B. UN COMPROMIS FINANCIER NON SATISFAISANT
1. Le schéma de reprise de dette présenté par le Gouvernement (article 9)
a) La possibilité de transférer 130 milliards de déficits entre 2011 et 2018
Le I de l'article 9 du présent projet de loi de financement propose de modifier l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale afin de prévoir :
- en 2011 , dans la limite de 68 milliards d'euros , la reprise d'une part, des déficits des quatre branches du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse au titre des exercices 2009 et 2010, et d'autre part, les déficits prévisionnels des branches maladie et famille du régime général pour l'exercice 2011. Pour la première fois depuis 1996, le périmètre de reprise inclut la branche AT-MP, ce qui peut être critiquable au regard de la logique assurantielle de cette branche.
Il est précisé que si le montant des déficits cumulés est supérieur à 68 milliards d'euros, la reprise concernerait prioritairement les déficits les plus anciens et pour l'année 2011 les déficits de la branche maladie.
- entre 2011 et 2018 , dans la double limite de 62 milliards d'euros sur la période et de 10 milliards d'euros par an, les déficits de la branche vieillesse et du FSV. Il convient de noter que les reprises de dette à ce titre ne débuteront qu'en 2012 et devront chaque année être effectuées au plus tard au 30 juin.
Il est précisé qu'en cas de dépassement de la limite de 62 milliards d'euros, la priorité est accordée aux déficits les plus anciens et pour le dernier exercice, aux déficits de la branche vieillesse.
Ce schéma de reprise correspond aux annonces du Gouvernement. Il organise, entre 2011 et 2018 le transfert de 130 milliards d'euros de déficits cumulés vers la CADES, soit un montant quasi équivalent au montant des déficits transférés depuis 1996.
b) Les plafonds de reprises sont-ils satisfaisants ?
(1) Si la première opération de reprise en 2011 semble correctement calibrée...
Selon les hypothèses retenues par le présent projet de loi de financement, le déficit cumulé du régime général et du FSV pour les années 2009 et 2010 s'élèverait à 50,9 milliards d'euros, et le déficit prévisionnel des branches maladie et famille à 14,5 milliards d'euros. Au total, la couverture des déficits cumulés ne pourrait nécessiter que 65,4 milliards d'euros, soit un différentiel de 2,6 milliards d'euros avec le plafond proposé par l'article 9 du projet de loi. Cette marge de manoeuvre permettra d'absorber un éventuel dérapage du solde de la branche maladie , le solde prévisionnel 2011 ne présentant qu'un écart de 100 millions d'euros avec le solde prévisionnel pour 2010.
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Solde du régime général et du FSV 2009-2011 |
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(en milliards d'euros) |
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2009 |
2010 |
2011 |
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Maladie |
-10,6 |
-11,4 |
-11,5 |
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AT-MP |
-0,7 |
-0,5 |
0,1 |
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|
Famille |
-1,8 |
-2,6 |
-3,0 |
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|
Vieillesse |
-7,2 |
-8,6 |
-6,9 |
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Régime général |
-20,3 |
-23,1 |
-21,3 |
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|
FSV |
-3,2 |
-4,3 |
-3,8 |
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Total |
-23,5 |
-27,4 |
-25,1 |
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|
Total |
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Périmètre reprise de dette 2011 |
23,5 |
27,4 |
14,5 |
65,4 |
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Source : commission des finances d'après l'annexe B du PLFSS pour 2011 |
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Votre rapporteur pour avis souhaite rappeler la nécessaire prudence qu'il convient d'observer quant aux prévisions de solde. A titre d'exemple, il rappelle que l'année dernière, la loi de financement pour 2010 prévoyait, sur le même périmètre de reprise, un déficit cumulé de 79,6 milliards d'euros, soit 14,2 milliards de différence !
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Solde du régime général et du FSV - Hypothèses LFSS 2010 |
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(en milliards d'euros) |
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2009 |
2010 |
2011 |
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Maladie |
-11,5 |
-14,6 |
-13,7 |
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AT-MP |
-0,6 |
-0,8 |
-0,5 |
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|
Famille |
-3,1 |
-4,4 |
-4,3 |
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Vieillesse |
-8,2 |
-10,7 |
-11,6 |
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Régime général |
-23,5 |
-30,6 |
-30,1 |
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|
FSV |
-3 |
-4,5 |
-4,0 |
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Total |
-26,5 |
-35,1 |
-34,1 |
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Total |
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Périmètre reprise de dette 2011 |
26,5 |
35,1 |
18 |
79,6 |
Source : commission des finances, d'après la LFSS pour 2010
(2) ...la seconde opération étalée entre 2011 et 2018 pourrait ne pas absorber la totalité des déficits à venir de la branche vieillesse
S'agissant de la seconde opération qui a trait aux déficits de la branche vieillesse et du FSV, votre rapporteur pour avis est plus circonspect.
D'une part, il relève que les déficits prévisionnels de la CNAV et du FSV proposés par le présent projet de loi pour 2011 sont supérieurs à 10 milliards d'euros, puisque le déficit vieillesse du régime général est estimé à 6,9 milliards d'euros et celui du FSV à 3,8 milliards d'euros, soit un total de 10,7 milliards d'euros.
D'autre part, dans la continuité de ses observations sur la réforme des retraites 4 ( * ) , il rappelle que le retour à l'équilibre en 2018 du système de retraite n'est pas garanti. Le rééquilibrage des comptes repose notamment sur une diminution sensible du taux de chômage, qui devrait à la fois permettre une augmentation du montant des cotisations, réduire les dépenses de solidarité du FSV et rendre possible un transfert des cotisations chômage sur les cotisations vieillesse. L'équation parait à ce jour difficile malgré les mesures justifiées et opportunes de relèvement des bornes d'âge et d'affectation de nouvelles recettes fiscales en faveur du système de retraites.
En tout état de cause, la reprise de 62 milliards d'euros de dette entre 2011 et 2018, même si elle ne permet pas d'éponger les futurs déficits vieillesse, facilitera la montée en charge de la réforme des retraites.
* 4 Avis n° 727 (2010-2011).