II. UN EFFORT GLOBAL TEL QUE RETRACÉ PAR L'AGRÉGAT « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT » EN STAGNATION
Dans ce contexte défavorable pour les pays en voie de développement, vos rapporteurs se sont interrogés non seulement sur l'évolution des crédits du programme « Aide publique au développement », inscrit dans le projet de loi de finances pour 2010, mais également sur l'effort global de la France en faveur du développement.
A. UN AGRÉGAT QUI TENTE DE CERNER L'EFFORT DES POUVOIRS PUBLICS EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT
La mission « Aide publique au développement » est une mission interministérielle qui regroupe les crédits des trois principaux programmes concourant à la politique française d'aide publique au développement : le programme 110 « Aide économique et financière au développement », le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », et le programme 301 « Développement solidaire et migrations ».
Il faut cependant rappeler ici que la mission « Aide publique au développement » ne recouvre pas la totalité de l'effort d'aide publique au développement consenti par la France, comptabilisé par l'OCDE en termes de pourcentage de la richesse nationale et auquel est assigné l'objectif international de référence de 0,7 %, que la France s'est engagée à atteindre en 2015.
Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé aux PLF pour 2010
Cet effort global comprend des crédits répartis dans dix missions et dix-huit programmes et notamment :
- les opérations de prêts dont le solde des remboursements et des décaissements contribue négativement ou positivement à l'APD (937 millions d'euros en 2009) ;
- les annulations de dettes (1 971 millions d'euros en 2009) ;
- la contribution française à la part du budget européen consacré au développement, hors fonds européen de développement à hauteur de 877 millions d'euros en 2007, 924 millions d'euros en 2008 et 952 millions d'euros en 2009 ;
- les crédits destinés à deux territoires d'outre-mer éligibles à l'aide au développement (381 millions d'euros en 2009).
Il comprend également deux postes de dépenses, les frais d'écolage et les aides aux réfugiés, dont la déclaration au titre de l'aide publique au développement fait depuis longtemps l'objet de critiques de la part du CAD et des organisations de solidarité internationale.
La comptabilisation de ces deux postes a évolué en 2008 dans le sens des recommandations de l'OCDE.
La comptabilisation des écolages, frais d'accueil des étudiants originaires de pays en développement dans les universités françaises, a cru de façon importante au cours des dernières années pour atteindre 894 millions d'euros en 2006.
La déclaration des écolages a cru alors que le nombre global des visas pour études est passé de 69 000 en 2003 à environ 61 000 en 2007. Ce chiffre s'est ensuite stabilisé depuis 3 ans : 61 300 en 2005, 60 500 en 2006 et 61 200 en 2007.
En 2008, dans ses recommandations, suite à l'examen de la France par ses pairs, le CAD de l'OCDE invitait la France à identifier précisément les bénéficiaires pour ne retenir dans la comptabilisation en APD que les crédits qui répondent effectivement aux critères d'éligibilité. Le CAD a préconisé de définir les disciplines et les niveaux d'enseignement qui sont en adéquation avec les besoins de leur pays d'origine et de s'assurer que les étudiants étrangers retournent dans leur pays d'origine pour faire bénéficier celui-ci de l'acquis de leur enseignement.
Concernant l'APD 2008, pour répondre à ces recommandations, une réflexion a été menée en collaboration avec le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR) qui a conduit à adopter de nouvelles bases statistiques du MESR permettant d'identifier les étudiants ayant un diplôme étranger équivalent au diplôme français.
Il a été ainsi convenu, à partir des statistiques d'effectifs d'étudiants étrangers, de ne retenir que les étudiants ayant une équivalence bac. Pour 2008, le nombre d'étudiants étrangers originaires de pays éligibles à l'APD s'élevait à 156 476, dont 114 888 ayant une équivalence bac (soit 73 %) ; ce dernier chiffre est celui retenu pour le calcul de l'APD dite d'écolage.
En conséquence, le coût imputé des étudiants est passé de 879 millions d'euros en 2007 à 637 millions d'euros en 2008.
La comptabilisation des frais d'accueil des demandeurs d'asile, originaires de pays en développement a également été améliorée.
En 2007, la France a enregistré près de 35 200 demandes d'asile dont 29 158 premières demandes. Bien que ce chiffre ait beaucoup baissé au cours des dernières années, la France se place au deuxième rang de l'Union européenne, après la Suède, en termes de flux de demandeurs d'asile.
Par ailleurs, le nombre total de personnes placées sous la protection de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) au 31 décembre 2007 est estimé à 130 926, dont 129 090 réfugiés statutaires et 1 836 bénéficiaires de la protection subsidiaire.
Les dépenses notifiées en aide publique au développement (APD) dans le domaine de l'accueil des demandeurs d'asile et des réfugiés comportaient, en 2007, les dépenses relatives à l'accueil des demandeurs d'asile (hébergement, accompagnement et versement de l'allocation temporaire d'attente), ainsi que les dépenses d'aide au retour volontaire, imputées au programme 104 « Accueil des étrangers et intégration ». Au titre de ce premier groupe de dépenses, 278 millions d'euros, sur un total de 310 millions d'euros, rentraient dans le champ de l'APD et ont été déclarés comme tels. Pour 2008, 236,8 millions d'euros devraient être déclarés au CAD.
Vos rapporteurs ne peuvent que se féliciter de ces initiatives qui conduisent à ne plus déclarer au CAD des sommes qui n'ont manifestement pas grand-chose à voir avec l'aide au développement.
Ils relèvent également que le produit de la taxe sur les billets d'avion qui alimentent l'UNITAID est désormais comptabilisé dans l'APD française. Ce n'est pas illégitime, les fonds allant à l'UNITAID, mais ils se doivent de rappeler que le Président Chirac s'était engagé à ce que ces sommes viennent en plus de l'APD et à ce qu'elles ne seraient jamais déclarées au CAD
Plus généralement, des réflexions sont en cours sur une éventuelle réforme des critères du CAD. Ces critères sont sans doute perfectibles. Il conviendra cependant de rester vigilant sur les motivations d'une telle réforme qui ne doit pas aboutir à gonfler artificiellement les chiffres dans le seul dessein de permettre aux membres de l'OCDE de remplir leurs engagements. Une modification des critères du CAD ne sera légitime que si elle permet de mieux prendre en compte les sommes effectivement consacrées à l'aide au développement.