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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011

3 novembre 2010 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 3 novembre 2010 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 84 (2010-2011), adopté par l'Assemblée nationale, de financement de la sécurité sociale pour 2011.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Ce projet de loi de financement s'inscrit dans la continuité des débats que nous venons d'avoir sur la révision du cadre organique de la gestion de la dette sociale et sur la réforme des retraites.

Les articles qui le composent, tout comme les liens étroits qu'il entretient cette année avec le projet de loi de finances, soulignent, avec acuité les difficultés de financement auxquelles est confronté notre régime de sécurité sociale. Ce dernier enregistrera un déficit de 24,8 milliards d'euros cette année et de 22,7 milliards d'euros l'an prochain. Le déficit cumulé sur la période 2011-2014 serait de 79,5 milliards d'euros, les branches maladie et vieillesse représentant respectivement 45 % et 46 % de cette somme.

La maîtrise des dépenses est un levier dont la portée se réduit au fil des ans. Sauf à vouloir redéfinir à la baisse le niveau de protection sociale, les recettes doivent aujourd'hui être significativement renforcées. Je vous présenterai un amendement en ce sens pour la CSG des retraités. Dans le cas contraire, la question des restes à charge, ou de la mise sous condition de ressources des prestations, risque de devenir une constante de nos débats alors même que nous avons conscience que ces réflexions « creusent la tombe » du système créé en 1945.

Mais peut-on vouloir ne pas augmenter les recettes et conserver un système à vocation universaliste conciliant à la fois logique contributive et redistributive ? Cette position confortable ne peut pas être tenue car cela consisterait à mentir sur l'un des deux volets de la proposition.

C'est pourquoi, j'ai choisi cette année de souligner la nécessité de définir des circuits de financement respectueux des principes que nous avions par le passé choisi de mettre en place. Cela afin de garantir autant que possible la pérennisation d'un système que nombre de nos pays voisins ont pu envier au plus fort moment de la crise. Cette ligne de conduite ne signifie ni l'absence de pragmatisme, ni le refus de la nécessaire prise en compte du contexte économique actuel, bien au contraire.

Aussi, dans la continuité des positions exprimées sur la loi de financement pour 2010, mais également lors des réunions de la commission de la dette sociale ou plus récemment sur le projet de loi organique relatif à la dette sociale, je conteste le refus du Gouvernement de ne pas procéder à l'augmentation de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS).

Cette position de principe conduit à aggraver les déséquilibres financiers des régimes obligatoires de base, par la mise en place de schémas financiers « acrobatiques » qui ne font au demeurant que renforcer la nécessité d'une approche consolidée des projets de loi de finances et de financement. La question de la nécessaire sécurisation des recettes de la sécurité sociale me paraît pouvoir être illustrée par trois exemples : le refinancement de la dette sociale, le bouclage financier de la réforme des retraites et la politique relative aux allègements généraux.

Sur la question de la dette sociale, j'ai un point de désaccord majeur avec le Gouvernement. Le refinancement des 130 milliards d'euros qu'il nous est proposé de transmettre à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) entre 2011 et 2018, soit l'équivalent de dix mois de dépenses d'assurance maladie, s'appuie, à la suite du vote de l'Assemblée nationale, sur le transfert de 0,28 point de CSG initialement affectée à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF). Celle-ci, dont les charges ne cessent d'augmenter, se verrait en contrepartie affecter le panier de recettes initialement constitué pour la CADES, mais très critiqué compte tenu de la chute de plus d'un tiers de son rendement dès 2013. Il s'agit donc du fameux panier que j'ai qualifié de « percé », parce que les recettes ne sont pas pérennes. D'ailleurs, l'Assemblée nationale en a jugé de même puisqu'elle a modifié son financement. Les recettes prévues s'établissent ainsi : 3,55 milliards d'euros en 2011, 3,35 milliards d'euros en 2012 et 2,5 milliards d'euros en 2013. Les mesures constitutives de ce panier ne sont ni aussi pérennes, ni aussi dynamiques que la CSG ou la CRDS, deux bonnes raisons qui ont conduit l'Assemblée nationale à refuser l'affectation de telles recettes à la CADES.

Je m'interroge : ce qui serait mauvais pour l'un serait-il donc bon pour un autre ? La seule question est-elle donc de choisir entre la fragilisation de la CADES ou celle de la CNAF ?

Outre les difficultés de financement de la branche famille, le transfert de CSG n'est pas satisfaisant, car il nie la spécificité de la CRDS. Cette dernière, bien qu'elle soit considérée comme une imposition de toute nature, revêt une dimension particulière : elle ne finance pas des dépenses de fonctionnement actuelles, encore moins des dépenses d'avenir, elle constitue le remboursement de dépenses de protection sociale passées.

A l'heure où le Parlement vient d'accepter non seulement d'utiliser de manière anticipée le Fonds de réserve des retraites (FRR), mais aussi de prolonger de quatre années la durée de vie de la CADES, à l'heure où il vient donc de reporter sur les générations futures une charge qu'il souhaitait encore pleinement assumer il y a cinq ans, il n'est pas responsable d'accepter le schéma de refinancement de la dette qui nous est proposé. Si nous n'avions pas rallongé en permanence la durée de vie de la CADES, celle-ci se serait éteinte le 31 décembre 2009.

Cela me semble d'autant plus inacceptable que le transfert de dette envisagé par le projet de loi de financement est loin de constituer un solde de tout compte. Sauf à vouloir nous défausser de nos responsabilités morales et financières à l'égard des générations futures, je vous proposerai de voter une augmentation de la CRDS de 0,26 point afin de préserver aussi bien le financement de la CADES que celui de la branche famille. C'est un effort raisonnable et justifié. J'y reviendrai lors de la présentation des amendements.

Les recettes de la sécurité sociale ? Elles se présentent comme une sorte de tableau « Excel » diabolique qui ne permet ni d'apprécier l'équilibre proposé, ni de s'assurer à moyen terme de l'adéquation des différentes opérations de transfert.

Le financement de la réforme des retraites devient un univers « kafkaïen ». Le panier « retraite », c'est 1,47 milliard d'euros en 2011, 1,67 milliard d'euros en 2012 et 1,68 milliard d'euros en 2013. En effet, dans le cadre de la réforme des retraites, un certain nombre de mesures ont été annoncées afin d'assurer « le bouclage financier » de la réforme. Outre l'effort de l'État, trois blocs de mesures doivent permettre le rééquilibrage des comptes du système de retraites : premièrement, les mesures contributives telles que les mesures d'âge et le relèvement des taux de cotisations ; deuxièmement, le transfert à la CADES de 18 % du besoin de financement évalué jusqu'en 2018 ; troisièmement, l'affectation de nouvelles recettes fiscales et sociales au système de retraites à hauteur de 3,86 milliards d'euros en 2011. Ce dernier point a reçu sa traduction dans le projet de loi de finances et le projet de loi de financement.

Conformément à la logique qui veut que l'impôt finance prioritairement la solidarité, et donc en matière de vieillesse les avantages non contributifs, les nouvelles recettes devraient être affectées au Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Il s'agit en premier lieu de recettes fiscales nouvelles. Les principales en sont l'augmentation des contributions sur les hauts revenus et les revenus du capital ainsi que la suppression du crédit d'impôt sur les dividendes. Afin d'affecter le produit de ce panier discuté dans le projet de loi de finances, il est proposé, toujours dans le cadre du projet de loi de finances, de flécher à due concurrence, au profit de la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM), une partie de la TVA brute collectée sur certains secteurs médicaux. En contrepartie, certaines recettes de la CNAM seraient affectées au FSV : le projet de loi de financement propose ainsi d'attribuer à ce dernier le produit de la contribution additionnelle à la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) et une partie du forfait social dont le taux est relevé de deux points en 2011 pour atteindre 6 %.

Il s'agit, en second lieu, d'augmenter le produit des prélèvements sociaux : l'augmentation de la taxation des stock-options comme celle des « retraites chapeaux » permettront, en majorant les ressources de la CNAM ou du FSV, de consolider le schéma que je viens de décrire. Par ailleurs, afin de financer les mesures votées par le Sénat sur les retraites, le Gouvernement a fait voter à l'Assemblée nationale, en projet de loi de finances, une augmentation de 0,2 point du taux du prélèvement social sur les revenus du capital, qui s'élève désormais à 2,2 % : 0,3 point est affecté au FSV.

Il s'agit enfin de procéder en faveur du FSV à un redéploiement des économies réalisées au titre des allègements généraux. Le projet de loi de financement propose d'annualiser le calcul du coût de ces allègements, qui est aujourd'hui mensuel. Cette modification devrait accroître de 2 milliards d'euros les cotisations perçues par le régime général, et réduire d'autant le coût du panier fiscal destiné à la compensation des allègements généraux. Cette économie serait fléchée vers le FSV par l'affectation d'une fraction de la taxe sur les salaires qui est aujourd'hui, dans sa totalité, dédiée au financement des allègements généraux.

Ces montages financiers sont pour le moins complexes et se révèlent particulièrement difficiles à apprécier, notamment du point de vue de l'équilibre pluriannuel des comptes des différents acteurs. En effet, le rendement et le dynamisme des recettes ne sont pas connus de manière précise, notamment en 2010, année de transition entre crise et sortie de crise.

Un exemple : le Gouvernement évalue à 350 millions d'euros le surcroît de recettes résultant du relèvement du taux du forfait social ; or, ces estimations se fondent sur les montants de participation et d'intéressement versés en 2007 et en 2008, soit des années non encore touchées par la crise.

Au-delà de la compréhension des circuits de financement créés, il est primordial de s'assurer que les « opérations de conversion » décidées pour permettre la circulation des crédits entre les différents acteurs soient calibrées de manière satisfaisante : est-ce que le montant de TVA affectée à la CNAM équivaut bien au montant de recettes fiscales devant être fléchées vers la sécurité sociale ? Est-ce que les recettes attribuées demain au FSV et aujourd'hui affectées à la CNAM correspondent au montant de recettes supplémentaires perçues par cette dernière au titre de la TVA sectorielle ? Autant de questions auxquelles il est malheureusement impossible de répondre clairement. Une des solutions consiste à mettre en place des clauses de garantie à l'instar de ce qui a été fait afin d'assurer, pour la CNAM, la neutralité de l'affectation de la TVA en lieu et place notamment de la contribution additionnelle à la C3S.

Concernant les allègements généraux, assistons-nous à la fin de la compensation ?

Un autre sujet de complexité et d'inquiétude réside dans l'évolution à court terme du dispositif des allègements généraux. Ce dernier constitue un enjeu financier majeur, aussi bien pour la Sécurité sociale que pour l'État, qui doit compenser à cette dernière le coût qu'elle supporte au titre de ces allègements.

Pour mémoire, le coût des allègements généraux serait en 2010 de 21,8 milliards d'euros et de 21,2 milliards d'euros en 2011. Ce coût est supporté à hauteur de 42 % par la CNAM et de 31,2 % par la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV). Actuellement, la répartition du produit du panier des allègements généraux est effectuée par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), au prorata des dépenses enregistrées par les différentes branches. Alors qu'en 2009, le produit du panier était supérieur au coût d'environ 370 millions d'euros, les excédents prévus pour 2010 et 2011 seraient nettement supérieurs, à hauteur de 1,7 milliard d'euros en 2010 et 2 milliards d'euros en 2011.

L'affectation de l'excédent suscite bien des convoitises. En 2009, il a été utilisé pour compléter le produit du panier fiscal destiné à compenser les exonérations relatives aux heures supplémentaires. En 2010, il serait question d'allouer cet excédent à l'Etat, afin que celui-ci puisse ensuite payer en retour, à la Sécurité sociale, les sommes qu'il lui doit au titre de la compensation de certaines exonérations ciblées : en effet, les sommes budgétées pour 2010 seraient insuffisantes au moins à hauteur de 1,5 milliard d'euros.

Pour 2011 et les années suivantes, le Gouvernement a, de manière surprenante, introduit à l'Assemblée nationale, un amendement tendant à supprimer le principe de la compensation automatique du coût des allègements généraux. Pour ce faire, il propose d'affecter définitivement à la Sécurité sociale, à l'exception du droit de consommation sur les tabacs, les impôts et les taxes qui composent ce panier. Selon M. Baroin, il s'agit d'affecter l'excédent du panier des allègements généraux, intention louable mais qui n'a malheureusement pas pu être vérifiée dans les chiffres. A titre d'exemple, la CNAF serait même perdante, ce qui est d'autant plus inacceptable que, dans la rédaction actuelle du projet de loi de financement, elle percevrait à compter de 2011 des recettes dont la pérennité n'est pas garantie. Nous reviendrons sur cette question dans le cadre de la présentation des amendements.

Au demeurant, il me semblerait particulièrement dangereux de faire sortir les allègements généraux d'un mécanisme de compensation qui permet aujourd'hui de garantir à la Sécurité sociale un niveau de ressources à la hauteur des manques à gagner induits par la politique de l'emploi mise en oeuvre par l'État. Les déséquilibres sont déjà suffisamment importants sans encore chercher à les aggraver. Ceci serait d'autant plus irresponsable que notre marge de manoeuvre sur les dépenses est réduite.

Du côté des dépenses, je plaide pour une maîtrise effective et un pilotage sincère des comptes sociaux. Il faut garder à l'esprit que les mesures de gestion de la dette sociale que nous propose le Gouvernement - outre les questions que soulève leur schéma de financement - ne constituent pas une réponse structurelle à la question des déficits sociaux. Ce transfert de déficits ne constitue qu'une mesure de gestion qui n'apporte pas de solution à la dynamique de la dette. Par ailleurs, deux catégories de déficits ne sont pas concernées par le schéma proposé par le Gouvernement : les déficits futurs de la branche maladie et, ce dont on parle moins, la dette des établissements de santé.

Le schéma de reprise de dette englobe, en effet, les déficits de la branche maladie 2009 et 2010 et son déficit prévisionnel pour 2011, soit plus de 33 milliards d'euros. Cependant, contrairement aux déficits « vieillesse », rien n'est prévu pour les déficits de la branche maladie à compter de 2012. Or, à l'horizon 2014, le déficit cumulé de cette branche atteindra déjà environ 24,5 milliards d'euros. Autrement dit, la reprise de dette présentée cet automne risque de ne constituer qu'une étape dans la « fuite en avant » à laquelle nous serons confrontés si aucune mesure structurelle n'est prise.

Un autre élément est assez peu souvent mis en avant : la dette des établissements de santé. Elle atteint 21,7 milliards d'euros en 2009, soit 36,6 % de la dette des administrations de sécurité sociale. Ce niveau élevé d'endettement résulte en partie de la mise en oeuvre du plan « Hôpital 2007 » qui a conduit à d'importants projets d'investissements hospitaliers, certes nécessaires, mais qui ont été financés principalement par l'emprunt.

Face à ces déficits, quelles mesures prendre ? Le projet de loi de financement pour 2011 propose de fixer un taux d'évolution de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) à 2,9 % et à 2,8 % à compter de 2012. Comme le reconnaît lui-même le Gouvernement, il s'agit d'un « objectif ambitieux ». En effet, depuis sa création en 1997, l'ONDAM n'a progressé que deux fois en dessous d'un taux de croissance de 3 % : en 1997 et en 1999. Il n'a jamais, en tout état de cause, évolué à un rythme inférieur à 3 % deux années consécutives.

Compte tenu de l'évolution spontanée des dépenses, respecter un taux de progression de l'ONDAM en 2011 de 2,9 % suppose 2,4 milliards d'économies, ce que propose ce projet de loi par le biais de ce que certains ont pu qualifier de « mesures de gestion » devenues habituelles : baisse des tarifs, maîtrise médicalisée...

On ne pourra plus aller beaucoup plus loin en matière de maîtrise des dépenses maladie, sauf à mettre en oeuvre des réformes structurelles qui sont désormais bien connues. Pour reprendre le titre de l'un de mes rapports d'information, il me semble qu'en matière de réformes structurelles, « le diagnostic est maintenant posé » et que « le traitement s'impose ». Restructurations hospitalières, convergence tarifaire, financement de la dépendance, place des complémentaires santé, l'essentiel a été dit, il faut passer aux actes.

Cependant une action sur les dépenses serait incomplète sans une amélioration du pilotage des comptes sociaux. De ce point de vue, les propositions du groupe de travail animé par Raoul Briet, sur le pilotage des dépenses d'assurance maladie, devraient apporter des éléments de réponse : enrichissement de l'information sur la construction de l'ONDAM, programmation de l'ONDAM dans la loi de programmation, non plus en pourcentage d'évolution par rapport à l'exécution de l'année précédente, mais en milliards d'euros afin d'éviter les phénomènes dits de « re-basage », mise en réserve de crédits, renforcement du rôle du comité d'alerte. Je vous proposerai plusieurs amendements allant encore plus loin.

Je souhaite surtout insister sur la sincérité des projections pluriannuelles. J'y suis revenu à plusieurs reprises devant vous, notamment lors de l'examen du projet de loi sur les retraites, s'agissant des hypothèses de taux de chômage retenues.

L'annexe B du projet de loi fixe la prévision de croissance de la masse salariale pour 2011 à 2,9 % et à 4,5 % à compter de 2012. Cette projection paraît, cette année encore, très optimiste. Le taux de progression proposé à partir de 2012 n'a, en effet, été atteint ou dépassé que trois fois au cours de ces dix dernières années, à savoir en 2000, 2001 et 2007.

Un retour sur les années qui ont suivi la récession de 1993 peut nous donner, en outre, une idée de la prudence qu'il convient d'avoir en « sortie de crise ». Le rebond de la masse salariale est très progressif. Ainsi, en 1993, le PIB a régressé en volume de 0,9 % et la masse salariale a enregistré, pour la première fois depuis 1960, une diminution de 0,52 % par rapport à l'année précédente, diminution qui s'est poursuivie en 1994, avec une baisse de 0,14 %, alors que le PIB augmentait à nouveau en volume de 2,2 %. Entre 1995 et 1998, la croissance annuelle moyenne de la masse salariale a été de seulement 1,74 %.

Le caractère extrêmement volontariste des hypothèses retenues dans le projet de loi de financement risque donc à nouveau de fausser le débat parlementaire en ne permettant pas de prendre l'exacte mesure de l'ampleur des efforts à fournir pour parvenir à rééquilibrer les comptes sociaux.

Pour améliorer la sincérité de la programmation, un scenario alternatif de croissance de la masse salariale de 3,5 % à compter de 2012 aurait pour le moins été souhaitable. Il augmente de 13 milliards d'euros le déficit cumulé 2012-2014 du régime général et de 17,7 milliards celui de l'ensemble des régimes obligatoires de base.

Le projet de loi de financement pour 2011 nous interpelle une fois de plus en tant qu'élus : une gestion responsable de la dette sociale, tout comme la sécurisation des recettes et un pilotage sincère des comptes sociaux doivent constituer notre « feuille de route ».

Les amendements que je vous propose s'inscrivent dans cette logique et, sous réserve de leur adoption, je consentirai à vous proposer de donner un avis favorable à l'adoption de ce projet de loi.

M. Jean Arthuis, président. - Merci pour cette contribution à notre lucidité. Nous atteignons ici les limites du ravaudage, du rafistolage, comme ce fut le cas, en son temps, pour la caisse d'amortissement de la dette de la SNCF. On a transféré 134 milliards d'euros à la Cades et on a remboursé 48 milliards d'euros. Nous nous apprêtons aujourd'hui à lui transférer 130 milliards entre 2011 et 2018.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Il y aura effectivement 68 milliards d'euros transférés à la CADES pour les déficits du régime général 2009, 2010 et prévisionnels pour 2011 de la branche famille et maladie, et 62 milliards supplémentaires pour les déficits prévisionnels de la CNAV entre 2012 et 2018, ces estimations reposant sur des hypothèses économiques très volontaristes.

M. Jean Arthuis, président. - En outre, le Fonds de réserve des retraites va servir à financer ces déficits. Nous allons maintenant ouvrir le débat.

M. Serge Dassault. - Comme vous venez de le démontrer, nous avons un problème de recettes. Ne serait-il pas temps de chercher d'autres modes de financement, en évitant de faire peser la protection sociale sur les salaires ? Pourquoi ne pas explorer d'autres voies, comme la « TVA sociale » ou une contribution assise sur le chiffre d'affaire auquel on retrancherait la masse salariale ? Une telle évolution permettrait-elle de couvrir à la fois les déficits de la maladie, de la vieillesse et de la famille ? Sans doute pas. Mais procédons à des simulations pour y voir plus clair. Nous ne pouvons rester les bras croisés alors que la situation s'aggrave et qu'une faillite générale s'annonce.

De plus, ne faudrait-il pas réduire les avantages que la Sécurité sociale accorde aux étrangers ? La générosité a du bon, mais il faut nous imposer des limites.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Ces propositions dépassent mes compétences, mais il nous faut assurément trouver des recettes supplémentaires. Le directeur général de la CNAM en est d'ailleurs bien d'accord.

Il faut rendre hommage à la gestion exemplaire de la Sécurité sociale : sans bruit, elle a réduit ses effectifs et modernisé sa gestion. Nous sommes aujourd'hui confrontés à une insuffisance structurelle de recettes.

M. Jean Arthuis, président. - La seule chose qu'on ne peut pas imaginer, c'est d'utiliser la TVA pour financer les retraites.

M. Éric Doligé. - Ce qui me choque toujours, c'est que nous n'envisageons le social que sous la forme de recettes et de dépenses. Pourquoi ne pas s'interroger sur le niveau des prestations ? Certaines d'entre elles ne sont-elles pas trop élevées ou ne touchent-elles pas un public trop large ? Devant l'envolée des budgets sociaux des collectivités territoriales, on se demande parfois s'il ne serait pas possible de mieux cerner les bénéficiaires. Certains systèmes étrangers sont à l'équilibre, mais est-ce parce que les recettes sont supérieures ou parce que le nombre des bénéficiaires est plus réduit que chez nous ?

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Le Gouvernement annonce chaque année des réductions de dépenses. Mais les réformes structurelles progressent peu, qu'il s'agisse du mode de prise en charge des malades atteints d'affections de longue durée, ou du partage des rôles entre l'assurance maladie obligatoire et l'assurance maladie complémentaire .

La réforme de l'hôpital et la convergence des tarifs restent à faire.

Quand je suis arrivé au Sénat il y a cinq ans, j'ai fait un rapport sur le dossier médical personnel (DMP). Depuis, on n'a pas beaucoup avancé ! J'ai récemment interpellé le ministre en séance sur cette question. Par manque d'informations, on a des examens redondants, des traitements qui ne sont pas pertinents. J'entends parler des bonnes pratiques, mais aucune vérification n'est possible puisqu'un système d'information fiable fait défaut. Aujourd'hui, très peu d'hôpitaux sont capables d'envoyer des comptes rendus opératoires aux médecins traitants. Il y aurait beaucoup à gagner à mener à bien cette réforme des hôpitaux.

Chaque année, le Gouvernement nous propose certes des mesures d'économie, mais le fond du problème n'est pas réglé. Les médicaments inefficaces sont moins remboursés : ceci dit en passant, on se demande bien pourquoi ils ne sont pas totalement déremboursés. Il est encore possible d'agir sur les tarifs de certaines professions de santé, mais tout cela est à la marge. Des recettes supplémentaires sont indispensables.

Il faudrait tout d'abord que nous soyons capables de rembourser nos feuilles de maladie : ce sont des dépenses de fonctionnement quotidiennes. C'est pourquoi je vais vous proposer d'augmenter de 0,26 point la CRDS, soit 3,40 euros par mois pour un salarié rémunéré au SMIC. Une telle augmentation permettrait d'éviter tout ce rafistolage.

Nous ne pouvons plus, mes chers collègues, en rester à des clivages politiques classiques : on ne peut continuer à prétendre qu'il est impensable d'augmenter les prélèvements obligatoires alors que les prix de l'électricité et du gaz flambent, ce qui pénalise les ménages à faibles revenus.

Mme Nicole Bricq. - Oui, mais le Gouvernement vous répondra que l'on n'est pas obligé de se chauffer !

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Nous devons rembourser notre dette sociale. Avec ce projet de loi de financement, ou c'est la CADES, ou c'est la CNAF : on déshabille Pierre pour habiller Paul ! C'est pourquoi je vous propose divers amendements pour remédier à cette situation.

M. Jean Arthuis, président. - Très bonne transition : nous allons passer à l'examen de vos amendements qui proposent plusieurs scénarios.

Examen des amendements

Articles additionnels avant l'article 9

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Dans le projet de loi de financement initial, le refinancement de la dette sociale était, en partie, assuré par l'affectation d'un panier de recettes qui se caractérise par la chute de son rendement dès 2013. L'Assemblée nationale a souhaité remédier à cette situation en affectant à la CADES une fraction de la CSG allouée à la branche Famille, qui en contrepartie reçoit le fameux « panier percé ». Pourquoi s'en prendre à la CNAF alors que la CADES est couverte par une loi organique ?

M. Jean Arthuis, président. - Le panier percé, c'est le produit d'une taxe sur une réserve d'assurance qui est de l'ordre de 17 milliards et qui a été constituée lorsque les compagnies d'assurance faisaient des plus-values sur les titres obligataires. Pour faire bonne mesure, on prend 1,7 milliard d'euros en deux ans, mais après, il n'y aura plus rien, sauf à mettre une taxe supplémentaire.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Le Gouvernement n'est pas à l'aise sur ce point et il a laissé faire l'Assemblée nationale.

J'ai donc élaboré trois scénarios.

Le premier, qui a ma préférence, prévoit l'augmentation de 0,26 point de CRDS, ce qui permettrait de sécuriser les recettes de la CADES, de ne pas remettre en cause le financement de la CNAF et de bénéficier de recettes supplémentaires, dont une partie servirait à réduire le déficit du FSV.

Il est également proposé d'affecter l'excédent du panier des allègements généraux à la CNAM.

Scénario 2 : en l'absence de l'augmentation du taux de CRDS, je propose de sécuriser le financement de la CNAF, en revenant à la proposition initiale du Gouvernement, qui consiste à affecter un panier de recettes à la CADES. Ce panier est insuffisant, mais le financement de la CADES bénéficie d'une protection organique que ne possède pas la CNAF. Il est également proposé d'affecter l'excédent du panier des allègements généraux à la CNAM.

M. Philippe Dallier. - Quelle est la nature de cette obligation ?

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Elle figure dans la loi organique.

Mme Nicole Bricq. - Mais elle n'est pas respectée ! Le Gouvernement s'est totalement affranchi des règles qui figurent dans la loi organique. D'ailleurs, vous reconnaissez que le panier est insuffisant.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Il ne vous a pas échappé que j'étais favorable au scénario 1 !

M. Jean Arthuis, président. - En outre, le Conseil constitutionnel pourrait très bien considérer que ces schémas de financement doivent être censurés car contraires à la loi organique.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - J'en viens au scénario 3. Si l'augmentation du taux de la CRDS n'a pu être votée et si le financement de la CNAF n'a pu être sécurisé, il convient de garantir les ressources de cette dernière en lui affectant, par principe et par priorité, l'excédent du panier des allègements généraux.

Dans les trois scenarii, le mécanisme de compensation du coût des allègements généraux est maintenu.

Je vais maintenant présenter mes amendements : j'ai besoin d'avoir votre soutien pour que nous essayions en séance de nous en sortir au mieux.

M. Philippe Dallier. - Si le scénario 1 est repoussé, il faut absolument que nous sécurisions la CNAF, sinon les collectivités locales vont en supporter les conséquences, une fois de plus. Nous avons tout intérêt à en revenir au texte du Gouvernement.

M. Jean Arthuis, président. - Nos collègues de la commission des affaires sociales ont adopté le premier scénario et il serait fâcheux que la commission des finances se montrât moins exigeante. Je le vivrais comme une blessure.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Je vous présente donc l'amendement n°1 qui augmente de 0,26 point le taux de la CRDS. J'espère que dans votre esprit il reste encore un Parlement ! Nous pouvons décider de l'augmentation de la CRDS : c'est quand même nous qui votons la loi ! On ne peut nous opposer l'argument selon lequel on ne peut augmenter les prélèvements obligatoires sur les ménages modestes, ou alors, quid de la hausse des tarifs de l'énergie ?

Mme Nicole Bricq. - Le Gouvernement vous répondra que ce n'est pas une augmentation des prélèvements obligatoires et que l'on n'est pas obligé de se chauffer !

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Comme je l'ai dit tout à l'heure, pour une personne au SMIC, l'augmentation que je propose représente moins de 40 euros par an. Et cela nous permettrait de nous libérer de l'abomination que je vous ai décrite.

Si nous n'avions pas faibli, la CADES n'existerait plus aujourd'hui. Essayons de discuter et de convaincre le Gouvernement.

M. Jean Arthuis, président. - Nous sommes tous d'accord pour réduire les dépenses, mais d'année en année, nous accumulons une dette que nous logeons dans la CADES. Dans les années 1990, le Gouvernement en avait fait de même avec la dette de la SNCF. Si nous sommes attachés à une solidarité intergénérationnelle, nous devons voter l'amendement n° 1. À un moment, le Parlement se doit d'exprimer ses convictions.

L'amendement n°1 est adopté.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Avec l'amendement n° 2, il s'agit d'élargir l'assiette de la CRDS aux plus-values immobilières réalisées à l'occasion de la vente de la résidence principale. A l'heure où le Parlement revient sur deux des engagements pris envers les générations futures - durée de vie de la CADES et utilisation anticipée du FRR - il serait justifié que tous les revenus perçus par les générations actuelles soient soumis à la CRDS.

L'amendement n° 2 est adopté

Article 9

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 3 est la traduction de ce que nous venons de voter. Il propose d'affecter au FSV le produit de la taxation des contrats d'assurance en multisupports.

L'amendement n° 3 est adopté.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Avec l'amendement n° 4, nous en arrivons au scénario 2 : nous proposons d'en revenir au texte du Gouvernement. La CADES trouvera son financement, compte tenu de la loi organique : l'affectation à la CADES d'un panier spécifique de recettes assorti d'une clause de garantie.

M. Jean Arthuis, président. - Il serait en effet pour le moins étrange, alors que nous parlons de l'avenir, de remettre en cause la politique familiale.

L'amendement n° 4 est adopté.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 5 sécurise le financement de la CNAF.

L'amendement n° 5 est adopté

Article 12 bis (nouveau)

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 6 affecte les excédents du panier des allègements généraux à la CNAM.

L'amendement n° 6 est adopté.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Nous en arrivons au scénario 3 avec cet amendement n° 7 : si nous ne sommes pas parvenus sécuriser les financements de la CNAF, il convient de prévoir l'affectation en priorité de l'excédent des allègements généraux à cette caisse.

L'amendement n° 7 est adopté.

Article 14

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 8 est la conséquence des amendements n° 6 et 7.

L'amendement n° 8 est adopté.

Article additionnel après l'article 15

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 9 est lourd : lorsqu'on est retraité, la CSG qui frappe les pensions est légèrement inférieure. Nous proposons d'aligner les seules pensions imposées au taux de 6,6 %, soit les retraites moyennes et hautes.

M. Jean Arthuis, président. - A partir de quel montant de retraite cette disposition s'appliquerait-elle ?

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Je dois vérifier. Les personnes exonérées de CSG ou taxées à 3,8 % ne seraient pas concernées. Seules celles imposées à 6,6 % le seraient. Une telle mesure rapporterait 1,7 milliard d'euros.

M. Jean Arthuis, président. - Qu'est-ce qui justifie qu'une pension ne soit pas soumise au même taux de CSG ? Notre République est devenue terriblement inégalitaire et pour maintenir ces inégalités, elle s'endette.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Tout le monde doit participer au financement des retraites : les retraités sont les seuls qui disposent encore d'un peu de pouvoir d'achat.

Le Gouvernement va nous dire que cette augmentation pourrait financer le cinquième risque. Mais votons cette mesure dès 2011 pour ne pas perdre 1,7 milliard d'euros.

M. Jean Arthuis, président. - Je propose de mettre cet amendement en réserve en attendant de savoir quelles seraient les personnes touchées par cette mesure.

L'amendement n° 9 est réservé.

Article 29 (Annexe B)

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - L'amendement n°10 propose d'harmoniser la présentation de l'évolution de l'ONDAM dans le présent projet de loi et le projet de loi de programmation des finances publiques.

L'amendement n°10 est adopté.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. -L'amendement n° 11 prévoit d'ajouter un deuxième scénario à celui du Gouvernement retenu dans la programmation pluriannuelle : ce dernier prévoit une évolution de la masse salariale de 4,5 % en 2012. Nous proposons une hausse plus modérée de 3,5 % qui me paraît, hélas !, plus probable et qui se traduit par un accroissement du déficit du régime général de 13 milliards d'euros.

L'amendement n° 11 est adopté.

Article 34

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 12 abaisse le seuil d'alerte du dépassement de l'ONDAM de 1 % à 0,5 %. Cela nous permettrait de régir plus tôt en cas de dépassement de l'ONDAM.

L'amendement n°12 est adopté.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 13 rend systématique l'avis du Comité d'alerte sur la construction de l'ONDAM dont la construction demeure absconde.

L'amendement n° 13 est adopté.

Article additionnel après l'article 42 quater

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 14 est important : il permet la signature de conventions de coopération entre les hôpitaux militaires et les établissements civils de santé. L'armée détient neuf hôpitaux et ils représentent à eux seuls la moitié du déficit des établissements civils de santé. François Trucy est d'accord avec cet amendement. Il ne s'agit pas de s'en prendre aux hôpitaux militaires, mais d'assurer une mutualisation des moyens entre l'offre de soins civile et militaire.

M. Jean Arthuis, président. - C'est un vrai sujet car les hôpitaux militaires sont financés par le ministère de la défense mais à chaque fois qu'ils soignent des parlementaires ou des civils, la Sécurité sociale les rembourse.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - S'ils sont en déficit, c'est parce qu'ils ont des dépenses de personnel beaucoup plus importantes que dans le privé. Les déficits sont absolument effrayants.

L'amendement n°14 est adopté.

Article 45

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - L'amendement n°15 traite de l'établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS) pour lequel j'ai une grande affection depuis la grippe A. Cet établissement continue à avoir des dépenses prévisionnelles élevées. Il convient de réduire de 20 millions la dotation de l'assurance maladie à l'EPRUS pour 2011 et de la ramener ainsi à zéro.

L'amendement n°15 est adopté.

Article 45 ter

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 16 est plus technique : il propose de supprimer la fongibilité symétrique de certaines enveloppes de crédits de deux fonds médico-hospitaliers gérés par les ARS. Il s'agit du fonds d'intervention pour la qualité et la coordination des soins (FIQCS) et du fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP) sur lesquels je suis en train de mener une mission de contrôle. La fongibilité rendra plus complexe le suivi des crédits de ces deux fonds. Je propose, en contre partie, d'améliorer la procédure de « déchéance » des crédits non utilisés du FMESPP.

L'amendement n°16 est adopté.

Article 59

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 17 propose de supprimer l'article 51 tendant à prévoir la création d'un fonds de performance de la Sécurité sociale qui me semble totalement inutile. La commission des affaires sociales en pense d'ailleurs de même. Ainsi, l'étude d'impact estime que « le fonds sera amené à contribuer à l'urbanisation des systèmes d'information ; en matière de ressources humaines, à disposer de diagnostics partagés, voire de plans d'action partagés entre tous les opérateurs, à la convergence des outils et des pratiques de gestion des usagers : accueil téléphonique, gestion des courriers électroniques ». Franchement, je pense que l'on peut s'en passer.

L'amendement n° 17 est adopté.

Article 63 (nouveau)

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 18 traite des auto-entrepreneurs : le ministre est très fier de leur nombre mais il oublie que 60 % de ces personnes ne déclarent aucun chiffre d'affaires. Ils ne cotisent donc à rien. Le président Arthuis avait souhaité instaurer une obligation de déclaration et des sanctions. Tel est l'objet de l'amendement.

M. Adrien Gouteyron. - Une telle mesure est d'autant plus nécessaire que le nombre d'auto-entrepreneurs ne cesse d'augmenter.

L'amendement n° 18 est adopté.

Article 66 (nouveau)

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 19 supprime l'article 66, qui assouplit considérablement le contrôle externe de la tarification à l'activité des établissements de santé. Or, près de 22 millions d'actes sont effectués tous les ans et ils doivent être contrôlés par la CNAM.

M. Éric Doligé. - On pourrait demander à François Trucy d'effectuer une mission sur l'efficacité des hôpitaux militaires.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Je ne sais s'il ira jusque là, car il juge très sévère le rapport de la Cour des comptes sur les hôpitaux militaires.

M. Jean Arthuis, président. - Nous pourrons en reparler lorsque nous examinerons les crédits de la mission défense.

L'amendement n° 19 est adopté

Article additionnel après l'article 15 (précédemment réservé)

Nous revenons à l'amendement n° 9 qui a été réservé.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Les personnes exonérées sont celles pour lesquels le montant des revenus retenus pour l'imposition sur le revenu est inférieur à 23 224 euros pour la première part du quotient familial. Je pense que les retraités qui perçoivent des pensions supérieures à ce montant pourraient faire cet effort.

L'amendement n° 9 est adopté.

M. Jean Arthuis, président. - Je fais l'hypothèse que dans les mois qui viennent, nous n'auront pas que des décisions populaires à prendre, mais le fait de ne pas prendre ces décisions n'est-il pas un facteur anxiogène pour l'opinion publique ? Cela pourrait peser sur la santé de nos concitoyens et donc sur le déficit de l'assurance maladie ...

La commission des finances a alors émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, sous réserve des amendements qu'elle propose.