions des ABF devait rester à l'échelon régional, par cohérence avec la réorganisation territoriale de la France. Il a ajouté que les ABF n'avaient pas lieu d'être stigmatisés.

Mme Colette Mélot a souhaité que des voies de médiation soient trouvées pour résoudre les conflits opposant des élus locaux aux ABF. Elle a estimé que certains ABF devaient évoluer dans leurs positions, afin de ne pas être des freins au développement économique ou au développement durable.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin a estimé que le maintien de l'avis conforme de l'ABF était essentiel pour s'inscrire dans une politique patrimoniale durable.

M. Claude Bérit-Débat a souligné que la création d'une ZPPAUP représentait, pour les élus locaux, un acte fort en faveur de la protection du patrimoine bâti et paysager. Il a jugé utile d'introduire de la souplesse en vue de favoriser l'intégration de dispositifs liés aux économies d'énergie, comme par exemple le double-vitrage. S'agissant de la publicité extérieure, il ne s'est pas opposé à ce que la procédure d'élaboration des règlements locaux soit alignée sur celle applicable en matière d'urbanisme, mais il a considéré que cette procédure pourrait s'avérer plus lourde et plus coûteuse pour les petites communes. Il a partagé l'objectif de lutter contre la banalisation des paysages et des entrées de ville liée à la multiplication des dispositifs publicitaires, tout en soulignant les progrès déjà accomplis en ce sens.

M. Jean-Pierre Chauveau a souligné le rôle important des ABF et l'intérêt des conseils et de l'expertise qu'ils apportent. Il a relevé, toutefois, que certaines de leurs positions voire de leurs contradictions pouvaient parfois laisser perplexe.

Partageant ces propos, M. Pierre Martin a estimé nécessaire de parvenir à une plus grande harmonisation des positions.

M. Jacques Legendre, président, a rappelé que la création d'une ZPPAUP résultait de la volonté conjointe de l'État et des communes et que, de ce fait, il n'était pas acceptable de vouloir ensuite en atténuer la portée. Il a partagé les propositions équilibrées du rapporteur, tout en faisant observer que le débat en séance publique serait sur ce point difficile. Il a souhaité que la commission soit unanime pour prendre la défense des ABF face aux accusations dont ils peuvent faire l'objet.

M. Jean-Claude Etienne a souscrit à ces propos.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a constaté que tous les intervenants partageaient le souci de ne pas remettre en cause l'avis conforme des ABF mais aussi celui d'améliorer le dialogue avec les élus.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements au texte proposé par la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.

Elle a adopté, tout d'abord, l'amendement n° 1 présenté par M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, portant article additionnel avant l'article 14 et visant à intégrer la prise en compte des enjeux liés au développement durable dans les règlements de ZPPAUP.

A l'article 14 (Réforme de la procédure de recours contre l'avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager), la commission a examiné l'amendement n° 2 présenté par M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, visant à rétablir la procédure de recours contre les décisions de l'ABF auprès du préfet de région après avis de la commission régionale du patrimoine et des sites, tout en encadrant le délai imparti au préfet de région pour consulter la CRPS et pour statuer. M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a proposé de fixer ce délai à deux mois, aussi bien pour les recours concernant les ZPPAUP que, par cohérence, pour ceux concernant des travaux en secteurs sauvegardés ou aux abords des monuments historiques.

M. Jacques Legendre, président, s'est demandé si un délai maximal de trois mois ne serait pas mieux adapté pour permettre la consultation de la CRPS.

M. Ambroise Dupont, rapporteur, a estimé qu'une réduction du délai à deux mois, au lieu de trois actuellement, permettait de donner un signal en faveur d'une accélération de la procédure.

Mme Marie-Christine Blandin a insisté, en parallèle, sur la nécessité de favoriser des voies de médiation auprès de l'association nationale des ABF notamment, avant d'engager une procédure de recours administratif.

Puis la commission a adopté l'amendement n° 2.

Elle a adopté, ensuite, l'amendement n° 3 présenté par M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, visant à insérer, avant le titre II, un chapitre additionnel relatif à la publicité extérieure, aux enseignes et préenseignes.

Puis la commission a adopté l'amendement n° 4 présenté par M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, portant article additionnel après l'article 15 bis et visant à compléter les prescriptions applicables en matière de publicité extérieure par l'édiction de règles de densité, d'une part, et de consommation énergétique des dispositifs de publicité lumineuse, d'autre part.

Mme Marie-Christine Blandin a souhaité que ces prescriptions prennent notamment en compte la question des faisceaux laser lumineux.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a indiqué que cette préoccupation serait prise en compte par l'article 66 du projet de loi, qui prévoit des dispositions générales et techniques pour réduire les « pollutions » visuelles.

La commission a examiné l'amendement n° 5 présenté par M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, portant article additionnel après l'article 15 bis et visant à ouvrir la possibilité pour les maires d'autoriser l'installation de bâches d'échafaudage comportant un espace publicitaire.

Après les réserves et interrogations formulées par Mmes Colette Mélot, Brigitte Gonthier-Maurin et Marie-Christine Blandin quant au contenu de ces affichages publicitaires et à leur portée esthétique notamment, M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a précisé que de tels espaces seraient soumis à l'autorisation du maire, qu'ils seraient temporaires et strictement encadrés puisque la surface publicitaire de la bâche, notamment, serait limitée par décret. Il a ajouté que ce support permettrait de faire évoluer les modalités d'expression de la publicité et favoriserait la création. Par ailleurs, cette disposition vient « contrebalancer » la suppression des zones de publicité élargie, qui permettent jusqu'à présent aux maires d'autoriser de grands formats publicitaires. Elle étend, enfin, une possibilité qui existe déjà pour les monuments historiques et qui permet de contribuer au financement des travaux.

Après l'intervention de Mme Maryvonne Blondin, soulignant l'exemple réussi de la bâche installée sur la cathédrale de Quimper, M. Jacques Legendre, président, a suggéré que la commission ne retienne pas cet amendement, dans sa rédaction actuelle, en raison des interrogations qu'il a suscitées.

Suivant cette position, la commission n'a pas adopté cet amendement.

Puis elle a examiné l'amendement n° 6 présenté par M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, portant article additionnel après l'article 15 bis et visant à simplifier la procédure d'élaboration des règlements locaux de publicité en l'alignant sur celle applicable en matière de plan local d'urbanisme. M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a précisé que cette disposition centrale conduisait à la suppression des groupes de travail, dont les modalités de composition sont sources de contentieux. Elle permet, en outre, de clarifier la loi, en supprimant les trois types de zonages existants et en confiant au maire la compétence en matière de police de l'affichage, dès lors qu'un règlement local aura été élaboré. Elle vise enfin à renforcer la protection des paysages, dans la mesure où le règlement local ne pourra être que plus restrictif que la réglementation nationale.

En réponse aux interrogations formulées par MM. Serge Lagauche et Claude Bérit-Débat, M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a précisé que les règlements locaux de publicité en vigueur resteront valides jusqu'à leur révision et pour une durée maximale de dix ans à compter de la date de publication de la loi.

La commission a adopté cet amendement.

Puis elle a adopté l'amendement n° 7 présenté par M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, portant article additionnel après l'article 15 bis et prévoyant de supprimer, dans un délai de cinq ans, les « préenseignes dérogatoires », et de les remplacer par des dispositifs tels que la signalisation d'information locale.

Elle a adopté l'amendement n° 8 présenté par M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, portant article additionnel après l'article 15 bis et visant à compléter l'article L. 111-1-4 du code de l'urbanisme en vue d'imposer l'élaboration d'une réglementation locale de publicité adaptée aux enjeux de qualité paysagère des entrées de ville.

Enfin, elle a adopté l'amendement n° 9 présenté par M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, visant à supprimer l'article 99 (Composition du groupe de travail sur le projet de réglementation spéciale des zones de publicité), par coordination avec la réforme envisagée qui conduit à la suppression des groupes de travail. M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a estimé, en outre, que la validation législative des règlements locaux de publicité établis jusqu'à la date de publication de la loi, proposée par la commission de l'économie, ne lui semblait finalement pas opportune, alors même qu'il avait envisagé de la proposer dans un premier temps. Elle pourrait en effet retarder la mise en place de la réforme envisagée.

Sous réserve de ces amendements, la commission a donné un avis favorable au texte proposé par la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire pour le projet de loi portant engagement national pour l'environnement.