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Proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit

5 octobre 2010 : Simplification et amélioration de la qualité du droit ( avis - première lecture )

Avis n° 5 (2010-2011) de M. Pierre BORDIER, fait au nom de la commission de la culture, déposé le 5 octobre 2010

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N° 5

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 5 octobre 2010

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, de simplification et d'amélioration de la qualité du droit,

Par M. Pierre BORDIER,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Legendre, président ; MM. Ambroise Dupont, Serge Lagauche, David Assouline, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Ivan Renar, Mme Colette Mélot, MM. Jean-Pierre Plancade, Jean-Claude Carle, vice-présidents ; M. Pierre Martin, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Christian Demuynck, Yannick Bodin, Mme Béatrice Descamps, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Claude Bérit-Débat, Mme Maryvonne Blondin, M. Pierre Bordier, Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Bruguière, Françoise Cartron, MM. Jean-Pierre Chauveau, Yves Dauge, Claude Domeizel, Alain Dufaut, Mme Catherine Dumas, MM. Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Jean-Claude Etienne, Mme Françoise Férat, MM. Jean-Luc Fichet, Bernard Fournier, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, MM. Jean-François Humbert, Soibahadine Ibrahim Ramadani, Mlle Sophie Joissains, Mme Marie-Agnès Labarre, M. Philippe Labeyrie, Mmes Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, M. Jean-Pierre Leleux, Mme Claudine Lepage, M. Alain Le Vern, Mme Christiane Longère, M. Jean-Jacques Lozach, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Philippe Nachbar, Mme Monique Papon, MM. Daniel Percheron, Jean-Jacques Pignard, Roland Povinelli, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, Jean-François Voguet.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

1890, 2078, 2095 et T.A. 376

Sénat :

130 (2009-2010) et 3 (2010-2011)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

À l'initiative de notre collègue député M. Jean-Luc Warsmann, l'Assemblée nationale a adopté une proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit. Il s'agit de la troisième de cette législature.

La commission des lois en est saisie au fond, mais ses 158 articles traitant de sujets des plus variés, plusieurs commissions, dont la nôtre, s'en sont saisies pour avis. Lorsque les articles ressortent de la compétence exclusive de votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication, cette dernière exerce alors une délégation au fond : la rédaction qu'elle adoptera des articles qui la concernent au premier chef fera ainsi partie intégrante du texte final établi par la commission des lois.

La saisine au fond et pour avis de votre commission se justifie sur les articles suivants :

- l'article 4, relatif à la profession d'architecte ;

- l'article 27, relatif à la presse en direction des jeunes et tendant à modifier la loi n° 49-956 du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse ;

- l'article 33, dont des dispositions concernent le Haut conseil de l'éducation et la Commission nationale pour l'enseignement de la danse ;

- l'article 70, relatif au fonctionnement des groupements d'intérêt public, s'agissant des dispositions transitoires relatives au statut du personnel ;

- l'article 98 modifiant des articles de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relatifs à la liberté de communication ;

- l'article 101, relatif aux conditions d'indemnisation de certaines actions de formation continue des enseignants.

En outre, votre commission a souhaité apporter sa pierre à l'édifice en adoptant plusieurs amendements et articles additionnels relatifs aux secteurs de la presse, de l'éducation, de l'architecture, du cinéma et de l'audiovisuel.

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE IER

Dispositions tendant à améliorer la qualité des normes
et des relations des citoyens avec les administrations
Section 1

Dispositions applicables aux particuliers et aux entreprises
Article 4
(art.12, 13 et 40 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977)

Coordination en matière de définition de la profession d'architecte
et adaptation des sanctions pénales applicables en cas d'usurpation
du titre d'architecte

Le présent article propose deux mesures de coordination en matière de définition de la profession d'architecte et le renforcement des sanctions pénales applicables en cas d'usurpation du titre d'architecte en les alignant sur celles prévues pour les professions réglementées.

I - Le texte initial de la proposition de loi

A. Deux mesures de coordination au sein de la loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture tirant les conséquences de la transposition d'une directive communautaire

L'article 2 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture dispose que « sont considérées comme architectes pour l'application de la présente loi les personnes physiques énumérées aux articles 10 et 11, les sociétés définies à l'article 12, ainsi que les personnes physiques admises à porter le titre d'agréé en architecture ou celui de détenteur de récépissé en application de l'article 37 et inscrites à un tableau régional d'architectes ou à son annexe ».

L'article 9 dispose que seules peuvent porter le titre d'architecte les personnes physiques1(*) inscrites à un tableau régional d'architectes conformément aux articles 10 et 11 de cette même loi.

L'article 10 définit les conditions requises pour s'inscrire à un tableau régional. Ainsi sont inscrites, sur leur demande, les personnes physiques de nationalité française ou d'un État membre de l'Union européenne ou d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen qui jouissent de leurs droits civils, présentent les garanties de moralité nécessaires et remplissent une condition de diplôme, de certificat, ou de reconnaissance de qualification par le ministre chargé de la culture que l'article (la liste des conditions est précisée dans les 1°, 2°, 3° et 4° dudit article).

L'article 10-1 précise selon quelles modalités l'architecte ressortissant d'un État membre de l'Union européenne ou d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen légalement établi dans l'un de ses États, peut exercer en France de façon temporaire et occasionnelle sans être inscrit à un tableau régional d'architectes.

Ces dispositions sont issues de l'article 42 de l'ordonnance n° 2008-507 du 30 mai 2008 portant transposition de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles. Cette ordonnance n'a pas procédé à toutes les coordinations rendues nécessaires par la réforme de l'article 10 et la création de l'article 10-1. C'est précisément ce que vise l'article 4 de la présente proposition de loi :

le 1° du présent article propose de modifier l'article 12 de la loi du 3 janvier 1977 précitée qui prévoit que « pour l'exercice de leurs activités, les architectes peuvent constituer des sociétés civiles ou commerciales entre eux ou avec d'autres personnes physiques ou morales ». La première mesure de coordination vise à modifier la référence au terme « architectes » dans ce premier alinéa en lui substituant la nouvelle définition suivante : « personnes physiques exerçant légalement la profession d'architecte dans les conditions définies aux articles 10 et 10-1 » ;

le 2° du présent article propose de tirer les mêmes conséquences de l'ordonnance du 20 mai 2008 précitée en modifiant l'article 13 de la loi du 3 janvier 1977 qui prévoit les règles de capital et de composition des sociétés d'architecture. Il est ainsi proposé de remplacer les termes « architectes » et « architecte personne physique » figurant aux 2° et 5° de l'article 13 par la nouvelle définition précitée.

B. Une adaptation des sanctions pénales

Le 3° de l'article 4 de la présente proposition de loi vise à modifier l'article 40 de la loi du 3 janvier 1977 précitée, relatif aux sanctions pénales applicables en cas d'usurpation du titre d'architecte.

Le droit en vigueur prévoit que « toute personne qui ne remplit pas les conditions requises par la présente loi et qui porte le titre d'architecte ou d'agréé en architecture ou accompagne ou laisse accompagner son nom ou la raison sociale de la société qu'elle dirige de termes propres à entretenir dans le public la croyance erronée en la qualité d'architecte ou d'agréé en architecture ou de société d'architecture est punie d'une amende de 20 000 à 40 000 F2(*) et d'un emprisonnement de six mois à un an ou de l'une de ces deux peines seulement. »

Il est ici proposé d'aligner les peines encourues sur celles définies à l'article 433-17 du code pénal pour l'usurpation des titres. Cette disposition prévoit que l'usage, sans droit, d'un titre attaché à une profession réglementée par l'autorité publique ou d'un diplôme officiel ou d'une qualité dont les contributions d'attribution sont fixées par l'autorité publique est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende. De cet alignement résulterait donc un renforcement des sanctions pénales prévues en cas d'usurpation du titre d'architecte.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article n'a fait l'objet que deux amendements rédactionnels déposés par le rapporteur, M. Etienne Blanc, adoptés par la commission des lois. Aucune modification n'a été apportée en séance plénière.

III. La position de votre commission

Votre commission estime que les mesures de coordination proposées sont nécessaires à la mise en conformité de la loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture au droit communautaire. Elle approuve par ailleurs la mesure relative aux sanctions pénales dont le niveau actuel, inférieur à celui prévu pour d'autres professions réglementées, ne se justifie pas. Selon le Conseil national de l'ordre des architectes, ce sont environ 60 affaires de port illégal du titre d'architecte qui sont répertoriées chaque année.

C'est pourquoi votre commission a adopté cet article tout en donnant un avis favorable à l'adoption d'un amendement de précision technique du Gouvernement visant à garantir que ne soit exclu aucun architecte au sens de l'article 2 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 précitée.

Article additionnel après l'article 4

Ratification de l'ordonnance n° 2005-1044 du 26 août 2005
relative à l'exercice et à l'organisation de la profession d'architecte

A l'initiative de M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis, votre commission a adopté un article additionnel après l'article 4 en vue de ratifier l'ordonnance n° 2005-1044 du 26 août 2005 relative à l'exercice et à l'organisation de la profession d'architecte, et modifiant la loi n° 7-2 du 3 janvier 1977. Cet amendement a également pour objet de modifier les articles 22, 24 et 26 de la même loi afin d'apporter deux corrections contribuant à l'objectif d'amélioration de la qualité du droit.

I - La ratification de l'ordonnance n° 2005-1044 du 26 août 2005

La loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit a autorisé le Gouvernement à intervenir par ordonnance afin de modifier les dispositions relatives à l'organisation de la profession et de l'ordre des architectes et de tirer les conséquences de l'évolution du régime des études d'architectures sur l'exercice de la profession.

L'ordonnance précitée a fait l'objet d'un projet de loi portant ratification, qui a été déposé sur le Bureau du Sénat le 23 novembre 2005 et renvoyé pour examen à votre commission. Elle a modifié, complété ou clarifié la réglementation sur plusieurs points :

- en allongeant la durée de mandat des membres du conseil national et des conseils régionaux de l'ordre des architectes afin d'éviter des opérations électorales trop rapprochées et coûteuses et d'apporter à ces conseils davantage de stabilité. Elle a également instauré le principe d'un mandat unique dès lors qu'il est complet ;

- en imposant aux architectes de produire chaque année au conseil régional de l'ordre une attestation d'assurance sous peine d'une suspension temporaire du tableau ;

- en modifiant l'organisation et les modalités de fonctionnement de la chambre nationale et des chambres régionales de discipline des architectes ;

- en permettant la régularisation de la situation des professionnels de la maîtrise d'oeuvre exerçant une activité de conception architecturale et qui avaient formulé une demande de reconnaissance de qualification professionnelle sur laquelle il n'avait pas été statué ;

- en tirant les conséquences de la nouvelle organisation des études d'architecture autour des grades licence-master-doctorat (LMD) sur les conditions d'accès et d'exercice de la profession d'architecte.

II - Les modifications complémentaires de la loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture

Si votre commission approuve la ratification de l'ordonnance de 2005 relative à l'exercice et à l'organisation de la profession d'architecte, elle estime toutefois nécessaire de modifier la loi du 3 janvier 1977 sur deux points.

A. Le nécessaire assouplissement de la limitation relative aux mandats consécutifs

Le premier concerne le mandat unique des membres du conseil régional et du conseil national de l'ordre des architectes, dont le principe a été instauré par l'ordonnance du 26 août 2005 précitée. Jusqu'à la publication de cette ordonnance, la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 prévoyait les règles suivantes :

- aux termes de son article 22, les conseillers régionaux étaient élus pour quatre ans. Le conseil régional était renouvelé par moitié tous les deux ans, les membres du conseil régional ne pouvant exercer plus de deux mandats consécutifs ;

- aux termes de son article 24, les conseillers nationaux étaient également élus pour 4 ans par les membres des conseils régionaux. Le conseil national était renouvelé par moitié tous les deux ans, ses membres devant avoir effectué pendant deux ans au moins un mandat dans un conseil régional. Les conseillers nationaux n'étaient pas soumis à la règle limitant les mandats consécutifs mais dans les faits, selon les informations transmises par le ministère de la culture et de la communication, aucun conseiller national n'avait exercé plus de deux mandats consécutifs ;

Les articles 5 et 6 de l'ordonnance du 26 août 2005 précitée ont modifié ces dispositions en allongeant la durée des mandats des conseillers de 4 à 6 ans, avec un renouvellement par moitié tous les trois ans, en précisant que les membres du conseil, régional ou national, « ne peuvent exercer un second mandat que si le premier n'a pas excédé trois ans ».

Cette rédaction peut prêter à confusion. Le rapport de présentation du ministère de la Culture sur l'ordonnance du 26 août 2005 précise que la modification des dispositions relatives à la composition et aux modalités de fonctionnement du conseil régional de l'ordre des architectes « a pour objet de rallonger la durée de mandat des membres des conseils régionaux de l'ordre afin d'accroître l'efficacité et donc la crédibilité de l'institution. Actuellement les conseillers sont élus pour quatre ans avec un renouvellement par moitié tous les deux ans. La durée de mandat est portée à six ans avec un renouvellement par moitié tous les trois ans. Les membres ne peuvent exercer un second mandat si le premier a été complet. Ils ne peuvent par ailleurs exercer deux mandats consécutifs ». Or le mot « consécutif » a disparu de la rédaction définitive de l'ordonnance, ce qui laisse subsister une ambigüité puisque la formulation actuelle peut laisser penser qu'un second mandat est impossible, quelle qu'en soit l'époque, sauf à ce que le premier n'ait pas excédé trois ans. C'est pourquoi le projet de loi de ratification de l'ordonnance précitée prévoyait de corriger cette rédaction des articles 22 et 24 de la loi du 3 janvier 1977 en limitant cette contrainte aux seuls mandats consécutifs. Cette interprétation commune du ministère de la culture et de la communication et du Conseil national de l'ordre des architectes a d'ailleurs fait l'objet d'une diffusion aux conseils régionaux le 21 juin 2007, anticipant ainsi l'adoption du projet de loi.

Cependant votre commission estime que la modification des articles 22 et 24 doit aller au-delà de cette précision rédactionnelle pour tenir compte de la réalité de la situation à laquelle est confronté l'ordre des architectes. Les dispositions de l'ordonnance de 2005 étant d'application immédiate, elles ont été mises en place dès le renouvellement de 2007. Les conseils régionaux nouvellement élus, ont donc été composés d'une moitié de conseillers expérimentés et d'une autre moitié de « novices ». Or cette situation soulève des difficultés pour l'ordre dont l'expertise et l'expérience sont d'autant plus nécessaires que ses missions régaliennes se considérablement développées depuis 2005, avec, notamment :

- le renforcement significatif du contrôle de l'obligation d'assurance (en application de l'article 4 de l'ordonnance précitée) ;

- l'intervention de l'ordre dans les procédures de redressement et de liquidation judiciaire ;

- la désignation, la formation et le suivi des missions d'architectes gestionnaires chargés d'intervenir dans les agences d'architectes suspendus ou radiés à la suite d'une sanction administrative ou disciplinaire (en application de l'article 8 de l'ordonnance précitée) ;

- le secrétariat de la chambre de discipline dont les missions ont été précisées par l'ordonnance précitée.

De telles prérogatives ne peuvent être correctement exercées que par des conseils capables d'assurer une certaine continuité dans la gestion de leurs missions. La stabilité des conseils, gage d'une meilleure efficacité, était d'ailleurs déjà l'un des objectifs clairement énoncés de l'ordonnance du 26 août 20053(*) comme le rappelle le compte rendu du Conseil des ministres du 23 novembre 2005. Or la formation des nouveaux élus ne peut suffire à compenser le manque d'expérience compte tenu des perspectives de renouvellement4(*). Votre commission estime par conséquent nécessaire d'autoriser l'exercice de deux mandats consécutifs, en limitant toutefois la durée globale d'exercice à 12 ans, afin d'éviter l'apparition de phénomènes inverses où les mêmes architectes multiplieraient les mandats non consécutifs.

Enfin, votre commission estime que cette modification est tout à fait raisonnable au regard des règles concernant d'autres professions réglementées. En effet, pour les professions de géomètre-expert, d'avocat, du secteur de la santé (médecin, pharmacien, chirurgien dentiste, infirmier, sage-femme) les conseillers sortants sont rééligibles.

B. La reconnaissance de l'intérêt à agir de l'ordre des architectes

La deuxième modification précisée par le présent article est relative au rôle de garant de l'intérêt public de l'architecture de l'ordre des architectes. En effet, le conseil national et le conseil régional ont, au terme de l'article 26 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1997 « qualité pour agir en justice en vue notamment de la protection du titre d'architecte et du respect des droits conférés et des obligations imposées aux architectes par la présente loi ».

Cette rédaction a souvent été interprétée de façon trop restrictive par les tribunaux, même si la jurisprudence a évolué. Ainsi le Conseil d'État a estimé, dans une décision du 8 juin 19905(*), que les conseils de l'ordre ne justifiaient pas d'un intérêt leur donnant qualité pour contester par la voie du recours pour excès de pouvoir les permis de construire qui auraient été délivrés en méconnaissance de l'obligation d'élaboration du projet par un architecte. La même interprétation restrictive de l'intérêt à agir a été observée en matière de référé précontractuel. Ainsi l'ordre n'a-t-il pas été jugé fondé à agir dans le cadre de la procédure de référé en matière de passation des contrats et marchés6(*), ouverte aux personnes ayant « un intérêt à conclure le contrat et qui sont susceptibles d'être lésées par [un] manquement » (article L. 551-1 du code de justice administrative).

Le juge a cependant évolué en considérant notamment que le conseil régional était recevable à se constituer partie civile7(*) et finalement en 20018(*) le Conseil d'État a reconnu l'intérêt à agir du conseil régional dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir, illustrant ainsi le rôle prégnant de l'ordre des architectes dans le contentieux des marchés publics.

Votre commission estime que la loi devrait être assez explicite pour que l'ordre des architectes puisse effectivement défendre les intérêts collectifs des architectes et l'intérêt général de l'architecture. La mission que lui confère l'article 26 de la loi précitée du 3 janvier 1977 ne peut être pleinement accomplie si le juge est conduit à écarter des actions formées par les différents conseils de l'ordre en qualité de partie civile. Le 3° du présent article a donc pour objet de compléter la loi afin de remédier à cette situation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 4

Ratification de l'ordonnance n° 2009-901 du 24 juillet 2009
relative à la partie législative du code du cinéma et de l'image animée

A l'initiative de notre collègue M. Serge Lagauche, votre commission a adopté un article additionnel après l'article 4 en vue de ratifier l'ordonnance n° 2009-901 du 24 juillet 2009 relative à la partie législative du code du cinéma et de l'image animée.

En effet, la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la liberté de communication et au nouveau service public de télévision a autorisé le Gouvernement à intervenir par ordonnance afin de regrouper, de simplifier et de rendre plus conforme à la hiérarchie des normes un ensemble de dispositions du droit sectoriel, et afin de rendre ce droit plus intelligible et plus accessible à la fois pour l'administration et les professionnels.

L'ordonnance précitée a fait l'objet d'un projet de loi portant ratification, qui a été déposé sur le Bureau du Sénat le 14 octobre 2009 et renvoyé pour examen à votre commission, qui a désigné notre collègue Serge Lagauche comme rapporteur.

L'ensemble des textes de valeur législative figurent donc désormais au sein du nouveau code du cinéma et de l'image animée, notamment en ce qui concerne le statut et les missions du CNC. Ce dernier devient le Centre national du cinéma et de l'image animée, afin d'entériner l'évolution qui, depuis 1946, a conduit à l'extension de son champ d'action au-delà du seul cinéma, en direction principalement de la production audiovisuelle, de la vidéo et du multimédia, incluant le jeu vidéo.

Ce texte n'ayant pas pu être inscrit à l'ordre du jour de notre assemblée, le paragraphe I du présent amendement propose de ratifier cette ordonnance, qui modernise le droit applicable aux industries cinématographique et aux autres arts et industries de l'image animée.

Quant au paragraphe II, il a pour objet de prévoir la participation de deux parlementaires au sein du conseil d'administration du CNC. En effet, en application de l'article L. 112-1 du code précité et de l'article premier du décret n° 2010-654 du 11 juin 2010 relatif au CNC, le conseil d'administration de l'établissement public est composé des douze membres suivants : outre son président, il compte six représentants de l'État, trois membres respectivement du Conseil d'État, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes et deux représentants du personnel de l'établissement. Ils sont élus pour trois ans dans des conditions précisées par voie réglementaire.

La présence de parlementaires est prévue dans d'autres établissements publics oeuvrant dans le domaine culturel - tels, par exemple, le musée du quai Branly ou l'Institut national de l'audiovisuel - et on voit mal pourquoi tel ne serait pas le cas pour ce qui concerne l'établissement public administratif consacré au secteur du cinéma.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 4

Ratification de l'ordonnance n° 2009-1358 du 5 novembre 2009
modifiant le code du cinéma et de l'image animée

A l'initiative de notre collègue M. Jean-Pierre Leleux, votre commission a adopté un article additionnel après l'article 4 en vue de ratifier l'ordonnance n° 2009-1358 du 5 novembre 2009 modifiant le code du cinéma et de l'image animée.

Cette ordonnance modifie certaines dispositions du même code relatives à la régulation économique du cinéma, afin d'aménager des dispositifs de régulation de la diffusion cinématographique et d'assurer une meilleure articulation entre le droit du cinéma et le droit de la concurrence.

Rappelons qu'en application du deuxième alinéa de l'article 38 de la Constitution, les ordonnances ne peuvent être ratifiées que de manière expresse. D'ici là, elles sont appliquées mais ont valeur règlementaire.

L'ordonnance modifie, complète ou clarifie la réglementation sur plusieurs points :

- l'ordonnance précise les stipulations que doit comporter le contrat entre exploitants et distributeurs (notamment nombre de séances minimum, taux de location et conditions de placement) ;

- la réglementation des cartes illimitées, qui avait montré ses ambiguïtés lors de la tentative d'UGC de baisser ce prix de référence en 2007, est clarifiée. Désormais, le CNC est chargé de déterminer le prix de référence, c'est-à-dire le montant reversé aux distributeurs pour chaque entrée « carte » et il pourra se baser sur les données économiques nécessaires que devront fournir les émetteurs de cartes ;

- le texte instaure aussi le principe d'une « rémunération minimale pour les distributeurs ». La technique sera précisée par décret, mais l'idée est de fixer une moyenne hebdomadaire de rémunération d'une salle pour le distributeur d'un film, « ce qui permet de maintenir une large diversité de prix, respectant la politique tarifaire des exploitants » ;

- de la même manière, est prévu, suite à la réforme de la chronologie des médias, le principe d'une rémunération minimale des ayants droit pour l'exploitation des oeuvres sur les services de médias à la demande ;

- enfin, elle renforce sensiblement les pouvoirs du médiateur du cinéma : outre qu'elle précise sa mission de médiation et de conciliation préalable à tout litige relatif à l'exploitation d'un film, elle lui permet aussi désormais d'être saisi pour tout litige relatif aux conditions d'exploitation des oeuvres liées au contrat (comme la durée d'exposition du film ou le choix de la salle) ou à la modification de la chronologie des médias. Le médiateur est désormais chargé de la mise en oeuvre des engagements de programmation. S'il reste un conciliateur, l'ordonnance lui reconnaît aussi un rôle dans la régulation du secteur ainsi que l'articulation entre ses missions et le droit de la concurrence.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 27
(loi n° 49-956 du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse)

Adaptation de la législation sur les publications destinées à la jeunesse

Le présent article propose de modifier la loi n° 49-956 du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse afin de rendre la réglementation relative à la presse en direction des jeunes conforme aux obligations découlant de la directive européenne dite « Services »9(*), notamment de son article 9 relatif aux régimes d'autorisation auxquels peut être subordonné l'accès à une activité de service.

À ce titre, votre commission souhaite rappeler que l'édition pour la jeunesse a été profondément bouleversée et a connu un essor considérable au cours des cinquante dernières années. Elle revêt désormais une dimension quasi industrielle : le nombre des périodiques et livres publiés à l'attention des enfants et des adolescents est sans commune mesure avec celui de la période des années 1950. Dans ces conditions, votre commission a jugé opportun de procéder aux aménagements indispensables de la législation en vigueur dans ce domaine, qui n'a été que très marginalement modifiée depuis l'après-guerre.

I. Le droit existant

Instituée par la loi n° 49-956 du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse, la commission de surveillance et de contrôle des publications destinées à l'enfance et à l'adolescence a tenu sa première séance inaugurale le 2 mars 1950. Il s'agit d'une commission administrative, dont le secrétariat est assuré par la direction de la protection judiciaire de la jeunesse du ministère de la justice, et dont le fonctionnement et les missions sont réglementées par le décret n° 50-143 du 1er février 1950 portant règlement d'administration publique pour l'exécution de la loi n° 49-956 du 16 juillet 1949 et par l'arrêté modifié du 4 février 1950 fixant sa composition et l'organisation de son secrétariat.

A. Une commission pléthorique

Le législateur s'est attaché, en 1949, à créer une autorité administrative dotée d'une composition à caractère pluridisciplinaire, avec pour objectif de réunir et confronter une multiplicité de points de vue en matière de presse pour la jeunesse. Dans cet esprit, la commission comporte à l'heure actuelle, outre son président (seul membre titulaire à ne pas disposer de suppléant), 58 membres, dont 29 titulaires et 29 suppléants, répartis entre différents collèges représentatifs du secteur de l'édition et compétents en matière de protection des mineurs face aux médias :

- sept représentants titulaires de l'État, dont six issus des ministères de l'intérieur, de la justice, des affaires sociales, de l'éducation nationale, de la jeunesse, de la culture, et un issu de la direction générale des médias et des industries culturelles (ancienne direction du développement des médias, service autrefois rattaché au Premier ministre mais désormais partie intégrante du ministère de la culture et de la communication) ;

- quatre parlementaires titulaires (deux députés et deux sénateurs) ;

- six représentants titulaires des éditeurs de publications, dont trois pour les publications destinées à la jeunesse et trois pour les publications autres que celles destinées à la jeunesse ;

- trois représentants titulaires des dessinateurs et des auteurs ;

- deux représentants titulaires de l'enseignement, dont un pour l'enseignement public et un pour l'enseignement privé ;

- quatre représentants titulaires des mouvements ou organisations de jeunesse ;

- deux représentants titulaires de l'Union nationale des associations familiales ;

- deux représentants titulaires des magistrats siégeant ou ayant siégé dans les tribunaux pour enfants.

Aux termes de l'article 5 du décret n° 50-143 du 1er février 1950, les rapporteurs sont désignés par le président de la commission parmi les membres de la commission ou à partir d'une liste de magistrats ou de fonctionnaires dressée par le ministre de la justice. Les rapporteurs extérieurs à la commission ont voix consultative.

En vertu de l'article 1er du décret n° 50-143 du 1er février 1950 portant règlement d'administration publique pour l'exécution de la loi n° 49-956 du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse, les membres de la commission sont nommés pour une durée de deux ans par arrêté du ministre de la justice sur la désignation des autorités et des organismes visés à l'article 3 de la loi de 1949.

Bien que reflétant de la diversité des personnes compétentes dans le secteur de l'édition et en matière de protection des mineurs, une telle composition ne permet toutefois pas à la commission de fonctionner sur un mode dynamique et réactif. L'examen des nombreuses publications qui sont déposées auprès de son secrétariat fait aujourd'hui l'objet de débats longuement discutés, sans pour autant s'avérer nécessairement fructueux, et incompatibles avec le caractère désormais prolifique de l'édition en direction des jeunes.

B. Un fonctionnement inadapté à l'essor de l'édition pour la jeunesse

L'article 4 du décret 1er février 1950 dispose que « la commission se réunit trimestriellement sur convocation de son président. Des réunions supplémentaires peuvent être tenues sur convocation du président, ou à la demande d'un des ministres représentés, ou du tiers des membres de la commission ».

Dans les faits, contrairement aux premières années de son fonctionnement, au cours desquelles la commission a connu des réunions mensuelles, les séances actuelles ne sont plus que trimestrielles. Or, cette évolution dans le sens d'une périodicité de plus en plus limitée des réunions de la commission semble en contradiction avec le rythme soutenu, à l'heure actuelle, de la production en matière de presse écrite et d'édition en direction des jeunes.

De l'avis de la majorité des membres de la commission, cette faible périodicité est le résultat d'un mode de fonctionnement lourd de la commission. Celle-ci ne fonctionne exclusivement que par séances plénières, ce qui exclut un examen des publications en sous-commissions spécialisées et pèse ainsi sur la capacité de réactivité de l'institution.

L'ordre du jour de la commission est arrêté par le président. Le secrétariat procède à la distribution des livres et des périodiques aux membres de la commission ayant accepté de les étudier en vue de leur examen en séance plénière.

Les revues sont présentées par les rapporteurs au moyen de fiches à remplir selon la nature des publications :

- une fiche orange pour les livres pour la jeunesse (articles 2 et 6 de la loi du 16 juillet 1949) ;

- une fiche bleue pour les périodiques pour la jeunesse (articles 2 et 5 de la loi du 16 juillet 1949) ;

- une fiche verte pour les livres et périodiques pour la jeunesse importés (articles 2 et 13 de la loi du 16 juillet 1949) ;

- une fiche jaune pour les revues de toute nature susceptibles de comporter un danger pour la jeunesse (article 14 de la loi du 16 juillet 1949).

Après la lecture du rapport, la commission délibère à la majorité des membres présents. La présence de la moitié des membres composant la commission est nécessaire à la validité des délibérations10(*). En cas de partage des voix, celle du président est prépondérante. Les délibérations sont secrètes.

C. Les attributions de la commission

Les attributions de la commission sont de deux ordres : la surveillance des publications, d'une part, et le contrôle des formalités de déclaration et de dépôt, d'autre part.

1. La surveillance des publications

Aux termes de l'article 1er de la loi du 16 juillet 1949, « sont assujetties aux prescriptions de la présente loi toutes les publications périodiques ou non qui, par leur caractère, leur présentation ou leur objet, apparaissent comme principalement destinées aux enfants et adolescents ». En conséquence, les publications entrant dans le champ de compétence de la commission sont celles principalement destinées à la jeunesse, quelque soit leur genre ou la nationalité de leur éditeur (livres ou périodiques, édités en France ou importés), à l'exception des publications officielles et des publications scolaires soumises au contrôle du ministre de l'éducation nationale. Aux termes de l'article 14, la commission peut également transmettre au ministre de l'intérieur un avis sur toute publication non principalement destinée à la jeunesse susceptible de comporter un danger pour la jeunesse.

Il revient à la commission d'examiner la conformité des publications principalement destinées à la jeunesse aux prescriptions de l'article 2, en application duquel celles-ci « ne doivent comporter aucune illustration, aucun récit, aucune chronique, aucune rubrique, aucune insertion présentant sous un jour favorable le banditisme, le mensonge, le vol, la paresse, la lâcheté, la haine, la débauche ou tous actes qualifiés crimes ou délits ou de nature à démoraliser l'enfance ou la jeunesse, ou à inspirer ou entretenir des préjugés ethniques ou sexistes » et qu' « elles ne doivent comporter aucune publicité ou annonce pour des publications de nature à démoraliser l'enfance ou la jeunesse ». Les infractions à ces dispositions sont passibles d'une peine d'emprisonnement et d'une amende prévues par l'article 7.

À la différence des livres ou périodiques non importés sur lesquels elle se prononce par un avis quant à leur contenu, la commission émet un avis sur l'opportunité d'admettre des publications à l'importation pour la vente ou la distribution gratuite en France au regard des dispositions de l'article 2. Cet avis est transmis au ministre chargé de la culture, habilité à autoriser l'importation pour la vente ou la distribution gratuite en France de publications étrangères. La lecture de l'article 13 laisse entendre que la délivrance par le ministre d'une autorisation de distribution en France d'une publication importée est subordonnée à l' « avis favorable », donc contraignant, de la commission. En pratique, il a été constaté que les dispositions spécifiques applicables à l'importation de publications étrangères sont rarement mises en oeuvre.

S'agissant des publications éditées en France, le contrôle exercé par la commission s'effectue a posteriori, après la mise en distribution et en vente des ouvrages.

La loi du 16 juillet 1949 organise également un contrôle des publications susceptibles de présenter « un danger pour la jeunesse en raison de leur caractère licencieux ou pornographique, ou de la place faite au crime ou à la violence, à la discrimination ou à la haine raciale, à l'incitation, à l'usage, à la détention ou au trafic de stupéfiants ». L'article 14 habilite, en effet, le ministre de l'intérieur à prendre des mesures d'interdiction de ces publications, qui sont de trois degrés, par voie d'arrêté :

- 1er degré : interdiction de vente aux mineurs ;

- 2e degré : interdiction d'exposition ;

- 3e degré : interdiction de publicité.

En la matière, le rôle de la commission est défini par l'article 14 en ces termes : « la commission chargée de la surveillance et du contrôle des publications destinées à l'enfance et à l'adolescence a qualité pour signaler les publications qui lui paraissent justifier ces interdictions ».

Contrairement aux publications destinées à la jeunesse qui doivent être déposées en cinq exemplaires au secrétariat de la commission, il n'est requis aucun dépôt au secrétariat de la commission des publications pour adultes susceptibles de comporter un danger pour la jeunesse. Ces publications sont adressées à la commission par la direction générale des médias et des industries culturelles du ministère de la culture et de la communication (ancien service juridique et technique de l'information, devenu ensuite une direction placée sous l'autorité du Premier ministre). Ceci explique que des arrêtés d'interdiction ont été pris par le ministre de l'intérieur sans que la commission ait été préalablement consultée.

2. Le contrôle des formalités de déclaration et de dépôt

Les entreprises ayant pour objet l'édition d'une publication destinée à la jeunesse sont soumises à des conditions plus strictes que celles des entreprises de presse ordinaires prévues par la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. En effet, aux termes de l'article 4, ces entreprises doivent être pourvues d'un comité de direction qui comprend au moins trois membres. Par ailleurs, tous les membres de ce comité de direction doivent être de nationalité française (ou ressortissant d'un État de l'Union européenne en application du principe de liberté d'établissement des prestataires de services dans l'espace communautaire découlant de la directive européenne « Services »). Ces personnes sont soumises à un ensemble d'obligations listées par l'article 4.

Les publications destinées à la jeunesse sont soumises à une obligation de déclaration préalable au ministre de l'intérieur comportant les noms, prénoms et adresses des responsables de la publication (article 5) et à un système de dépôt préalable de cinq exemplaires auprès de la commission dès la publication, pour chaque livraison ou volume de la publication (article 6).

La commission est ainsi chargée de veiller au respect de ces formalités de déclaration et de dépôt. Des peines d'emprisonnement et d'amende sont prévues en cas de non respect de la procédure (articles 8 à 11).

3. Les pouvoirs de la commission

Le rôle de la commission consiste à émettre des avis sur les publications principalement destinées à la jeunesse ou sur les publications susceptibles de présenter un danger pour la jeunesse, en direction des ministres concernés, notamment le ministre de la justice, le ministre de l'intérieur et le ministre de la culture. En cas de demande de la commission de poursuites pénales à l'encontre d'un éditeur, les délibérations sont adressées au ministre de la justice qui leur réserve la suite utile et en informe la commission et les autres ministres intéressés ou représentés à la commission11(*).

La commission de surveillance et de contrôle des publications destinées à la jeunesse est une commission administrative et ne présente donc pas les caractéristiques d'une autorité publique indépendante à proprement parler. Rattachée au ministère de la justice, elle ne dispose pas de la personnalité morale qui lui permettrait, par l'intermédiaire de son président, de saisir directement les autorités judiciaires compétentes lorsqu'elle estime que des dispositions légales ne sont pas respectées par les éditeurs ou les distributeurs.

L'article 10 du décret du 1er février 1950 se contente de préciser que la commission « délibère sur les matières de sa compétence définie aux articles 3, 13 et 14 de la loi. Ses délibérations sont adressées au garde des sceaux, ministre de la justice, qui leur réserve la suite utile et en informe les ministres intéressés ou représentés à la commission ».

On peut raisonnablement penser que le président ou le secrétaire de la commission tiennent de l'article 40 du code de procédure pénale la capacité de saisir directement le Procureur de la République des faits qui, selon les délibérations de la commission, méritent l'ouverture de poursuites pénales. En pratique, lorsqu'elle constate l'inobservation des prescriptions de la loi du 16 juillet 1949, la commission saisit la direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Dans un premier temps, la proposition de loi déposée par notre collègue député, M. Jean-Luc Warsmann, n'envisageait de modifier que de façon très marginale l'article 3 de la loi du 16 juillet 1949 relatif à la composition de la commission. En effet, le 1° de l'article 27 du texte se contentait de fusionner les collèges des trois représentants des éditeurs de publications destinées à la jeunesse et des trois représentants des éditeurs de publications autres que celles destinées à la jeunesse en un seul collège qui aurait été composé de « six personnalités qualifiées en matière de publication destinée à la jeunesse, désignées par le ministre de la culture ». Toutefois, la commission des lois de l'Assemblée nationale a préféré supprimer cette disposition lors de l'établissement de son texte.

Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale se limite ainsi à une simple réécriture de l'article 4 de la loi du 16 juillet 1949 destinée à le rendre conforme aux obligations découlant de la directive européenne dite « Services », notamment de son article 9 relatif aux régimes d'autorisation auxquels peut être subordonné l'accès à une activité de service.

En effet, aujourd'hui seule « une association déclarée » ou « une société commerciale régulièrement constituée » peut aujourd'hui exercer les fonctions de publication ou d'édition de périodiques principalement destinés à la jeunesse, aux termes de l'article 4 en vigueur. Une telle personne morale doit être dotée d'un comité de direction d'au moins trois membres, dont trois membres du conseil d'administration choisis par celui-ci s'il s'agit d'une société anonyme ou d'une association, ou du gérant s'il s'agit d'une autre forme de société.

Afin de tenir compte de la notion communautaire de « prestataire de service » telle que définie par la directive européenne « Services », le a du 2° de l'article 27 du présent texte propose d'ouvrir cette possibilité à toute personne physique ainsi qu'à toute forme juridique pour les personnes morales. Ces dernières devront continuer à être pourvues d'un comité de direction d'au moins trois membres dont les noms, prénoms et qualité devront figurer sur chaque exemplaire publié.

Ainsi, compte tenu de l'ouverture de l'exercice de l'activité à une personne physique ou à toute forme juridique de personne morale, le b du 2° prévoit d'étendre aux gérants, au président du conseil d'administration ou du conseil de surveillance, aux directeurs généraux ou aux membres du directoire ainsi qu'aux personnes physiques exerçant l'activité de publication ou d'édition de périodiques destinés à la jeunesse, les obligations qui ne pèsent aujourd'hui que sur les membres du comité de direction.

En application de la directive « Services », le c du 2° complète la liste de ces exigences pour prévoir que les personnes concernées doivent être de nationalité française « ou ressortissant d'un État membre de la Communauté européenne ou d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ».

Par coordination avec les dispositions du 2°, le présent article propose également que l'obligation de déclaration auprès du ministère de la justice de toute publication destinée à la jeunesse qui incombe aujourd'hui au directeur ou à l'éditeur soit étendue aux gérants, au président du conseil d'administration ou du conseil de surveillance, aux directeurs généraux ou aux membres du directoire ainsi qu'aux personnes physiques exerçant l'activité de publication ou d'édition de périodiques.

III. La position de votre commission

À la suite de l'affaire « Rose bonbon », le ministère de l'intérieur a engagé, en partenariat avec les autres ministères concernés, une réflexion sur la réforme de la loi du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse.

En 2002, en application de l'article 14 de cette loi, la commission de surveillance et de contrôle des publications destinées à la jeunesse avait été saisie par le ministre de l'intérieur, pour la première fois depuis 1950, du contrôle d'un livre, intitulé Rose bonbon, décrivant le parcours d'un meurtrier pédophile. La publication avait suscité une violente polémique, à la suite d'accusations de la part d'associations de défense de l'enfant au motif notamment d' « apologie de la pédophilie ».

Sur le fondement de l'alinéa 6 de l'article précité, la commission de contrôle des publications jeunesse avait alors rendu un avis prônant l'interdiction de ce roman aux mineurs. Le sens de son vote avait soulevé de vives réactions au sein du milieu culturel qui craignait le retour d'une commission de censure. En octobre 2002, le ministre de l'intérieur annonçait que le roman Rose bonbon ne ferait l'objet d'aucune des mesures d'interdiction prévues par la loi du 16 juillet 1949, refusant en cela de suivre l'avis de la commission. En conséquence, la légitimité de la commission s'en trouvait sérieusement entamée.

Depuis cette date, les pouvoirs publics ont reconnu la nécessité de procéder à une réactualisation de la loi de 1949 en vue :

- d'une part, d'éviter qu'une telle expérience se renouvelle, en délimitant mieux les contours de ses compétences et de ses pouvoirs, sous peine de discréditer davantage la commission ;

- d'autre part, de faciliter le travail de la commission et de la rendre plus réactive au rythme des publications jeunesse, en rationalisant sa composition et son fonctionnement.

La presse destinée à la jeunesse a connu un essor considérable au cours des cinquante dernières années, et compte désormais parmi les segments les plus dynamiques de la presse. L'ensemble des personnes auditionnées par votre rapporteur, aussi bien les éditeurs que les représentants des associations familiales et de l'État, ont reconnu qu'il serait opportun de réactualiser cette loi en la débarrassant de certaines références obsolètes et en procédant aux adaptations rendues nécessaires par le caractère prolifique et la diversification des supports des publications principalement destinées à la jeunesse.

Alors que l'ensemble des autres médias a fait l'objet dans la période récente de mesures spécifiques visant à protéger les mineurs pour tenir compte des nouvelles technologies de l'information et de la communication12(*), la réglementation encadrant la presse en direction des jeunes n'a pas été modifiée depuis l'après-guerre. Dans cet esprit, votre commission a estimé qu'il participait de l'objectif d'amélioration de la qualité de notre droit que de procéder, par la voie de la présente proposition de loi, aux aménagements nécessaires de la loi du 16 juillet 1949 afin de la rendre plus conforme aux exigences de la protection des mineurs face aux médias dans un secteur de l'édition prolifique profondément bouleversé par le développement du numérique.

A. Achever la mise en conformité de la loi du 16 juillet 1949 avec la directive dite « Services »

Le 22 septembre 2010, le Gouvernement a transmis au Sénat un projet de loi portant transposition de diverses directives du Parlement européen et du Conseil en matière civile et commerciale, après avoir engagé la procédure accélérée. L'article 8 de ce texte vise précisément à rendre les dispositions de la loi du 16 juillet 1949 conformes avec la directive 2006/123/CE dite « Services ».

Aussi, ce projet de loi reprend-il, en substance, les mêmes modifications que celles envisagées par la présente proposition de loi à la loi de 1949 en matière de transposition. Il veille, ainsi, à ce que les conditions que doivent remplir les membres des comités de direction des entreprises de publication ou d'édition de périodiques principalement destinées aÌ la jeunesse respectent désormais les principes communautaires de libertéì d'établissement et de libre circulation des travailleurs et des services.

L'article 8 du projet de loi précité vise également à mettre un terme à l'inégalité de traitement entre les publications étrangères éditées dans un pays de l'Union européenne, soumises à un contrôle a priori, et les publications nationales, dont le contrôle s'exerce a posteriori.

Enfin, les modifications proposées par ce projet de loi tendent aÌ adapter un texte parfois obsolète aux évolutions législatives intervenues depuis sa publication et aÌ simplifier et alléger la procédure de dépôt des publications destinées aÌ la jeunesse imposées aux éditeurs.

Afin d'éviter tout conflit entre ce projet de loi et la présente proposition de loi, votre commission a adopté une série d'amendements visant à ce que les dispositions de transposition et d'actualisation de références soient rigoureusement identiques dans les deux textes.

B. Clarifier le champ du contrôle de la commission : la question de la diversité des supports et des produits complémentaires associés aux publications destinées à la jeunesse (article 1er)

L'article 1er de la loi du 16 juillet 1949 dispose que « sont assujetties aux prescriptions de la présente loi toutes les publications périodiques ou non qui, par leur caractère, leur présentation ou leur objet, apparaissent comme principalement destinées aux enfants et adolescents ». Le second alinéa précise que « sont toutefois exceptées les publications officielles et les publications scolaires soumises au contrôle du ministre de l'éducation nationale ».

Si la loi de 1949 visait, au départ, essentiellement les bandes dessinées d'origine américaine (les « comics »), la littérature en direction de la jeunesse recouvre à présent une réalité très différente de celle des années 1950. Il existe, aujourd'hui, de nombreuses publications destinées à la jeunesse qui n'étaient pas nécessairement visées par le législateur de 1949.

Dans le cadre de la réflexion sur l'adaptation de la loi du 16 juillet 1949 au dynamisme actuel du secteur de l'édition, il a parfois été suggéré de ne faire porter le contrôle exercé par la commission que sur les publications de presse, c'est-à-dire sur les seules publications produites par les entreprises de presse. Dans ces conditions, auraient pu être opportunément exclues du contrôle de la commission toutes les revues de publicité, les bulletins des associations, ou encore les publications des organismes professionnels, des collectivités territoriales ou des associations sportives, qui sont édités à profusion et à l'égard desquels le secrétariat de la commission se trouve dans l'impossibilité matérielle de procéder à un véritable contrôle, compte tenu de ses moyens limités face au nombre quasi illimité de ces publications.

En pratique, le secrétariat de la commission opère déjà au préalable un tri des publications déposées pour déterminer celles dont l'examen sera effectivement inscrit à l'ordre du jour des réunions de la commission. Par le biais de cette présélection, sont déjà exclus de l'examen en commission les coloriages, les mots fléchés, les journaux gratuits et les livres en langues régionales13(*).

Si elle fixe une obligation de dépôt légal des publications destinées à l'enfance et à la jeunesse, la loi du 16 juillet 1949 ne prévoit pas expressément de contrôle systématique de la commission sur l'ensemble des publications qui lui sont remises. Le texte prévoit uniquement que la commission a le pouvoir de signaler les infractions ou difficultés qu'elle relève. Seules les publications importées doivent (théoriquement) faire l'objet d'un contrôle systématique.

Dès lors, le tri préalable opéré par le secrétariat de la commission qui porte sur les ouvrages de coloriage ou ne comportant que peu de texte n'est pas en contradiction avec la loi. En outre, ce tri ne signifie pas une absence totale de contrôle mais, bien au contraire, un contrôle réel du secrétariat sur ces ouvrages.

Dans ces conditions, votre rapporteur n'a pas estimé souhaitable de circonscrire les publications relevant de la loi du 16 juillet 1949 aux seules publications éditées par les entreprises de presse car cela aurait pour effet d'empêcher la commission de se saisir de livres spécifiquement dédiés aux jeunes (en l'espèce, les romans et nouvelles de la « Bibliothèque rose », de la « Bibliothèque verte », etc.) mais aussi des livres destinés aux adultes mis librement à disposition du public. Or, les publications de type roman, libres d'accès aux mineurs, restent susceptibles de poser des problèmes en matière de protection de l'enfance, en particulier s'agissant de celles qui présenteraient un danger réel pour la jeunesse au sens de l'alinéa 2 de l'article 14.

Les produits joints à des publications, notamment des documents audiovisuels sous la forme de CD ou de DVD, sont couverts par le dispositif de la loi n° 98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs, dont les articles 32 à 35 réglementent l'interdiction de mise à disposition aux mineurs de « documents fixés par un procédé déchiffrable par voie électronique en mode analogique ou en mode numérique ».

Néanmoins, il demeure souhaitable d'inscrire dans la loi du 16 juillet 1949 l'examen associé par la commission des autres supports vendus avec la publication principale. Dans un arrêt en date du 8 novembre 2000, Association Promouvoir, le Conseil d'État a estimé que le ministre de l'intérieur avait commis une erreur de droit, en se fondant sur le seul motif qu'il n'était compétent pour faire usage du pouvoir qu'il tient des dispositions de l'article 14 de la loi du 16 juillet 1949 qu'à l'égard des publications ayant le papier pour support, sans rechercher si les documents à caractère pornographique dont l'association requérante alléguait qu'ils étaient gratuitement mis à disposition de leurs lecteurs par les publications en cause étaient ou non matériellement inclus dans ces publications.

Jusqu'à très récemment, se posait encore la question de savoir s'il fallait envisager de renvoyer le contrôle des produits complémentaires directement associés à une publication, tels que des jeux vidéo ou des produits audiovisuels, aux instances plus spécifiquement compétentes pour ces supports, en l'espèce le CSA ou la commission de classification des oeuvres cinématographiques lorsqu'il s'agit de documents vidéo.

Toutefois, la solution consistant à ne pas dissocier le contrôle d'une publication et celui des produits complémentaires qui lui sont associés, conforme à la jurisprudence administrative précitée, semble de très loin préférable dans la mesure où ces CDs et DVDs sont bien souvent de véritables accessoires de la revue avec laquelle ils sont vendus. Par ailleurs, cette solution a le mérite de la simplicité, de l'efficacité et de la rapidité. Il convient, en tout état de cause, de s'assurer que la commission de surveillance et de contrôle des publications destinées à la jeunesse est équipée techniquement pour réaliser un contrôle effectif sur tous les produits complémentaires associés aux publications examinées.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement tendant à préciser, dans l'article 1er de la loi de 1949, que le contrôle de la commission s'applique aux publications principalement destinées à la jeunesse ainsi qu'à « tous les supports et produits complémentaires qui leur sont directement associés ».

C. Réactualiser les critères sur lesquels se fonde le contrôle de la commission (article 2)

Aux termes de l'article 2 de la loi de 1949, « les publications visées à l'article 1er ne doivent comporter aucune illustration, aucun récit, aucune chronique, aucune rubrique, aucune insertion présentant sous un jour favorable le banditisme, le mensonge, le vol, la paresse, la lâcheté, la haine, la débauche ou tous actes qualifiés crimes ou délits ou de nature à démoraliser l'enfance ou la jeunesse, ou à inspirer ou entretenir des préjugés ethniques ou sexistes ». Le même article 2 précise, en outre, que lesdites publications « ne doivent comporter aucune publicité ou annonce pour des publications de nature à démoraliser l'enfance ou la jeunesse ».

Or, il apparaît que les éléments de danger listés par le législateur de 1949 ont perdu aujourd'hui quelque peu de leur pertinence et peuvent paraître, pour certains, désuets. Il peut sembler désormais excessif de mentionner expressément la nécessité de sanctionner des messages qui présenteraient sous un jour favorable la lâcheté, le mensonge ou encore la paresse. Il conviendrait donc de focaliser le contrôle effectué par la commission sur la censure de la pornographie, les scènes excessivement violentes, l'apologie des préjugés ethniques ou encore la consommation de substances nuisibles à la santé telles que l'alcool, le tabac et les stupéfiants.

À cet égard, la référence aux « substances psychotropes » semble, en effet, utile pour compléter le terme de « stupéfiants » car elle permet de couvrir également la prévention des excès en matière de tabac et d'alcool, qui constituent des problèmes notoires au sein de la jeunesse adolescente. Naturellement, ce sont les cas d'incitation délibérée (par le biais de la publicité ou d'une banalisation de la consommation) qui devront appeler l'attention de la commission. En tout état de cause, la commission se montre déjà attentive aux problèmes posés par le tabac et l'alcool et il est raisonnable de penser que ses avis continueront d'éviter tout excès en la matière. Du reste, il appartient, en dernier ressort, à l'autorité administrative d'apprécier la pertinence de ses avis en cas de conflit avec les éditeurs.

Enfin, votre commission relève que la loi n° 2010-769 du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes, aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants a complété l'article 2 de la loi du 16 juillet 1949 pour ajouter aux critères de contrôle de la commission la prévention des préjugés sexistes. Afin d'aligner ces critères avec ceux applicables aux jeux vidéo et de prendre en compte les préjugés à caractère sexiste, votre commission a souhaité insérer une formulation qui permette de couvrir la prévention de tous les types de discrimination, que ce soit pour des raisons ethniques, de sexe, de moeurs, de religion ou de nationalité. Le maintien de la référence aux « actes de nature à démoraliser la jeunesse » est également indispensable pour prévenir l'introduction de contenus incitant au suicide ou à l'anorexie.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement tendant à réactualiser les critères au regard desquels la commission est appelée à exercer son contrôle sur les publications principalement destinées à la jeunesse.

D. La question de l'introduction d'une classification des publications destinées à la jeunesse par tranche d'âge

Il convient de s'interroger sur la nécessité d'apprécier le respect des prescriptions de l'article 2 au regard de l'âge du lectorat visé.

L'absence de mention de l'âge du lecteur sur la publication est une question souvent abordée par les membres de la commission. Il peut en effet, s'avérer utile d'apposer cette mention, à titre indicatif, pour aider le jeune lecteur ou sa famille dans le choix d'un ouvrage, en particulier dans le cas d'ouvrages longs, destinés à un public adolescent, que les parents ne peuvent pas lire intégralement préalablement.

Il permettrait également de s'orienter vers un système marqué davantage par l'autorégulation des éditeurs conformément à ce qui existe pour les jeux vidéo au niveau des producteurs européens.

Toutefois, il convient de noter que le critère d'âge est éminemment subjectif et varie selon les sensibilités socio-familiales, ce qui pourrait rendre difficile l'adoption de critères systématiques harmonisés et contraignants.

Par ailleurs, le ministère de la justice a, en particulier, souligné nécessité de veiller à ce que la liberté de création et de traitement des sujets des auteurs soit préservée. C'est en prenant en considération l'ensemble de ces données qu'il conviendrait de trouver un juste équilibre entre la libre initiative des éditeurs et le juste souci d'informer les jeunes et leurs familles de la maturité requise pour certaines lectures.

En l'état, lorsqu'un ouvrage justifie un tel avertissement et que l'éditeur n'en a pas pris l'initiative, la commission lui adresse un courrier ou le convoque afin que cette mention soit apposée ou qu'une autre forme d'avertissement soit mise en oeuvre (le cas échéant, en fournissant au public des éléments d'information sur la quatrième de couverture ou par le biais d'un code de couleurs, etc.). Jusqu'à présent des solutions amiables ont généralement pu être trouvées (cependant le ministère de la justice reconnaît que, s'agissant d'un contrôle a posteriori, des ouvrages ne comportant pas l'avertissement précité, ont pu être précédemment diffusés). En cas de négligences répétées de la part d'un éditeur ou d'un désaccord persistant entre celui-ci et la commission, il appartient à cette dernière d'alerter en conséquence l'autorité administrative pour procéder aux démarches de protection de l'ordre public (poursuites judiciaires via le ministère de la justice ou mesures de restriction via le ministère de l'intérieur).

Compte tenu de la capacité d'autorégulation du secteur de l'édition en matière d'avertissement et de la nécessité de concilier toute restriction d'accès avec la liberté de presse, votre commission n'a pas estimé opportun d'introduire dans la loi de 1949 une obligation de mention de l'âge du lectorat visé sur les publications principalement destinées à la jeunesse.

E. La composition de la commission : préserver la représentativité de l'ensemble des parties prenantes du secteur (article 3)

Composée, outre son président, de 58 membres, dont 29 titulaires et 29 suppléants nommés pour trois ans par arrêté du ministre de la justice, la commission est une instance pléthorique qui génère des débats longs et parfois peu fructueux. La répartition des membres entre différents collèges représentatifs des intérêts de l'ensemble des parties prenantes du secteur permet, néanmoins, un panel large d'opinions et une expertise diversifiée.

Il n'en demeure pas moins que le nombre de ses membres pourrait être réduit de moitié, sans pour autant lui retirer sa représentativité, afin de diminuer le quorum nécessaire à la validité des décisions prises en séance plénière. La rationalisation de sa composition renforcerait son dynamisme et faciliterait un dialogue fructueux nécessaire dans une matière aussi délicate que l'encadrement de la presse mise à la disposition des jeunes.

Dans ces conditions, votre commission a adopté un amendement tendant à réduire de moitié le nombre des membres de la commission tout en préservant la représentativité des différents collèges.

Aux termes de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, il est loisible au législateur de déterminer la qualité des membres d'autorités publiques indépendantes ou de commissions administratives créées par la loi. En revanche, il appartient au pouvoir réglementaire, sous l'empire de la Constitution du 4 octobre 1958, de fixer le nombre de représentants de chaque collège14(*). Toutefois, il est apparu nécessaire à votre commission, qui souhaite mettre un terme à la présence de parlementaires dans cette instance, de continuer à fixer dans la loi le nombre de représentants titulaires de chaque collège afin de respecter les équilibres préexistants. Outre son président, la commission comprendrait ainsi 15 membres titulaires désignés sur proposition de leurs organisations professionnelles, répartis entre les collèges suivants :

- cinq représentants titulaires de l'État, qui seraient issus des ministères de l'intérieur, de la justice, de l'éducation nationale, de la culture et de la communication Serait supprimée la présence d'un représentant du ministère des affaires sociales et d'un représentant du ministère de la jeunesse ;

- un représentant titulaire de l'enseignement public ;

- deux représentants titulaires des éditeurs de publications destinées à la jeunesse (idéalement l'un pour les livres, l'autre pour les publications périodiques) ;

- deux représentants titulaires des éditeurs de publications autres que celles destinées à la jeunesse ;

- deux représentants titulaires des dessinateurs et des auteurs ;

- un représentant titulaire des mouvements ou organisations de jeunesse ;

- un représentant titulaire de l'Union nationale des associations familiales ;

- un représentant titulaire des magistrats siégeant ou ayant siégé dans les tribunaux pour enfants.

Votre commission a également jugé opportun de supprimer la présence de parlementaires au sein de la commission. Le Parlement a vocation à contrôler l'activité d'une commission appelée à prendre des décisions pouvant aller jusqu'à recommander à l'autorité administrative d'interdire la mise à disposition aux mineurs de certaines publications ; dans un secteur aussi sensible que la presse, il semble désormais contre-productif pour un parlementaire d'en demeurer juge et partie.

La réduction du nombre de titulaires à 16 (président compris) devrait ainsi permettre de fixer à huit membres le quorum nécessaire à la validité des décisions prises en séance plénière.

En outre, sur le modèle de la commission de classification des oeuvres cinématographiques, il pourra être prévu par voie réglementaire d'adjoindre à chaque membre titulaire deux suppléants. Un nombre total de 46 membres, titulaires et suppléants, devrait ainsi permettre à la commission d'envisager, le cas échéant, un fonctionnement en sous-commissions en tenant compte du format et de la nature des publications (par exemple pourront être mises en place par voie réglementaire des sous-commissions spécialisées pour les livres, les publications périodiques de divertissement, les publications périodiques à caractère pédagogique, etc.). Il reviendra également au nouveau décret d'application de l'article 3 de la loi de 1949 de prévoir la possibilité pour les membres titulaires et les membres suppléants de se faire assister d'adjoints (à l'image de ce que prévoit le décret du 23 février 1990 pour la commission de classification des oeuvres cinématographiques), désignés par décision du président de la commission et agréés par le ministre de la justice, et qui participeraient aux séances des sous-commissions.

Le pouvoir de présélection déjà mis en pratique par le secrétariat de la commission devrait permettre de répartir l'examen des publications entre les différentes sous-commissions, susceptibles ensuite de renvoyer en séance plénière les publications pour lesquelles l'avis s'avèrerait problématique.

La réduction du nombre de membres titulaires combinée avec un fonctionnement rénové en sous-commissions est unanimement préconisée par l'ensemble des collèges de la commission.

Enfin, l'amendement adopté par votre commission prévoit la présence au sein de la commission des représentants du Défenseur des enfants et des autres organismes chargés de la protection des mineurs face aux médias afin de mutualiser les expériences dans ce domaine et de favoriser une convergence des signalétiques.

F. Assouplir les formalités de dépôt des publications auprès du secrétariat de la commission (article 6)

En vertu de l'article 6 de la loi du 16 juillet 1949, les publications principalement destinées à la jeunesse sont astreintes à un dépôt auprès du secrétariat de la commission en cinq exemplaires dès leur parution en vue de leur examen ultérieur par la commission.

Le directeur ou l'éditeur qui omet de déposer ses publications en cinq exemplaires encourt, aux termes de l'article 9 de la même loi, une peine d'amende d'un montant de 3 750 euros.

Or, il apparaît qu'un dépôt en deux exemplaires serait amplement suffisant et qu'un dépôt à titre gratuit de ces exemplaires par voie électronique devrait être autorisé. En conséquence, votre commission a adopté un amendement modifiant l'article 6 en ce sens.

Par ailleurs, la commission est confrontée à d'importantes difficultés de vérification de l'obligation qui est faite aux éditeurs de déposer leurs publications. Dépourvu des moyens de contrôle des dépôts, le secrétariat doit se contenter de faire des rappels aux éditeurs dont il lui semble que de nouveaux ouvrages ont été édités mais n'ont pas été édités.

Cet empirisme est, à l'évidence, source de discrimination dans la mesure où ceux des éditeurs qui déposent voient leurs publications soumises à l'examen de la commission, tandis que les autres peuvent librement enfreindre les dispositions de l'article 2 de la loi de 1949 sans véritablement courir un risque de sanction.

Afin de mettre un terme à cet état de fait, il aurait pu être envisagé de prévoir, au sein de l'article 6 de la loi de 1949, que les distributeurs adressent à la commission la liste des ouvrages destinés à la jeunesse qui leur sont adressés, pour permettre à la commission d'effectuer une vérification comparative des titres qui lui sont effectivement déposés. Néanmoins, cette solution n'est pas applicable en pratique, étant donné que les éditeurs sont libres de choisir leur mode de distribution, soit dans le cadre d'une messagerie de presse, soit par leurs propres moyens. Prévoir une obligation applicable aux seules messageries de presse correspondrait donc à une inégalité de traitement entre éditeurs.

G. Veiller à la conformité au droit communautaire du régime applicable aux publications éditées dans l'Espace économique européen

Conformément au droit communautaire, les publications éditées dans un pays membre de l'Espace économique européen ont vocation à être soumises au même type de contrôle applicable aux publications éditées en France, à savoir un contrôle a posteriori. Or, le régime d'autorisation préalable prévu pour les publications étrangères par le dernier alinéa de l'article 13 de la loi de 1949 en vigueur semble incompatible avec le principe de non discrimination entre les pays européens.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement tendant à prévoir que le régime d'autorisation préalable des publications étrangères importées n'est pas applicable aux publications éditées dans un État membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen du 2 mai 1992.

H. Instaurer une auto-classification par les éditeurs des ouvrages à caractère pornographique

À l'heure actuelle, la commission de contrôle des publications jeunesse a qualité pour examiner les publications de toute nature, qu'elles soient ou non principalement destinées à la jeunesse :

- au titre de l'article 1er de la loi du 16 juillet 1949, elle contrôle les publications principalement destinées à la jeunesse ;

- au titre de l'article 14 de la loi précitée, elle a la faculté d'alerter l'autorité administrative sur les publications autres que celles destinées à la jeunesse susceptibles de heurter les mineurs lorsqu'elles sont librement mises à la disposition du public, pour des raisons aussi bien de pornographie que d'incitation au crime ou à la violence.

Dans ces conditions, les publications soumises au contrôle de la commission comportent un nombre considérable de revues à caractère pornographique, encombrant ainsi inutilement son ordre du jour.

Dès lors, votre commission a jugé indispensable d'introduire, à l'image de ce qui vaut aujourd'hui pour les jeux vidéo15(*), un régime d'auto-classification par les éditeurs des publications à caractère pornographique qui emporterait automatiquement interdiction de vente aux mineurs et obligation de vente de la revue sous film plastique. Dans ces conditions, la commission n'aurait plus à émettre d'avis sur ces publications, pour lesquelles le sens de ses avis est évident.

Selon votre commission, la commission de contrôle des publications jeunesse devra conserver la faculté d'alerter l'autorité administrative sur les dangers que peuvent présenter pour les mineurs des publications autres que celles destinées à la jeunesse qui, sans être classées pornographiques, comportent des contenus susceptibles de heurter la jeunesse lorsqu'elles sont mises librement à disposition du public. Dans le cas de ces publications, la commission pourra encourager les éditeurs à mettre en oeuvre des avertissements permettant au public d'identifier aisément les publications susceptibles de nuire à l'épanouissement de certaines catégories de mineurs.

En pratique, les éditeurs et la commission de contrôle des publications destinées à la jeunesse travaillent déjà ensemble, de façon régulière, à la mise en oeuvre d'avertissements visant à protéger la jeunesse, adaptés au secteur de la presse. Ces avertissements peuvent comprendre aussi bien une mention de l'âge du lectorat visé qu'un ensemble de repères communs informant le public des risques que représentent certaines publications pour l'épanouissement de la jeunesse : présentation des collections (couverture, code de couleurs, format, etc.), informations figurant sur la quatrième de couverture d'un ouvrage, etc. En cas de négligences répétées de la part des éditeurs, la commission doit être en mesure de signaler à l'autorité administrative les publications qui lui paraissent justifier une des interdictions prévues à l'article 14.

À la différence de ce que prévoit la loi du 17 juin 1998 dans le cas des jeux vidéo, votre commission n'a, toutefois, pas estimé opportun d'introduire dans la loi de 1949 une obligation systématique de signalétique concernant les publications qui, sans être classées comme pornographiques, pourraient présenter un danger pour la jeunesse lorsqu'elles sont mises librement à disposition du public. Certes, un certain nombre de publications grand public peuvent présenter de multiples risques lorsqu'elles sont consultées par des mineurs. Néanmoins, la liberté de la presse s'accommoderait très mal de la mise en oeuvre obligatoire d'une signalétique uniforme, alors même que ces publications font déjà l'objet d'avertissements sous diverses formes : au-delà de la vigilance indispensable des parents, il faut tenir compte du positionnement dans les rayons, des informations figurant sur la couverture, etc. En dernier ressort, la question de l'accessibilité de ces publications aux mineurs relève de l'appréciation qu'en fera l'autorité administrative, le cas échéant après avis de la commission.

Le ministre de l'intérieur continue de se voir reconnaître la responsabilité de protéger les mineurs des publications de toute nature et de prononcer les interdictions de mise à disposition, d'exposition et de publicité qui s'imposent lorsque certaines d'entre elles n'auraient pas été déclarées comme interdites aux mineurs conformément à la loi ou ne présenteraient pas les avertissements nécessaires.

Afin de prendre en compte l'ensemble des éléments exposés précédemment, votre commission a adopté un amendement de réécriture de l'article 14 de la loi du 16 juillet 1949.

Votre commission a adopté l'article 27 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 32
(articles L. 132-36, L. 132-38 et L. 132-39
du code de la propriété intellectuelle)

Rémunération complémentaire
perçue au titre des droits d'auteur des journalistes

Votre commission a adopté un amendement procédant à des précisions textuelles au sein du code de la propriété intellectuelle portant sur la nature de rémunération complémentaire que revêt la rémunération perçue au titre des droits d'auteurs des journalistes, à la suite des dispositions adoptées en ce sens dans la loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 32
(loi n° 86-897 du 1er août 1986
portant réforme du régime juridique de la presse)

Extension des dispositions applicables aux entreprises de presse
aux services de presse en ligne

La loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet a introduit à l'article 1er de la loi n° 86-897 du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse une définition du service de presse en ligne, mais n'a pas prévu que les autres dispositions de la loi de 1986 s'appliquent également aux services de presse en ligne, notamment en ce qui concerne les mentions devant obligatoirement être portées à la connaissance des lecteurs ou des internautes. Votre commission a ainsi adopté un article additionnel tendant à compléter en ce sens les dispositions prévues par les articles 2, 5 et 6 de la loi du 1er août 1986.

Cet article propose également d'améliorer les dispositions relatives à la transparence de l'actionnariat des entreprises de presse afin de renforcer la confiance du lecteur, conformément aux préconisations des États généraux de la presse écrite.

L'article 5 de la loi du 1er août 1986 est ainsi complété par une obligation pour les publications de presse de rendre publique la composition de leur actionnariat. Afin de tenir compte des textes spécifiques qui régissent les sociétés cotées en bourse, la portée de cette mesure est limitée aux actionnaires qui détiennent au moins 10 % du capital.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Section 5

Dispositions tendant à améliorer le fonctionnement
des collectivités territoriales et des services de l'État
Article 33
(articles L. 230-1 à L. 230-3 et L. 362-1 du code de l'éducation)

Suppression du Haut conseil de l'éducation
et de la Commission nationale de la danse

I - Le texte initial de la proposition de loi

Le présent article a pour objet de supprimer des commissions administratives n'ayant plus d'utilité ou ne se réunissant plus, dans un souci d'amélioration de la qualité et de la lisibilité du droit.

Le texte initial prévoit, en son III, la modification de l'article L. 362-1 du code de l'éducation afin de supprimer la commission nationale de la danse créée par l'article 1er de la loi du 10 juillet 1989 relative à l'enseignement de la danse. Cette commission participe au dispositif de réglementation de la profession de professeur de danse qui conditionne l'exercice de l'enseignement de la danse à la possession d'un diplôme de professeur de danse délivré par l'État ou d'une dispense de celui-ci accordée en raison de la renommée particulière ou de l'expérience confirmée en matière d'enseignement de la danse ou d'un diplôme français ou étranger reconnu équivalent.

Cette commission est saisie pour avis par le ministre chargé de la culture sur les reconnaissances et dispenses suscitées et sur les habilitations des centres de formation à dispenser la formation conduisant au diplôme d'État de professeur de danse.

Elle est composée de 14 membres, pour moitié de représentants de l'État (ministères de la culture et de la communication, de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports) et d'un représentant d'une collectivité territoriale, et pour moitié de personnalités proposées par les organisations professionnelles du domaine de la danse, de personnalités qualifiées dans le domaine de l'art chorégraphique, de représentants des usagers des écoles de danse. Elle se réunit deux fois par an.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a confirmé la suppression de la commission nationale de la danse.

Elle a en revanche adopté en séance plénière, contre l'avis de sa commission des lois et du Gouvernement, un amendement tendant à abroger les articles L. 230-1 à L. 230-3 du code de l'éducation. De ce fait, elle a prévu la suppression du Haut conseil de l'éducation (HCE), constitué par la loi du 23 avril 2005 pour l'avenir de l'école, en considérant que cet organisme consultatif faisait doublon avec le Conseil supérieur de l'éducation. Une simplification administrative et des économies budgétaires lui semblent pouvoir en être espéré.

III - La position de votre commission

A. La commission nationale de la danse

Votre commission reconnaît que l'association formelle de représentants des organisations professionnelles et des usagers représentatifs du domaine de la danse était utile lors du lancement de ces procédures, pour en affiner les règles et critères. Cependant le formalisme du dialogue instauré au sein de la commission nationale de la danse ne semble plus avoir la même utilité aujourd'hui.

En effet, l'État en tant que de besoin peut faire appel à des experts, à titre de conseil, concernant l'analyse de domaines ou parcours particuliers. En outre, la concertation avec les partenaires professionnels s'est développée dans d'autres cadres, notamment celui de la commission professionnelle consultative du spectacle vivant, dont les travaux sont coordonnés par la direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles16(*). L'arrêté du 19 juin 2006 portant création de cette commission précise qu'elle formule des avis et des propositions « sur l'élaboration des référentiels d'activités, de compétences et de certifications professionnelles découlant de l'analyse des métiers existants et émergents ainsi que les règles et les critères régissant l'accès à la certification ».

Votre commission approuve donc la réforme proposée au III du présent article. Elle a toutefois donné un avis favorable à un amendement du Gouvernement qui, sans revenir sur la suppression de la commission nationale de la danse, rétablit une partie du septième alinéa de l'article L. 362-1 du code de l'éducation nationale faisant référence à la définition des modalités de délivrance du diplôme par voie réglementaire.

B. Le Haut conseil de l'éducation

Même si elle comprend le souci de clarification du paysage des commissions consultatives diverses intervenant dans le domaine de l'éducation, votre commission estime que le HCE constitue une structure légère et efficace, qu'il réalise un travail d'évaluation très utile et ne saurait en aucun cas être confondu avec le Conseil supérieur de l'éducation, tant la composition, les compétences et les finalités de ces deux organismes sont différentes.

En créant le HCE en 2005, le législateur a déjà fait l'oeuvre nécessaire de simplification, puisque le nouvel organisme s'est substitué aux anciens Conseil national des programmes et Haut conseil de l'évaluation de l'école.

Le HCE est composé de neuf membres désignés pour six ans par le Président de la République, le Président du Sénat, le Président de l'Assemblée nationale, et le Président du Conseil économique et social. Il émet des avis et peut formuler des propositions, à la demande du ministre de l'éducation nationale, sur la pédagogie les programmes, l'évaluation des élèves, l'organisation du système éducatif et la formation des enseignants.

Assisté d'un comité consultatif constitué de personnalités qualifiées, il remet chaque année au Président de la République un rapport public sur les résultats du système éducatif. Les trois derniers rapports ont successivement examiné l'école primaire, l'orientation scolaire et l'enseignement professionnel. Il vient de remettre au Président de la République le 1er octobre 2010 son dernier rapport sur le collège unique qui tire toutes les conséquences de l'introduction d'un socle commun de connaissances et de compétences couvrant l'école primaire et le premier cycle du secondaire. En outre, comme l'y invitait le décret n° 2005-999 du 22 août 2005, le HCE a présenté ses recommandations pour la définition du socle commun de connaissances et de compétences exigible au terme de la scolarité obligatoire et pour l'établissement du cahier des charges de la formation des maîtres. Ses préconisations sur ces deux sujets ont largement été reprises par le Gouvernement dans le décret n° 2006-830 du 11 juillet 2006 et l'arrêté du 19 décembre 2006.

Offrant un regard extérieur et indépendant sur l'éducation nationale, le Haut conseil participe donc activement et utilement à la refonte progressive du système éducatif, mise en oeuvre par la loi d'orientation de 2005, alors même que ses moyens sont limités, son budget de fonctionnement pour 2009 s'élevant à 115 000 euros. Les économies budgétaires que l'on pourrait tirer de sa suppression paraissent donc pour le moins modestes.

Enfin, malgré une certaine proximité sémantique, le HCE et le Conseil supérieur de l'éducation (CSE) constituent deux organismes aux missions bien distinctes. Placé sous la présidence du ministre de l'éducation nationale, le CSE est composé de représentants des enseignants et des autres personnels, des parents d'élèves, des étudiants et élèves, des collectivités territoriales, des grands intérêts éducatifs, économiques, sociaux et culturels. Il possède une double vocation consultative et disciplinaire :

- d'une part, il est obligatoirement consulté sur toutes les questions concernant l'enseignement et donne des avis sur les objectifs et le fonctionnement du service public de l'éducation (article L. 231-1 du code de l'éducation). Il vise dans les faits essentiellement à consulter les organisations syndicales sur les projets du Gouvernement ;

- d'autre part, le CSE statue en appel et en dernier ressort sur les jugements rendus en matière disciplinaire et contentieuse par les conseils académiques, ainsi que sur certaines décisions prises par la commission des titres d'ingénieurs (article L. 231-6 du code de l'éducation).

Le CSE constitue donc, non pas un outil d'évaluation et d'expertise comme le HCE, mais bien plutôt un instrument de gestion du dialogue social et une instance disciplinaire d'appel.

En conséquence, votre commission de la culture a adopté un amendement tendant à revenir sur la suppression des articles L. 230-1 à L. 230-3 du code de l'éducation et ainsi conserver le Haut conseil de l'éducation.

Votre commission a donc adopté un avis favorable à l'article 33 ainsi amendé.

Article 70

Fonctionnement des groupements d'intérêt public :
dispositions transitoires relatives au statut du personnel

L'article 70 de la proposition de loi vient préciser les modalités d'application du statut du personnel aux personnels en place dans les groupements d'intérêt public (GIP) et à ceux qui seront recrutés à l'avenir.

Or, la disposition prévoyant que le régime auquel doivent être soumis les personnels des groupements existants à l'entrée en vigueur de la loi est déterminé dans un délai d'un an « par l'assemblée générale » soulève une difficulté d'application pour certains GIP qui ne sont pas dotés d'une telle instance mais seulement d'un conseil d'administration. Parmi les GIP-Recherche, c'est par exemple le cas du Genopole, de l'Institut Polaire Français Paul-Emile Victor et Renater (réseau national de télécommunications pour la technologie, l'énergie et la recherche).

Dans ces conditions, de deux choses l'une : soit faute d'assemblée générale, la disposition est regardée comme impossible à appliquer et donc le choix du régime du personnel du groupement se trouve différé jusqu'à ce que cette instance soit mise en place en application des articles 63 et 65 de la présente proposition de loi ; soit elle s'applique malgré tout et les GIP concernés sont tenus de se doter d'une assemblée générale de façon à être en mesure de respecter le délai d'un an, alors même que l'article 80 leur ouvre normalement un délai de deux ans pour se mettre en conformité avec les nouvelles dispositions.

Votre commission a adopté un amendement tendant à assurer le respect du délai d'un an pour déterminer le statut du personnel tout en laissant aux GIP dépourvus d'assemblée générale un délai raisonnable de deux ans au plus pour se doter d'une telle instance, de prévoir qu'à défaut d'assemblée générale, le choix est opéré par le conseil d'administration.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 88

Ratification de l'ordonnance n° 2005-864 du 28 juillet 2005
relative aux secteurs sauvegardés

A l'initiative de M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis, votre commission a adopté un article additionnel après l'article 88 en vue de ratifier l'ordonnance n° 2005-864 du 28 juillet 2005 relative aux secteurs sauvegardés.

Le 12 octobre 2005, le Gouvernement a déposé sur le Bureau du Sénat un projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2005-864 du 28 juillet 2005 relative aux secteurs sauvegardés, dont le texte a été renvoyé pour examen à votre commission.

En effet, la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit avait autorisé le Gouvernement à intervenir par ordonnance afin de simplifier la procédure de création des secteurs sauvegardés et de mieux les intégrer dans les projets urbains.

L'ordonnance précitée prévoit ainsi :

- l'obligation de recueillir l'assentiment de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière de plan local d'urbanisme, l'État ne pouvant plus passer outre par voie réglementaire pour créer un secteur sauvegardé ;

- une élaboration « conjointe » par l'État et la collectivité territoriale du plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) ;

- une harmonisation des procédures de création du PSMV avec les autres procédures prévalant pour les plans locaux d'urbanisme ;

- une simplification du régime d'autorisation des travaux à l'intérieur d'un secteur sauvegardé.

Ce texte n'ayant pas pu être inscrit à l'ordre du jour de notre assemblée, le présent article vise à ratifier cette ordonnance, tout en apportant une modification supplémentaire au code de l'urbanisme. En effet il convient de lever l'ambigüité de la rédaction actuelle de la disposition relative à l'approbation, par l'autorité administrative, de la modification du plan de sauvegarde et de mise en valeur : il ne s'agit pas de l'initiative de la procédure (ce que pourrait laisser supposer les mots « la modification est décidée ») mais bien de sa conclusion.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 98
(art. 20-4, 28, 34 et 34-3 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
relatifs à la liberté de communication)

Suppression de renvois à des décrets dans le domaine de l'audiovisuel

Le présent article tend à modifier les articles 28 et 34-3 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 afin de supprimer des renvois à des décrets qui n'ont jamais été pris, et dont la pertinence est aujourd'hui remise en cause.

Votre rapporteur vous propose deux amendements de simplification et de coordination, modifiant les articles 20-4 et 34 de la loi du 30 septembre 1986 relatif à la liberté de communication.


· Le premier amendement vise, au 1° du présent article (2e alinéa), à supprimer un renvoi à un décret superflu prévu à l'article 20-4 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

L'article 20-4 de la loi relative à la liberté de communication précitée, introduit par l'article 45 de la loi n° 20009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de télévision, a étendu le régime juridique applicable à la diffusion de brefs extraits des compétitions sportives à la télévision, fixé par l'article L. 333-7 du code du sport, à la diffusion de brefs extraits des « évènements de toute nature qui présentent un grand intérêt pour le public ».

L'article L. 333-7 du code du sport renvoyant déjà à un décret en Conseil d'État, en préparation au ministère de la santé et des sports, qui devra être soumis à l'avis du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), la mention d'un décret similaire à l'article 20-4 de la loi du 30 septembre 1986 est inutile.

Votre rapporteur note à cet égard que le décret pris en application de l'article L. 333-7 du code du sport visera également l'article 20-4 susmentionné.

Le 2° du présent article (3e alinéa) supprime la dernière phrase du 12° de l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986 précitée relatif aux conditions de délivrance, par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, des autorisations de diffusion pour les chaînes hertziennes analogiques privées. Le 12° de cet article 28 prévoit que devront être précisées, dans les conventions passées entre le CSA et les chaînes, les conditions dans lesquelles les décrochages locaux peuvent être réalisés, et fixe les principes de la limitation du temps de ces décrochages et de l'interdiction des messages publicitaires.

La loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle, complétant le 12° de l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986 précitée, avait prévu, pour les décrochages exceptionnels, une exception au principe d'interdiction de publicité sur les décrochages locaux des chaînes privées en clair, afin d'encourager leur développement. Le décret d'application préparé par le Gouvernement avait cependant reçu un avis très défavorable du Conseil supérieur de l'audiovisuel en raison :

- d'une part, de la difficulté de définir le caractère exceptionnel des décrochages ;

- et d'autre part, du risque que le décret comportait pour les ressources publicitaires des médias locaux.

Le décret n'a donc jamais été pris, comme le prévoyait au demeurant le rapporteur M. Louis de Broissia dans son analyse de la disposition lors de la discussion du texte17(*), et de fait, aujourd'hui, aucune chaine privée en clair ne souhaite mettre en place ce type de décrochage.

Votre rapporteur considère donc que l'exception prévue au principe d'interdiction de publicité sur les décrochages locaux des chaines privées peut être légitimement supprimée.


· Le second amendement vise, par coordination, à modifier l'article 34 de la loi du 30 septembre 1986 précitée afin de faire disparaître la référence à l'article 34-3 de la même loi, qui est supprimé par la disposition prévue au 4° (voir infra).

Le 4° du présent article (5e alinéa) supprime l'article 34-3 de la loi du 30 septembre 1986 précitée. Cet article, introduit par la loi n° 2000-719 du 1er août 2000 prévoyait de limiter la possibilité pour les distributeurs tels que définis par la loi du 30 septembre 1986, de contrôler les chaînes du câble, du satellite et de l'ADSL. Devant l'extrême complexité du dispositif législatif, et en dépit des consultations publiques lancées par la direction des médias, le Gouvernement n'est pas parvenu à rédiger un texte conforme à la loi. Il s'avère aujourd'hui, plus de dix ans plus tard, que les distributeurs n'ont pas pris le contrôle des nombreuses chaînes qu'ils distribuent et que l'inquiétude à l'origine de la disposition n'avait pas lieu d'être. Pour ces raisons, la disposition de suppression de l'article 34-3 précité paraît pertinente.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 101
(article L. 912-1-2 du code de l'éducation)

Conditions d'indemnisation de certaines actions
de formation continue des enseignants

I - Le texte initial de la proposition de loi

L'article 101 de la proposition de loi dans sa version initiale prévoyait l'abrogation de l'article L. 912-1-2 du code de l'éducation introduit par la loi d'orientation et de programme du 23 avril 2005 pour l'avenir de l'école. En complément des plans de formation continue des enseignants déclinés aux niveaux national, académique et local, le législateur avait souhaité, en 2005, prévoir la possibilité d'une indemnisation des actions de formation qui correspondent à un projet personnel de l'enseignant concourant à l'amélioration des enseignements. Dans ce cas particulier, soumis à l'approbation du recteur, la formation continue doit prioritairement s'accomplir en dehors des obligations de service d'enseignement. Les modalités d'indemnisation ont été renvoyées à un décret en Conseil d'État.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Considérant qu'il ne fallait pas se priver de la possibilité d'indemniser des actions de formation où se conjuguent l'initiative personnelle de l'enseignant et l'intérêt du service public et des élèves, la commission des lois de l'Assemblée nationale est revenue sur l'abrogation de l'article L. 912-1-2 du code de l'éducation. En revanche, elle a supprimé le renvoi à un décret en Conseil d'État pour la fixation des conditions d'indemnisation.

III - La position de votre commission

Le décret en Conseil d'État, prévu initialement pour définir les conditions d'indemnisation du cas particulier de formation continue introduit par l'article L. 912-1-2, n'a jamais été pris et ne semble pas devoir l'être dans un futur proche. Votre commission ne peut que regretter l'inaction du ministère de l'éducation nationale qui empêche la pleine application d'un dispositif, cinq ans après son adoption par le Parlement. La simplification proposée par l'Assemblée est à cet égard un correctif bienvenu. En effet, la suppression d'une formalité, sans doute excessive, ne remet pas en cause le dispositif spécifique de formation continue, ni la faculté pour l'administration de proposer une indemnisation.

C'est pourquoi votre commission a adopté cet article sans modification.

* *

*

Au cours de sa réunion du mardi 5 octobre 2010, la commission de la culture, de l'éducation et de la communication a donné un avis favorable aux articles 4, 27, 33, 70, 98 et 101 de la proposition de loi, tels que modifiés par les amendements qu'elle a adoptés, et à l'insertion d'articles additionnels figurant dans le compte rendu ci-après.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 5 octobre 2010, la commission entend le rapport pour avis de M. Pierre Bordier sur la proposition de loi n° 130 (2009-2010), adoptée par l'Assemblée nationale, de simplification et d'amélioration de la qualité du droit.

La commission examine ensuite les amendements de la commission.

Articles additionnels après l'article 4

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 1 vise la ratification de l'ordonnance du 26 août 2005 relative à l'exercice et à l'organisation de la profession d'architecte, selon les modalités dont je viens de vous faire part dans mon exposé général.

L'amendement n° 1 est adopté.

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 2 de M. Lagauche vise la ratification de l'ordonnance du 24 juillet 2009 relative à la partie législative du code du cinéma et de l'image animée.

M. Serge Lagauche. - Il prévoit également la participation de deux parlementaires, un sénateur et un député, au conseil d'administration du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC), par parallélisme avec ce qui prévaut dans d'autres établissements publics oeuvrant dans le domaine culturel. J'avoue que le CNC ne voit pas cette proposition d'un bon oeil...

M. Jean-Pierre Leleux. - Mais il reçoit des concours de l'État. Je soutiens cet amendement.

M. Jacques Legendre, président. - Autrement dit, nous mettons notre nez dans ce qui nous regarde...

M. Serge Lagauche. - D'autant que les crédits concernés sont loin d'être négligeables. On sait que les choses peuvent vite déraper... d'où le rapport annuel sur la numérisation. Il faut suivre tout cela de près.

L'amendement n° 2 est adopté.

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 3 de M. Leleux vise la ratification de l'ordonnance du 5 novembre 2009 modifiant le code du cinéma et de l'image animée.

L'amendement n° 3 est adopté.

Article 27

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 4 prévoit que le contrôle de la commission des publications destinées à la jeunesse s'exerce non seulement sur les publications mais sur tous les produits qui leur sont directement associés.

L'amendement n° 4 est adopté.

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 5 tend à réactualiser les critères du contrôle exercé par la commission, en les recentrant sur les éléments susceptibles de présenter un danger pour la jeunesse en raison de leur caractère pornographique ou d'incitation au crime, à la violence, à la discrimination, au trafic ou à la consommation de drogues. Comme je le disais dans mon exposé général, il s'agit d'élaguer l'obsolète pour se concentrer sur l'essentiel.

M. Jacques Legendre, président. - Sus au ringard !

L'amendement n° 5 est adopté.

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 6 précise la composition de la commission de contrôle, qu'il ramène de trente à seize membres. Il supprime notamment, contrairement à l'habitude, la représentation parlementaire. Alors que nous sommes quatre titulaires, j'avoue n'avoir jamais rencontré, depuis que j'y siège, d'autre collègue...

M. Jacques Legendre, président. - Autrement dit, inutile de mettre notre nez dans ce qui ne nous regarde pas.

L'amendement n° 6 est adopté.

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 7 vise à adapter la législation française aux obligations découlant de la directive « Services ».

L'amendement n° 7 est adopté.

L'amendement de coordination n° 8 est adopté.

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 9 vise à réduire de cinq à deux le nombre d'exemplaires gratuits de leurs publications destinées à la jeunesse que les éditeurs sont tenus de déposer au secrétariat de la commission et à autoriser leur dépôt par voie électronique.

L'amendement n° 9 est adopté.

L'amendement de cohérence n° 10 est adopté.

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 11 tend, conformément au droit communautaire, à aligner la règle du contrôle des publications éditées dans un pays membre de l'Espace économique européen sur celle s'applique aux publications éditées en France, soit un contrôle a posteriori.

L'amendement n° 11 est adopté.

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 12 vise à instaurer un régime d'auto-classification, par les éditeurs, des publications à caractère pornographique qui emporterait automatiquement interdiction de vente aux mineurs et obligation de vente de la revue sous film plastique. Cela doit éviter à la commission de consacrer les trois quarts de son temps à l'examen de revues pornographiques pour savoir quelles interdictions leur appliquer...

L'amendement n° 12 est adopté.

Article additionnel après l'article 32

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 13 introduit des précisions rédactionnelles, en prolongement de la loi du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet, quant à la nature de rémunération complémentaire que revêt la rémunération perçue au titre des droits d'auteur des journalistes.

L'amendement n° 13 est adopté.

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 14 tend à prévoir que les dispositions relatives aux mentions devant être obligatoirement portées à la connaissance des lecteurs, applicables aux entreprises de presse traditionnelle le sont également aux services de presse en ligne.

L'amendement n° 14 est adopté.

Article 33

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 15 tend à revenir sur la suppression du Haut conseil de l'éducation. Je m'en suis expliqué.

L'amendement n° 15 est adopté.

Article 70

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis. - La disposition de l'article 70 prévoyant que le régime auquel doivent être soumis les personnels des groupements d'intérêt public existants à l'entrée en vigueur de la loi est déterminé dans le délai d'un an « par l'assemblée générale » soulève une difficulté d'application pour certains GIP qui ne sont dotés que d'un conseil d'administration. Tel est le cas, pour les GIP-Recherche, du Genopôle, de l'Institut polaire français Paul-Émile Victor et de Renater, le réseau national de télécommunications pour la technologie, l'enseignement et la recherche.

Mon amendement n° 20 tend donc à prévoir qu'à défaut d'assemblée générale, le choix est opéré par le conseil d'administration, afin d'assurer le respect du délai d'un an pour déterminer le statut du personnel, tout en laissant aux GIP dépourvus d'assemblée générale un délai raisonnable de deux ans pour se doter d'une telle instance.

L'amendement n° 20 est adopté.

Article additionnel après l'article 88

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 17 vise à ratifier l'ordonnance du 28 juillet 2005 relative aux secteurs sauvegardés, tout en apportant une modification supplémentaire au code de l'urbanisme, afin de lever l'ambiguïté relative à l'approbation, par l'autorité administrative, de la modification du plan de sauvegarde et de mise en valeur, sachant qu'il ne s'agit pas de l'initiative de la procédure, mais bien de sa conclusion.

L'amendement n° 17 est adopté.

Article 98

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 18 tend à supprimer un renvoi à un décret superflu prévu à l'article 20-4 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

L'amendement n° 18 est adopté.

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 19 est de coordination avec le 2° de l'article, qui supprime l'article 34-3 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

L'amendement n° 19 est adopté.

La commission donne un avis favorable aux articles 4, 27, 33, 70, 98 et 101 de la proposition de loi, tels que modifiés par les amendements qu'elle a adoptés, et à l'insertion d'articles additionnels.

Puis la commission examine les amendements extérieurs.

Article 4

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 251 du Gouvernement, de précision technique, vise à n'exclure aucun « architecte » au sens de l'article 2 de la loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture. Il est le fruit de longs arbitrages prenant en compte diverses observations du Conseil d'État. Je vous propose d'émettre un avis favorable à cet amendement qui ne modifie pas l'objectif, inscrit aux 1° et 2° de l'article, de tirer les conséquences de la transposition du droit communautaire.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 251.

Article 27

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 102 du groupe socialiste tend à supprimer l'article 27, au motif qu'il procède à la transposition de la directive « Services », que les auteurs jugent inopportune dans le cadre de cette proposition de loi. Mon avis est défavorable, car j'estime qu'il importe, en cohérence avec le principe de libre établissement des activités de service dans l'Union européenne, d'autoriser toutes les formes juridiques d'entreprise éditrice, qu'il s'agisse d'une personne morale ou d'une personne physique, à publier des ouvrages destinés à la jeunesse.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 102.

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 271 du Gouvernement est satisfait par les amendements de la commission à l'article 27 que nous venons d'adopter.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 271, satisfait.

Article 33

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 277 du Gouvernement vise à rétablir le Haut conseil de l'éducation, ce que nous venons de voter à l'amendement n° 15 : il est satisfait.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 277, satisfait.

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis. - Le texte de la proposition de loi prévoit, en son article 33, de supprimer toute mention de la commission nationale de la danse, devenue inutile. L'amendement n° 259 du Gouvernement vise cependant à rétablir la référence aux modalités de délivrance du diplôme, fixées par arrêté du ministre de la culture. J'y suis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 259.

Article 70

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis. - La proposition de loi prévoit que dans les GIP existants au moment de l'entrée en vigueur du texte, c'est l'assemblée générale qui détermine, dans un délai d'un an, le régime applicable au personnel. L'amendement n° 282 du Gouvernement prévoit d'exclure les GRETA du champ d'application de cette disposition, rectification maladroite dans la mesure où les GRETA n'ont pas adopté le statut de GIP, seul visé par l'article 70, même si le code de l'éducation leur en offrait la possibilité. En revanche, un autre amendement du Gouvernement, à l'article 80, permettra de prendre en compte la spécificité du statut des personnels des GRETA, qui sont tous des agents de droit public.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 282.

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES


· Presse et édition en direction des jeunes :

Commission de surveillance et de contrôle des publications destinées à l'enfance et à l'adolescence :

Mme Martine JODEAU, présidente, conseiller d'État.

Ministère de la justice et des libertés :

Mme Mireille GAüZÈRE, adjointe au directeur de la protection judiciaire de la jeunesse ;

Mme Anne-Gaël BLANC, adjointe au chef de bureau de la législation et des affaires juridiques à la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, secrétaire générale de la commission de surveillance et de contrôle des publications destinées à la jeunesse.

Ministère de la culture et de la communication :

Mme Laurence FRANCESCHINI, directrice générale des médias et des industries culturelles ;

Mme Sylvie CLÉMENT-CUZIN, sous-directrice de la presse écrite et des métiers de l'information.

Conseil supérieur de l'audiovisuel :

Mme Françoise LABORDE, membre du Conseil supérieur de l'audiovisuel, présidente du groupe de travail sur la protection de l'enfance.

Syndicat national de l'édition :

Mme Dominique KORACH, directrice générale de Nathan ;

Mme Hedwige PASQUET, directrice générale de Gallimard-Jeunesse ;

Mme Christine de MAZIÈRES, déléguée générale du Syndicat national de l'édition ;

Mme Christine FILLOUX, chargée de mission au Syndicat national de l'édition.

Union nationale des associations familiales :

M. Jean DELPRAT, administrateur de l'UNAF, département Cohésion sociale et Vie quotidienne ;

M. Olivier GÉRARD, coordonnateur du pôle média, technologies de l'information et de la communication et Université des familles à l'UNAF ;

Madame Claire MÉNARD, chargée des relations parlementaires à l'UNAF.


· Cinéma :

Bureau de liaison des organisations du cinéma (BLOC) :

MM. Frédéric GOLDSMITH, Association des producteurs de cinéma (APC), délégué général, Mme Anne POULIQUEN, Distributeurs indépendants réunis européens (DIRE), M. Stéphane POZDÉREC, Syndicat national des techniciens de la production cinématographique et télévisuelle (SNTPCT), délégué général, Mme Juliette PRISSARD, Syndicat des producteurs indépendants (SPI), déléguée générale, M. Emmanuel de RENGERVÉ, Syndicat national des auteurs et des compositeurs (SNAC), délégué général, M. Cyril SMET, Syndicat des producteurs indépendants (SPI), délégué cinéma, Mme Laure TARNAUD, Société des réalisateurs de films (SRF), déléguée générale

Centre national de la cinématographie et de l'image animée (CNC) :

Mmes Véronique CAYLA, présidente, Anne DURUPTY, directrice générale déléguée, Audrey AZOULAY, directrice financière et juridique, et M. Olivier WOTTLING, directeur du cinéma

Fédération nationale des cinémas français (FNCF) :

MM. Jean LABÉ, président, et Marc-Olivier SEBBAG, délégué général adjoint

Fédération nationale des distributeurs de films (FNDF) :

MM. Victor HADIDA, président, Antoine VIRENQUE, délégué général, et Mme Julie LORIMY, déléguée générale

Société civile des auteurs réalisateurs producteurs (ARP) : contribution écrite.

UGC / Association des producteurs indépendants (API) :

M. Guy VERECCHIA, président-directeur général d'UGC et co-président de l'API


· Éducation :

Ministère de l'éducation nationale :

M. Jean-Marc HUART, sous-directeur des formations professionnelles

Haut conseil de l'éducation :

M. Bruno RACINE, président, et M. Pierre MAUREL, secrétaire général


· Architectes :

Conseil national de l'Ordre des architectes (CNOA) :

MM. Lionel DUNET, président, Lionel CARLI, vice-président

ANNEXE
-
LA RÉGLEMENTATION DE L'ÉDITION ET DE LA PRESSE EN DIRECTION DES JEUNES

La liberté de la presse, la libre création culturelle et la libre communication des opinions sont consacrées aussi bien au fronton des droits nationaux des pays européens qu'au niveau du droit communautaire et de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. C'est dans le respect de ces principes fondamentaux que la plupart des pays européens s'efforcent d'assurer, par des dispositions générales et spéciales, une protection équilibrée des jeunes face aux images et aux messages violents susceptibles d'être diffusés par des supports de communication bouleversés par des révolutions technologiques successives. Ainsi, sur le fondement de l'article 10, § 2, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, la protection de la jeunesse peut constituer l'une des justifications aux restrictions proportionnées et strictement encadrées par la loi que les pays européens sont autorisés à apporter à la liberté de communication18(*).

La nécessaire conciliation du principe de libre communication et de la préservation de l'épanouissement physique, moral et mental des mineurs a conduit la plupart des pays de l'Union européenne, dont la France, à ne pas instaurer de système de censure préalable des publications destinées à la jeunesse, mais à prévoir des mesures de contrôle après leur parution. Ainsi, en Allemagne, une loi protège les moins de 18 ans contre les publications « constituant un danger moral pour eux ». Au Danemark, le même type de disposition s'applique au moins de 16 ans. Au Royaume-Uni, des dispositions spéciales visent à protéger les mineurs de moins de 17 ans contre les bandes dessinées d'épouvante (les horror comics).

D'une façon générale, tout contrôle susceptible de porter atteinte à la liberté de la presse et de l'édition pour la jeunesse doit demeurer proportionnel à l'importance de l'intérêt à défendre, dans le respect des équilibres définis par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.

I. LA NÉCESSITÉ D'UN CONTRÔLE SPÉCIFIQUE DE LA PRESSE ÉCRITE ET DES LIVRES AU REGARD DE L'EXIGENCE DE PROTECTION DES JEUNES

A. UN RÉGIME ÉQUILIBRÉ FONDÉ SUR UN CONTRÔLE A POSTERIORI

C'est au cours de l'entre-deux-guerres que le cartel d'action morale et sociale, inquiet de la pénétration croissante sur le marché français des publications outre-Atlantique, en particulier des bandes dessinées américaines (comics), appelle de ses voeux l'adoption d'une loi visant à réglementer le secteur de la presse en direction des jeunes.

Dans son article 1er, la loi n° 49-956 du 16 juillet 1949 vise ainsi, en premier lieu, « les publications périodiques ou non qui, par leur caractère, leur présentation ou leur objet, apparaissent comme principalement destinées aux enfants et adolescents ». Aux termes de l'article 2, ces publications « ne doivent comporter aucune illustration, aucun récit, aucune chronique, aucune rubrique, aucune insertion présentant sous un jour favorable le banditisme, le mensonge, le vol, la paresse, la lâcheté, la haine, la débauche ou tous actes qualifiés crimes ou délits ou de nature à démoraliser l'enfance ou la jeunesse, ou à inspirer ou entretenir des préjugés ethniques ou sexistes ».

Toutefois, le champ d'application de la loi du 16 juillet 1949 s'étend également aux publications de toute nature, y compris les publications autres que celles destinées principalement à la jeunesse librement mises à disposition du public, et qui présentent pour les mineurs un danger en raison « de leur caractère licencieux ou pornographique, ou de la place faite au crime ou à la violence, à la discrimination ou à la haine raciale, à l'incitation, à l'usage, à la détention ou au trafic de stupéfiants » (article 14).

La loi instaure un régime de déclaration préalable (article 5) et une obligation de dépôt (article 6) auprès du ministère de la justice de toute publication principalement destinée à la jeunesse au sens de l'article 1er, indépendamment du dépôt légal auquel sont astreintes les publications périodiques de toute nature.

En cas de non respect des dispositions des articles 2, 5, 6 et 14 de la loi, des peines d'amende et des sanctions pénales sont systématiquement prévues.

L'article 3 a institué auprès du ministère de la justice une commission administrative nationale à caractère consultatif « chargée de la surveillance et du contrôle des publications destinées à l'enfance et à l'adolescence ». Dans son rapport d'activité pour la période 2005-2006, la commission rappelle que les missions qui lui sont confiées par la loi consistent à :

- évaluer la conformité des publications principalement destinées à la jeunesse aux prescriptions de l'article 2 ;

- convoquer ou alerter les éditeurs sur les manquements qu'ils commettent dans le cadre de la loi, de leur adresser des recommandations ou des avertissements, de tenter de parvenir à une conciliation permettant par exemple d'occulter les passages litigieux des ouvrages, sans disposer toutefois du pouvoir d'injonction ;

- signaler aux autorités compétentes, notamment aux ministres de la justice et de l'intérieur, les infractions ainsi que tous agissements de nature à nuire à l'épanouissement physique, moral et mental des mineurs par la publication d'écrits destinés à la jeunesse ;

- signaler au ministre de l'intérieur les publications de toute nature susceptibles de présenter un danger pour la jeunesse en application de l'article 14 et qu'elle estime devoir faire l'objet d'un arrêté d'interdiction de mise à disposition des mineurs, d'interdiction d'exposition et/ou d'interdiction de publicité ;

- rendre au ministre chargé de la culture un avis sur l'autorisation d'importation des publications étrangères, c'est-à-dire dont l'éditeur a son siège social à l'étranger, en application de l'article 13 de la loi de 1949 ;

- proposer aux éditeurs et aux autorités administratives toute mesure susceptible d'améliorer les publications destinées à la jeunesse.

La commission, qui ne dispose pas de la personnalité juridique, est dépourvue de tout pouvoir d'injonction. Il lui revient, dans ces conditions, de rendre un avis qui ne lie pas l'autorité administrative lorsqu'elle examine la conformité à l'article 2 des publications principalement destinées à jeunesse ou lorsqu'elle prône des restrictions d'accès pour des publications de toute nature sur le fondement de l'article 14. En revanche, en vertu de l'article 13, son avis doit être réputé favorable pour permettre au ministre chargé de la culture d'autoriser l'importation de publications étrangères. Toutefois, compte tenu de la pratique actuelle concernant la vente sur le territoire national de publications importées, ce pouvoir est devenu purement théorique.

B. UNE COMMISSION PLURIDISCIPLINAIRE ET REPRÉSENTATIVE, PRIVILÉGIANT UN DIALOGUE CONSTRUCTIF AVEC LE SECTEUR DE L'ÉDITION ET DE LA PRESSE

La composition de la commission se veut pluridisciplinaire et diversifiée de sorte qu'y sont représentés de façon équilibrée l'ensemble des représentants du secteur de l'édition et des personnalités qualifiées dans le domaine de la protection des jeunes. Ainsi, aux termes de l'article 3 de la loi du 16 juillet 1949, elle comprend, outre son président, 29 membres titulaires. Hormis pour le président, un suppléant est désigné pour chacun des membres titulaires, en application de l'article 1er du décret n° 50-143 du 1er février 1950. La répartition des membres de la commission par collèges représentatifs des intérêts du secteur de l'édition et en matière de protection des mineurs est la suivante :

- représentants des professionnels de l'édition (éditeurs de publications destinées à la jeunesse, éditeurs de publications autres que celles destinées à la jeunesse, dessinateurs et auteurs) : 30 % ;

- représentants de l'État : 24 % ;

- représentants des associations familiales et de la jeunesse : 20 % ;

- représentants du Parlement : 14 % ;

- représentants des magistrats : 6 % ;

- représentants de l'enseignement : 6 %.

Conformément à l'article 4 du décret du 1er février 1950 susvisé, la commission se réunit au moins une fois par trimestre sur convocation de son président pour se prononcer sur les publications dont l'examen est inscrit à l'ordre du jour arrêté par ce dernier, après un tri préalable opéré par le secrétariat général de la commission. Des réunions supplémentaires peuvent être tenues sur convocation du président, ou à la demande d'un des ministres représentés, ou du tiers des membres de la commission.

En application de l'article 5 du décret de 1950, les affaires sont rapportées soit par l'un des membres de la commission (qu'il s'agisse d'un membre titulaire ou d'un membre suppléant), soit par un magistrat ou un fonctionnaire figurant sur une liste dressée par arrêté du ministre de la justice.

La pratique a démontré qu'une composition aussi large et diversifiée garantit à la commission une certaine autorité morale en favorisant la prise en compte des intérêts de l'ensemble des représentants du secteur de l'édition et des autorités impliquées dans la protection des mineurs. Du fait de sa composition pluridisciplinaire et paritaire, la commission est naturellement conduite à privilégier la recherche du consensus dans l'élaboration de ses avis. Elle s'efforce de mettre en oeuvre une démarche de médiation et de conciliation avec les éditeurs dont les publications sont mises en cause au regard de l'exigence de protection des jeunes.

La première étape consiste, en général, à adresser un courrier à l'éditeur concerné en lui signifiant les risques que pourrait poser la mise à disposition du public de certains contenus, en lui recommandant le cas échéant diverses mesures tendant à restreindre l'accès de certaines catégories de mineurs à ces contenus. Les éditeurs peuvent également être convoqués par la commission dans le cas où ils ne suivraient pas ses recommandations. Ce n'est qu'en dernier ressort que la commission saisit les autorités compétentes d'une demande d'interdiction (ministre de l'intérieur) ou de la mise en oeuvre de poursuites pénales (ministre de la justice).

Compte tenu du nombre limité de rapporteurs mis à sa disposition et des difficultés fréquemment rencontrées pour réunir avec célérité le quorum nécessaire à la tenue d'une séance plénière, la commission n'a pas, aujourd'hui, les moyens de faire face convenablement à l'essor du secteur de l'édition en direction des jeunes.

 

Nombre de publications déposées (A)

Nombre de publications examinées (B)

Ratio (B/A, en %)

2000

8 219

2 931

36 %

2001

8 721

1 839

21 %

2002

8 170

2 147

26 %

2003

8 119

3 039

37 %

2004

8 139

2 420

30 %

2005

7 633

5 408

71 %

2006

7 689

4 165

54 %

2007

7 517

4 606

61 %

2008

8 469

4 703

56 %

2009

7 209

4 010

56 %

Source : Ministère de la justice.

Malgré l'essor considérable du nombre d'ouvrages destinés à la jeunesse édités en France observé depuis les années 1990, la commission de contrôle des publications jeunesse s'attache à renforcer le contrôle qu'elle exerce, comme l'illustre l'augmentation du taux de publications examinées au regard du nombre d'ouvrages déposés.

Source : Ministère de la culture et de la communication.

En 2008, le chiffre d'affaires de la presse jeunesse a atteint 258 millions d'euros. Il connaît une régression significative depuis 2004, date à laquelle il s'élevait à 305 millions d'euros. Le nombre de titres jeunesse a, pour sa part, été multiplié par quatre entre 1982 et 199819(*), ce qui illustre le très fort dynamisme éditorial de ce segment de presse. Proportionnellement au revenu global de la presse (10,4 milliards d'euros en 2008), la part de la presse en direction des jeunes peut sembler marginale. Toutefois, ce décalage tient en particulier au fait que la presse destinée aux jeunes est une presse essentiellement mensuelle ou trimestrielle, alors que la presse grand public est généralement quotidienne et hebdomadaire.

L'édition pour la jeunesse (non périodique) affichait, quant à elle, un chiffre d'affaires de 397 millions d'euros en 2009, multiplié par neuf en près de 35 ans. En 2009, le segment jeunesse était le troisième secteur éditorial dans le chiffre d'affaires de l'édition et le seul segment à afficher une croissance de son revenu à deux chiffres de 2008 à 2009.

Source : Repères statistiques France de l'édition - 2010.

Source : Repères statistiques France de l'édition - 2010.

Il ne faut donc pas sous-estimer le poids économique de la presse et de l'édition en direction des jeunes, qui constituent des marchés particulièrement dynamiques. Au-delà de cette dimension marchande, il faut bien évidemment garder à l'esprit la dimension pédagogique, affective et de divertissement qui s'attache à ces secteurs, encore bien plus significative que leur poids économique respectif.

II. LA CLASSIFICATION PAR TRANCHE D'ÂGE, PIERRE ANGULAIRE DES DISPOSITIFS DE PROTECTION DES JEUNES DANS LES AUTRES MÉDIAS

Les dispositifs de protection de l'enfance et de l'adolescence face aux médias en vigueur en France présentent deux caractéristiques principales :

- la prédominance d'un principe d'autorégulation mis en oeuvre par les éditeurs qui, sur le fondement de l'article 227-24 du code pénal, veillent à ce que les messages qu'ils diffusent ne soient pas susceptibles d'être vus ou perçus par un mineur lorsque ces messages présentent un caractère pornographique ou excessivement violent, ou lorsqu'ils sont de nature à porter gravement atteinte à la dignité de la personne humaine. Ce principe d'autorégulation est en général assorti d'un contrôle exercé a posteriori par l'instance de régulation concernée et par la possibilité pour l'autorité administrative de prononcer une interdiction de mise à disposition des documents auprès des mineurs ou des restrictions d'exposition ou de publicité. Le cinéma est le seul secteur dans lequel ce contrôle s'effectue a priori, la représentation cinématographique étant subordonnée à l'obtention d'un visa d'exploitation délivré par le ministre chargé de la culture après avis de la commission de classification des oeuvres cinématographiques du Centre national du cinéma et de l'image animée ;

- le recours à une labellisation des contenus en fonction de l'âge du public visé. Il s'agit d'un instrument désormais incontournable de la protection des mineurs dans les secteurs de la télévision, de la radio, du cinéma et du jeu vidéo, sur la base de critères déterminés par voie conventionnelle entre les instances de régulation et les éditeurs ou suivant un cahier des charges fixé par l'autorité administrative ou par les organismes professionnels concernés. L'édition de publications de presse ou de livres est le secteur dans lequel le recours à une classification par tranche d'âge est le moins systématique et n'a jamais fait l'objet d'une harmonisation des signalétiques pour des raisons principalement liées au respect de la liberté de presse.

Les principales caractéristiques des régimes de classification en vigueur en France peuvent être résumées de la façon suivante :

A. POUR LA TÉLÉVISION ET LA RADIO

L'article 15 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication confie au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) la responsabilité de veiller à la protection de l'enfance et de l'adolescence à la télévision et à la radio. L'autorité publique indépendante a ainsi développé, en l'espace de vingt ans, une solide jurisprudence dans ce domaine, sous la forme d'une série de principes généraux élaborés au fil de multiples délibérations, recommandations et décisions prises à l'attention des éditeurs et distributeurs de services audiovisuels.

Mme Françoise Laborde, membre du CSA présidant le groupe de travail de l'instance chargé de la protection des mineurs, a ainsi rappelé devant votre rapporteur que, dans le cadre de cette mission, le Conseil a traditionnellement privilégié une approche pragmatique de la protection des mineurs, fondée sur un partage des responsabilités entre les différents acteurs qui s'apparente à une forme de corégulation du secteur dans le cadre de laquelle le CSA définit, après concertation, les différentes règles qui s'imposent aux éditeurs.

En effet, il revient aux éditeurs de procéder eux-mêmes à la classification des programmes qu'ils entendent mettre à l'antenne. Dans le cadre de l'exercice de leur responsabilité éditoriale, eux seuls sont en mesure de s'assurer que l'horaire de programmation d'une émission est adapté au public qu'elle concerne.

Pour sa part, l'instance de régulation s'assure a posteriori du respect du principe de préservation de l'épanouissement physique, mental ou moral des mineurs posé par l'article 15 de la loi de 1986, en sanctionnant le cas échéant les manquements relevés. Elle intervient le plus souvent par le biais de courriers et, dans des cas plus rares, de mises en demeure, suivies de sanctions en cas de réitération du manquement. La mise en oeuvre de sanctions demeure exceptionnelle.

Les principes de libre communication et de libre création culturelle étant solidement ancrés en matière de régulation des médias, le CSA ne contrôle pas les programmes avant leur diffusion à la télévision. Il n'a donc pas vocation à censurer un programme, ni ne même à demander qu'il y soit effectué des coupes. Il lui appartient de vérifier, après la diffusion du programme, la pertinence de la classification retenue par les chaînes20(*), du choix de l'horaire de diffusion et plus généralement du respect des dispositions législatives, réglementaires et conventionnelles applicables aux chaînes.

Enfin, la responsabilité des adultes demeure entière dans l'efficacité du dispositif. Ils sont informés par la signalétique du risque que le programme présente pour la sensibilité du jeune public et il leur revient d'accompagner les choix de programmes des enfants dont ils ont la charge en prenant en compte l'information fournie sur leur contenu. Les parents peuvent notamment saisir le Conseil par le biais de courriers ou de courriels, examinés par l'instance dès lors que ces plaintes mentionnent le nom de la chaîne, la date, l'heure de diffusion et le titre du programme en cause.

Le CSA a élaboré, en 1989, une directive selon laquelle les chaînes devaient veiller à programmer en journée et en première partie de soirée des émissions destinées au public familial. Cependant, constatant que le niveau de représentation de la violence augmentait au fil des années, le CSA a proposé aux chaînes, en 1996, la mise en oeuvre d'un système commun de classification des programmes, élaboré en concertation avec les éditeurs : la « signalétique jeunesse ». En 2002, ce dispositif a été rénové pour donner aux téléspectateurs des indications d'âge explicites : - 10, - 12, - 16, - 18.

Ce dispositif repose sur trois éléments : la classification des programmes diffusés par les services de télévision en cinq catégories (tous publics ; - 10 ans ; - 12 ans ; - 16 ans ; - 18 ans) auxquelles sont associées des horaires de programmation et un pictogramme.

Ce dispositif de classification des programmes a été mis en place, à l'origine, par voie conventionnelle - puisqu'il était inscrit dans les conventions conclues entre le CSA et chaque éditeur privé. Par ailleurs, une disposition des cahiers des missions et des charges des chaînes publiques prévoit que ces dernières doivent mettre en oeuvre le dispositif relatif à la protection du jeune public défini en accord avec le CSA.

Le dispositif trouve désormais son fondement dans une recommandation, adoptée en 2005 par le CSA, qui reprend le dispositif de classification des programmes et s'applique à l'ensemble des services de télévision21(*), y compris les services soumis à simple déclaration et avec lesquels le CSA ne conclut pas de convention.

B. POUR LE JEU VIDÉO

La protection des mineurs dans le secteur du jeu vidéo se fonde sur les articles 32 à 35 de la loi n° 98-468 du 17 juin 1998 de prévention et de répression des atteintes sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs, modifiée par la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.

Le dispositif repose sur un principe d'autorégulation mis en oeuvre par les professionnels :

- il revient à ces derniers de faire figurer de manière visible, lisible et inaltérable une mention interdisant la mise à disposition des mineurs s'agissant des vidéocassettes, vidéodisques et jeux électroniques présentant un caractère pornographique ;

- l'obligation d'apposer une mention spécifique est étendue aux documents susceptibles de faire une place à la violence, à la discrimination ou à la haine raciales, à l'incitation à l'usage, à la détention ou au trafic de stupéfiants. Cette signalétique, dont les caractéristiques sont fixées par l'autorité administrative, est destinée à en limiter la mise à disposition à certaines catégories de mineurs, en fonction de leur âge.

Dans le même temps, les pouvoirs du ministre de l'intérieur ont été renforcés pour lui permettre, à l'instar de ce qu'il peut faire en matière de publications, d'interdire de proposer, de donner, de louer ou de vendre à des mineurs, d'exposer à la vue du public et de faire de la publicité en faveur de jeux vidéo qui lui paraissent présenter un danger pour la jeunesse.

Le décret n° 2008-601 du 24 juin 2008 pris en application des dispositions précitées, prévoit que les systèmes de signalétiques sont homologués conformément à un cahier des charges annexé à ce décret, par le ministre de l'intérieur, après avis d'une commission installée depuis le 29 septembre 2009. Une signalétique européenne existe d'ores et déjà et le Gouvernement s'oriente désormais vers une modification du cahier des charges pour se conformer à l'existant européen, apparemment globalement satisfaisant.

C. POUR LE CINÉMA

Institué par une ordonnance du 3 juillet 1945, le dispositif administratif de protection des mineurs applicable au cinéma trouve désormais son fondement dans l'article L. 211-1 du code du cinéma et de l'image animée22(*) qui subordonne la représentation et l'exportation des films cinématographiques à la délivrance d'un visa d'exploitation cinématographique par le ministre chargé de la culture. Ce régime de protection administrative à titre préventif, reposant sur un principe d'autorisation préalable, se distingue des contrôles effectués a posteriori dans les secteurs de la presse, du livre, de la télévision et de la radio et du jeu vidéo.

Dans son rapport de décembre 2002 intitulé « Les enfants face aux images et aux messages violents diffusés par les différents supports de communication », Mme Claire Brisset, ancienne Défenseure des enfants, rappelle qu'en vertu du décret n° 90-174 du 23 février 1990 modifié, la décision du ministre de la culture peut être assortie d'une interdiction à certaines catégories de mineurs. La classification retenue par la commission de classification des oeuvres cinématographiques ne retient que trois échelles de restrictions dans l'accès des mineurs aux films en salle : moins de 12 ans, moins de 16 ans et moins de 18 ans. Il est également possible de classer les films dans la catégorie des films X, en raison de leur caractère pornographique ; ils relèvent alors d'un circuit de distribution spécifique et d'une interdiction automatique aux moins de 18 ans sur le fondement de l'article 227-4 du code pénal. La possibilité d'interdire totalement la diffusion de l'oeuvre cinématographique demeure, mais cette dernière faculté n'a pas été utilisée depuis 1981.

Le visa d'exploitation est délivré par le ministre de la culture après avis de la commission de classification des oeuvres cinématographiques du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC), dont les missions et le fonctionnement sont précisés par le décret précité du 23 février 1990 et d'un arrêté du 12 juillet 2001. Les 25 membres titulaires et les 50 membres suppléants de cette commission sont des représentants de l'État, des professionnels du cinéma, de la société civile et des jeunes, ainsi que des personnalités qualifiées en matière de protection de l'enfance et de la jeunesse. Ils comprennent également parmi eux, depuis le 30 juin 2002, le Défenseur des enfants.

Tout avis de la commission tendant à une décision comportant une restriction quelconque à l'exploitation d'une oeuvre cinématographique ne peut être prononcé qu'en assemblée plénière, par un vote à bulletins secrets. Les avis émis concernent toutes les oeuvres cinématographiques destinées à une sortie en salle, y compris les bandes-annonces. La commission peut également proposer d'assortir chaque mesure d'un avertissement, destiné à l'information du spectateur, sur le contenu de l'oeuvre ou certaine de ses particularités. Si le ministre de la culture entend prendre une mesure plus restrictive que celle proposée par la commission, il a l'obligation de demander un nouvel examen de l'oeuvre par la commission. Dans le rapport précité, Mme Claire Brisset souligne que, dans la pratique, il n'a jamais recours à cette possibilité. En dernier ressort, le ministre de la culture peut passer outre l'avis de la commission.

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Dans son rapport d'activité pour les années 2005-2006, la commission de surveillance et de contrôle des publications destinées à l'enfance et à l'adolescence soulignait qu' « il existe un décalage grandissant entre les préoccupations du législateur de 1949 de protéger les mineurs contre les écrits indésirables selon les critères par la loi et la conscience des enjeux du XXIe siècle, face aux développement des nouvelles technologies de l'information, à la mondialisation des sources d'information et à la multiplication des supports de communication en particulier à l'égard des mineurs ».

De l'avis de l'ensemble des personnes interrogées par votre rapporteur, aussi bien des éditeurs que des représentants de l'État et des associations familiales, il semble urgent de débarrasser cette loi d'après-guerre de ses références obsolètes et de procéder aux aménagements nécessaires pour l'adapter aux évolutions du secteur de l'édition.


* 1 Les personnes morales peuvent également être inscrites à un tableau régional d'architectes, et porter le titre de société d'architecture.

* 2 Taux résultant de la loi n °77-1468 du 30 décembre 1977.

* 3 Articles 5 et 6 allongeant la durée des mandats des conseillers.

* 4 Les renouvellements étant en cours, il faudra attendre les résultats des seconds tours pour dresser un bilan chiffré définitif. Cependant, selon les informations transmises par le conseil national de l'ordre des architectes, le conseil régional d'Ile de France sera vraisemblablement (un second tour doit avoir lieu) composé pour moitié de membres élus en 2007 et pour l'autre moitié de membres n'ayant jamais eu de mandat ordinal. En Picardie et peut-être en Aquitaine (ce conseil est soumis à un deuxième tour), seuls deux nouveaux conseillers devraient avoir effectué un mandat par le passé (soit 2/12 en Picardie et 2/18 en Aquitaine).

* 5 CE, 8 juin 1990, conseil régional de l'ordre des architectes de Picardie.

* 6 CE, 16 décembre 1996, conseil régional de l'ordre des architectes de Martinique.

* 7 Cour d'Appel de Caen, 27 octobre 2000 : le conseil régional de Basse-Normandie a été jugé « recevable à se constituer en partie civile en réparation du préjudice causé aux intérêts collectifs de la profession, notamment par la violation des obligations imposées aux architectes ».

* 8 CE, 28 décembre 2001, conseil régional de l'ordre des architectes d'Auvergne.

* 9 Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur.

* 10 Article 6 du décret n° 50-143 du 1er février 1950.

* 11 Article 10 du décret n° 50-143 du 1er février 1950.

* 12 La loi n° 98-468 du 17 juin 1998, modifiée en 2007, relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs encadre le secteur du jeu vidéo ; un décret du 23 février 1990 institue une commission classification des oeuvres cinématographiques ; à la suite de la réforme audiovisuelle de 2009, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a réaffirmé son rôle en matière de protection des mineurs.

* 13 À titre d'exemple : en 2007 et en 2008, la proportion de publications principalement destinées à la jeunesse non examinées par rapport au nombre total de publications principalement destinées à la jeunesse effectivement déposées est demeurée rigoureusement la même : 19,7 %.

* 14 La loi du 16 juillet 1949.

* 15 Aux termes de l'article 32 de la loi n° 98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs, modifiée en 2007, « lorsqu'un document fixé par un procédé déchiffrable par voie électronique en mode analogique ou en mode numérique présente un danger pour la jeunesse en raison de son caractère pornographique, le support et chaque unité de son conditionnement doivent comporter de façon visible, lisible et inaltérable la mention « mise à disposition des mineurs interdite (article 227-24 du code pénal) ». Cette mention emporte interdiction de proposer, donner, louer ou vendre le produit en cause aux mineurs ».

* 16 Dont la fusion avec la délégation aux arts plastiques au sein d'une direction générale de la création artistique a été mise en oeuvre en janvier 2010 dans le cadre de la réorganisation de l'administration centrale du ministère de la culture et de la communication.

* 17 Avis n° 249 (2003-2004) de M. Louis de BROISSIA, fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 7 avril 2004.

* 18 Le souci de protection de l'enfance et de l'adolescence est également solidement ancré dans le droit international. La Convention internationale relative aux droits de l'enfant, entrée en vigueur le 2 septembre 1990, précise ainsi que « les États parties prennent toutes les mesures législatives, administratives, sociales et éducatives appropriées pour protéger l'enfant contre toutes formes de violence, d'atteintes ou de brutalités physiques ou mentales ».

* 19 Document du département des études de la prospective et des statistiques du ministère de la culture et de la communication :

http://www2.culture.gouv.fr/culture/deps/2008/pdf/dt169_part2.pdf

* 20 Qui doivent constituer en leur sein des comités de visionnage.

* 21 Recommandation n° 2005-5 du 7 juin 2005 du CSA aux éditeurs de services de télévision concernant la signalétique jeunesse et la classification des programmes.

* 22 Ce code a été récemment créé par l'ordonnance n° 2009-901 du 24 juillet 2009 pour se substituer au code de l'industrie cinématographique.