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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011

3 novembre 2010 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )
3. Le nouvel appel à la CADES : un choix justifié
a) Le bilan positif de la CADES : elle a amorti depuis sa création près de 48 milliards d'euros
(1) Le cantonnement permet un remboursement annuel effectif de la dette

L'accumulation des déficits au milieu des années 1990 a conduit le législateur a créé une structure dédiée à leur refinancement et à leur amortissement en treize ans grâce à l'affectation d'une ressource fiscale ad hoc, la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS).

Depuis la dernière reprise de dette effectuée en 2009, une fraction de la CSG a également été affectée à la Caisse compte tenu des nouvelles contraintes qui pèsent sur son financement depuis 2005 (cf. infra).

Au 31 mars 2009, la CADES avait repris 134,6 milliards d'euros de déficit. Le tableau ci-dessous présente le détail de ces reprises.

Reprises de dettes par la CADES depuis l'origine

(en milliards d'euros)

Année

Vecteur

Nature de la dette reprise

Montant

1996

Ordonnance du 24 janvier 1996

Dette en trésorerie de l'ACOSS correspondant aux déficits cumulés des exercices 1994 et 1995 et déficit prévisionnel 1996 du régime général

20,89

Déficits 1995 et 1996 de la Canam

0,46

Emprunt ACOSS, repris par l'Etat en 1994 (remboursements à l'Etat jusqu'en 2005)

23,38

1998

LFSS pour 1998

Dette en trésorerie de l'ACOSS correspondant aux déficits cumulés du régime général depuis 1996 (après déduction de la fraction déjà prise en charge en 1996) et déficit prévisionnel de 1998

13,26

2003

LFSS pour 2003

Dette du Forec (première moitié régime général et autres régimes)

1,28

2004

LFSS pour 2004

Dette du Forec (deuxième moitié régime général)

1,10

LAAM du 13 août 2004

Déficits cumulés de la branche maladie du régime général au 31 décembre 2003 et déficit prévisionnel 2004

35,00

2005

Déficit prévisionnel de la branche maladie en 2005 (Compte tenu d'une « avance » de 1,69 milliard d'euros prélevée sur la somme de 35 milliards d'euros mentionnée à la ligne précédente)

6,61

2006

Déficit prévisionnel de la branche maladie en 2006 (Compte tenu d'une « avance » de 0,30 milliard d'euros prélevée sur la somme de 6,61 milliards d'euros mentionnée à la ligne précédente)

5,70

2007

Régularisation du déficit définitif 2006

- 0,06

2008

LFSS pour 2009

Déficits cumulés au 31 décembre 2008 de la CNAM, de la CNAV et du FSV (1ère tranche)

10,00

2009

Déficits cumulés au 31 décembre 2008 de la CNAM, de la CNAV et du FSV (2nde tranche)

17,00

Total

134,61

Source : Commission de suivi de la dette sociale

A fin 2010, selon les derniers chiffres publiés par la commission des comptes de la sécurité sociale, la dette amortie par la CADES depuis sa création devrait atteindre 47,8 milliards d'euros. La dette restant à amortir s'élèverait alors à 86,8 milliards d'euros.

Amortissement de la dette sociale

(en milliers d'euros)

Année de reprise de dettes

Dette reprise cumulée

Amortissement annuel

Amortissement cumulé

Situation nette de l'année

1996

23 249

2 184

2 184

-21 065

1997

25 145

2 907

5 091

-20 063

1998

40 323

2 444

7 535

-32 788

1999

42 228

2 980

10 515

-31 713

2000

44 134

3 226

13 741

-30 393

2001

45 986

3 021

16 762

-29 224

2002

48 986

3 227

19 989

-28 997

2003

53 269

3 296

23 285

-29 984

2004

92 366

3 345

26 630

-65 736

2005

101 976

2 633

29 263

-72 713

2006

107 676

2 815

32 078

-75 598

2007

107 611

2 578

34 656

-72 955

2008

117 611

2 885

37 541

-80 070

2009

134 611

5 260

42 801

-91 810

2010

134 611

5 073

47 874

-86 737

Source : Rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale - octobre 2010

(2) Le coût de portage de la dette sociale par la CADES

Le coût de portage de la dette sociale par la CADES mobilise une part importante de ses ressources. Ainsi, en 2010, la charge de la dette représenterait 3,07 milliards d'euros, soit 38 % de ses produits ; l'amortissement annuel s'élèverait, selon l'article 5 du présent projet loi de financement, à 5,1 milliards d'euros

Depuis sa création, les intérêts d'emprunt servis par la CADES auraient représenté 29,9 milliards d'euros. La charge de la dette peut enregistrer de fortes variations d'une année sur l'autre : ainsi en 2006 et en 2007, les charges d'intérêt ont représenté respectivement 48,6 % et 54,6 % des ressources de la CADES, alors même que ces dernières avaient augmenté et que le montant de dette reprise était resté inchangé. Compte tenu du niveau actuel particulièrement bas des taux d'intérêt, votre rapporteur pour avis souhaite attirer l'attention sur l'éventuel impact d'une remontée des taux sur le calendrier d'amortissement de la dette.

Grâce à la forte baisse des taux « courts » constatée depuis le début de l'année 2009, qui s'est rapidement répercutée sur les taux variables, le coût de refinancement de la CADES a substantiellement baissé entre la fin de l'année 2008 et le 31 juillet 2009, passant de 3,89 % à 3,27 % au 31 juillet 2009, avant de remonter à 3,36 % au 31 juillet 2010. En tout état de cause, votre rapporteur pour avis constate que les taux de refinancement moyen des années 2009 et 2010 sont les taux les plus bas enregistrés par la Caisse depuis sa création.

Taux de refinancement moyen annuel de la CADES entre 1996 et 2010

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Taux CADES

4,54

4,80

4,81

4,9

5,17

5,28

4,99

4,84

Année

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

 

Taux CADES

4,55

3,68

3,89

4,17

3,89

3,30

3,40

 

Source : commission des comptes de la sécurité sociale, rapport octobre 2010

Evolution du coût de refinancement

 

31/12/2009

31/07/2010

Taux variable

0,72 %

0,48 %

Taux fixe

3,75 %

3,70 %

Taux indexé

4,34 %

4,19 %

Taux global de refinancement

3,38 %

3,36 %

Source : Rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale - Octobre 2009

Or, il convient de souligner qu'une part significative de la dette portée par la CADES est sensible à l'évolution des marchés. Ainsi, au 6 mars 2009, la part de la dette à taux variable atteignait 32 % en raison de l'importance des refinancements à court terme mis en place pour permettre la dernière reprise de dette décidé par la LFSS pour 2009. Avant la reprise, cette part représentait 10,9 % de l'endettement total de la Caisse.

Compte tenu des transferts envisagés (cf. infra) et de leur ampleur, l'exposition au risque de taux  de la CADES devrait s'intensifier à moyen terme.

b) La crise a eu raison du principe de non report sur les générations futures : le projet de loi organique relatif à la gestion de la dette sociale

Suite aux nouvelles décisions de refinancement adoptées en 1998 et 2004, qui ont remis en cause la date d'extinction de la CADES initialement prévue en 2009, le législateur a souhaité interdire autant que possible toute nouvelle prolongation de la durée de vie de la Caisse, le caractère éphémère de celle-ci ayant été particulièrement affirmé lors de sa création afin de ne pas faire supporter aux générations futures des charges indues.

Ainsi, la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement a, suite à un amendement parlementaire, modifié l'ordonnance du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale et prévu que  « tout nouveau transfert de dette à la CADES serait accompagné d'une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale ». Le Conseil constitutionnel a souligné la valeur organique de cette règle dans sa décision n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005.

La date d'extinction des missions de la CADES n'est plus mentionnée dans l'ordonnance précitée. La durée d'amortissement de la dette sociale est désormais appréciée au vu des éléments présentés par la Caisse dans ses estimations publiques.

Jusqu'à présent, la Caisse devait avoir intégralement amorti en 2021 la dette dont le refinancement lui a été confié. L'ampleur des déficits accumulés ces deux dernières années a conduit le Gouvernement à proposer une révision du cadre organique applicable à la gestion de la dette sociale.

Le projet de loi organique relatif à la dette sociale, adopté par le Parlement en octobre et actuellement déféré au Conseil constitutionnel, propose de rendre possible, d'une part, l'utilisation anticipée du Fonds de réserve des retraites, et d'autre part, l'allongement de la durée d'amortissement de la Caisse à hauteur de quatre années.

Cet allongement a été assorti d'un renforcement des conditions relatives à la nature et au niveau des ressources pouvant être affectées à la CADES. Aux termes du texte voté, « l'assiette des impositions de toute nature affectées à la Caisse d'amortissement de la dette sociale porte sur l'ensemble des revenus perçus par les contribuables personnes physiques. » Ce principe supporterait toutefois une dérogation dans le cadre de l'opération de transfert organisé par le présent projet de loi, afin de permettre d'affecter à la CADES une part du prélèvement social sur les revenus du capital actuellement perçue par le Fonds de réserve des retraites.