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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011

3 novembre 2010 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )
4. La suppression de la compensation généralisée maladie (article 21)

L'article 21 du présent projet de loi propose de supprimer la compensation généralisée maladie.

a) « Des règles applicables aux compensations démographiques vieilli[es] et [devant] faire l'objet d'une refonte générale »40(*)
(1) Les transferts, tous types confondus, peuvent représenter une part importante des produits ou des charges de certains régimes

Plusieurs types de transferts permettent de compenser, au titre de la solidarité, les déséquilibres démographiques et les capacités contributives très différentes d'un régime à l'autre :

- des subventions d'équilibre versées par l'Etat ;

- la prise en charge des déficits de certains régimes spéciaux par le régime général ;

- des transferts de compensations démographiques entre régimes. Ces derniers mécanismes existent, d'une part, entre régimes obligatoires de retraites et, d'autre part, entre les régimes d'assurance maladie.

Les transferts, tous types confondus, peuvent représenter une part importante des produits ou des charges de certains régimes d'assurance maladie. Comme le souligne la Cour des comptes, ces différents transferts rapprochent tous les régimes de l'équilibre, sauf le régime général.

Part des charges et produits de transfert par rapport aux produits et charges totaux des différents régimes d'assurance maladie en 2008


(en milliards d'euros)

 

Produits hors produits de transfert

Charges hors charges de transfert

Résultat « brut »

Produits de transfert

Part des produits de transfert dans le total des produits

Charge de transfert

Part des charges de transfert dans le total des charges

Résultat

CANSSM

0,46

1,58

-1,12

1,00

68,4 %

0,00

0,1 %

-0,12

ENIM

0,18

0,40

-0,21

0,25

58,0 %

0,03

6,8 %

0,01

CAVIMAC

0,09

0,20

-0,11

0,11

56,1 %

0,00

0,0 %

0,00

SNCF

1,33

2,01

-0,68

0,69

34,4 %

0,05

2,3 %

-0,03

MSA - exploitants

6,28

8,60

-2,32

2,79

30,7 %

0,05

0,6 %

0,42

RSI maladie

7,63

8,06

-0,43

1,70

18,2 %

1,25

13,4 %

0,02

MSA - salariés

4,45

5,18

-0,73

0,82

15,6 %

0,00

0,1 %

0,08

CRPCEN

0,35

0,28

-0,07

0,00

0,0 %

0,07

20,4 %

-0,00

RATP

0,31

0,27

-0,03

0,00

0,0 %

0,03

11,5 %

0,00

CNAMTS

160,97

163,09

-2,11

0,70

0,4 %

3,04

1,8 %

-4,45

Autres régimes

3,05

3,05

-0,00

0,00

0,1 %

0,04

1,2 %

-0,03

TOTAL

185,11

192,72

-7,62

8,07

4,2 %

4,56

2,3 %

-4,10

Source : Cour des comptes, rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale

(2) La compensation généralisée maladie

Deux types de compensation doivent être distingués : la compensation généralisée entre les différents régimes, d'une part, et les compensations bilatérales entre le régime général et les autres régimes d'assurance maladie, d'autre part.

Les transferts de compensation généralisée maladie sont déterminés entre l'ensemble des régimes de salariés et chacun des régimes de non-salariés.

Deux éléments de calcul sont pris en compte :

- le rapport démographique (nombre de cotisants actifs / nombre de bénéficiaires) : les transferts sont effectués des régimes dont le rapport démographique est le plus favorable vers les régimes dont ce rapport est le plus défavorable :

- la prestation de référence, c'est-à-dire le montant de la prestation que les transferts de compensation permettraient à chaque régime de servir à leurs bénéficiaires sans être en déficit.

En 2008, ce dispositif a donné lieu aux transferts suivants :

Transferts de compensation généralisée
entre régimes d'assurance maladie pour 2008

(régimes contributeurs à gauche - régimes bénéficiaires à droite)

(en millions d'euros)

Source : Cour des comptes, Rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale - septembre 2010

(3) Les faiblesses du dispositif

Dans son rapport de septembre 2010, la Cour des comptes formule deux principales critiques à l'égard de ce dispositif :

- d'une part, l'exclusion des effectifs relatifs aux départements d'Outre-mer ;

- d'autre part, la non-prise en compte des capacités contributives moyennes des cotisants des différents régimes.

La Cour note, par ailleurs, que certains paramètres ont été déterminés à partir d'estimations qui auraient dû être régulièrement revues et qui ne l'ont pas été : les règles de calcul de la prestation moyenne sont ainsi différentes d'un régime à l'autre et la masse salariale des cotisants du régime général est sous-évaluée de l'ordre de 2 % et conduit ainsi à réduire les compensations démographiques à la charge de la CNAMTS.

La Cour propose de supprimer, à terme, pour les régimes d'assurance maladie la compensation démographique généralisée et de réviser les mécanismes de compensation bilatérale entre le régime général et les régimes spéciaux.

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député Yves Bur, rapporteur pour les recettes et l'équilibre financier de la commission des affaires sociales, un amendement procédant à la mise à jour des textes relatifs à la compensation bilatérale maladie. Selon l'exposé des motifs de l'amendement, outre l'intégration financière au régime général du régime d'assurance maladie des marins et gens de mer et le rattachement au régime général des employés de la Banque de France, les flux de compensation entre la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) d'une part, et l'établissement national des invalides de la marine (ENIM) et la Banque de France, d'autre part, ont été supprimés.

b) La suppression de la compensation sur les flux de financements

En supprimant la compensation démographique généralisée, le présent article tend à éliminer certains flux de financement croisés et cherche à neutraliser l'impact financier pour les différents régimes concernés. Votre rapporteur pour avis souhaite souligner que, sous couvert de simplification, l'opération présentée par l'article 21 n'en est pas moins difficile à apprécier. En effet, comme cela l'a déjà été mentionné, la création de nouveaux circuits de financement implique des opérations de conversion dont l'impact à moyen et long terme est difficile d'apprécier. La situation figée en 2010 est-elle ainsi pertinente tant au niveau des recettes affectées que du montant des charges « compensées » ?

La disparition de la compensation généralisée maladie conduit à redéfinir notamment la répartition du produit de la contribution sociale de solidarité (C3S), qui, actuellement, sert en priorité au comblement du déficit comptable du RSI, puis, en cas de reliquat, au financement du fonds de solidarité vieillesse (FSV) et du fonds de réserve des retraites (FRR).

En effet, le RSI, n'ayant plus à verser la compensation généralisée maladie, il n'y a plus de raison de lui affecter par priorité le produit de la C3S. Cette dernière est affectée, à hauteur de 30,89 % au régime des non salariés agricoles, premier bénéficiaire dans le système actuel de la compensation généralisée (nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 731-2 du code rural et de la pêche maritime). Ceci évite les flux croisés entre le RSI et le régime des salariés non agricoles. Pour 2011, le besoin du régime des non salariés agricoles est estimé à 966 millions d'euros.

Ce mécanisme ne permet pas de supprimer le versement du RSI en faveur du régime des salariés (CNAM), dont le besoin en 2011 s'élèverait à 348 millions d'euros. Afin de contourner cette difficulté et de neutraliser l'impact financier de l'affectation de la C3S au régime des non salariés agricoles par rapport au régime de salariés, la répartition du droit sur les tabacs entre la CCMSA et la CNAM serait modifiée au profit de cette dernière. Celle-ci-ci percevrait 42,05 % des droits tabacs contre 38,81 % actuellement, hors ventilation de la part correspondant à la compensation des allègements généraux. La CCMSA verrait son taux passer de 18,68 % à 15, 44 %.

Le solde de la C3S, compte tenu de la réforme de la gestion de la dette social, qui conduit à adosser le FRR à la Cades (cf. supra), serait affecté au comblement du déficit du régime social des indépendants et au financement du fonds de solidarité vieillesse (nouvelle rédaction proposée pour de l'article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale). Votre rapporteur pour avis que l'article 32 du présent projet de loi de financement instaure de nouvelles sanctions en matière de contribution sociale et de solidarité des sociétés afin d'améliorer le recouvrement de celles-ci compte-tenu de son rôle accru dans le financement des régimes de sécurité sociale.


* 40 Cour des comptes, rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale - septembre 2010.