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Projet de loi de finances pour 2013 : Action extérieure de l'État : action de la France en Europe et dans le monde

22 novembre 2012 : Budget - Action extérieure de l'État : action de la France en Europe et dans le monde ( avis - première lecture )

N° 150

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT :
ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE

Par Mme Leila AÏCHI et M. Alain GOURNAC,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère, président ; MM. Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Jean-Claude Peyronnet, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner, vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard, secrétaires ; M. Pierre André, Mme Kalliopi Ango Ela, MM. Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 235, 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 et 148 (annexe n°1) (2012-2013)

SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS
SUR LES CRÉDITS DU PROGRAMME 105

SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LES CRÉDITS DU PROGRAMME 105

Au sein de la mission « Action extérieure de l'Etat » (4,9 milliards d'euros, en baisse de 2,4 %), le programme 105 regroupe le tiers des crédits et la moitié des emplois du ministère des affaires étrangères. Programme hybride, il est constitué de dépenses très diverses : les contributions aux organisations internationales (ONU...), sur lesquelles le ministère a peu de prise, pèsent pour les 2/3 du programme, le reste étant consacré au fonctionnement du réseau diplomatique et de l'administration centrale du ministère. Hors dépenses de personnel, les crédits du programme passent de 1 226,9 millions d'euros en 2012 à 1 278,1 millions d'euros en 2013.

Au sein d'une mission dont les crédits diminuent de 2,4 %, le programme 105 reçoit un traitement plutôt favorable avec une augmentation de crédits de 4,7 %. Cette croissance « optique » cache en fait des évolutions très contrastées, avec des économies importantes sur certaines dépenses « pilotables » et une évolution spontanée à la hausse des dépenses sur lesquelles le ministère n'a pas de prise.

1- les priorités du ministère :

- La diplomatie économique :

La nouvelle priorité donnée à la diplomatie économique n'a pas de traduction budgétaire en 2013. Elle devrait se concrétiser par une réorganisation interne de l'administration centrale du ministère (Direction générale pour la mondialisation), avec la création d'une direction spécifiquement dédiée aux entreprises et aux affaires économiques, ainsi que par la mise en place, autour de chaque ambassadeur, d'un « Conseil économique ». Votre commission attire l'attention du Gouvernement sur la nécessité de la cohérence et de la lisibilité d'un dispositif d'aide aux entreprises déjà éclaté.

- La poursuite de l'adaptation du réseau diplomatique :

La France, avec 163 ambassades, 16 représentations diplomatiques, 92 consulats généraux et consulats, n'est plus que le troisième réseau diplomatique mondial, après les États-Unis et la Chine, qui a pris la deuxième place. Le Premier ministre a annoncé à la Conférence des ambassadeurs un resserrement du réseau diplomatique, pour « moduler la présence de la France en fonction de ses intérêts et en prenant compte tous les réseaux de l'État ». La réflexion en cours (plusieurs ambassadeurs ont reçu des missions de réflexion notamment sur le dimensionnement du réseau diplomatique en Europe, ou sur le réseau consulaire) se traduira par des propositions fin 2012. Votre commission soutient cet indispensable effort de redéploiement des effectifs et des moyens. L'approche par « missions » devrait permettre un rééquilibrage le plus en phase possible avec les priorités de la diplomatie française.

- La poursuite de la politique de cessions immobilières :

Votre commission constate que, compte tenu de la faiblesse des crédits d'entretien lourd du parc immobilier à l'étranger, le ministère, qui bénéficie, à titre provisoire, d'une réaffectation des produits de cession de son patrimoine à l'étranger, est toujours dépendant du rythme (aléatoire) de ces cessions pour la programmation de ses travaux. Cette situation obère la capacité de programmation du ministère.

2- Les principales évolutions budgétaires pour 2013

- Des dépenses obligatoires qui augmentent :

Malgré la promotion par la France d'une politique de « croissance zéro » des budgets, les contributions aux organisations internationales, qui représentent 70 % des dépenses du programme 105 hors dépenses de personnel, augmentent de 42 millions d'euros, sous l'effet notamment de l'évolution des taux de change (pour 37 millions d'euros). La nouvelle opération de maintien de la paix dans le Sud Soudan occasionne une augmentation de 19 millions d'euros des contributions françaises.

- Des économies qui touchent des dépenses « d'avenir » : entretien immobilier, coopération de défense :

Sur le plan des emplois, le ministère « rend » en 2013 184 «équivalents temps pleins » en 2013, dont seulement 35 dans le programme 105, pour un total de 600 pour le ministère sur le triennum 2013-2015. Avec la RGPP, le ministère avait supprimé 1 150 emplois en 5 ans.

Plusieurs budgets de fonctionnement subissent la norme gouvernementale de baisse de 7 % : dépenses de communication, déplacements ministériels (4,7 millions d'euros)...

Les crédits d'intervention de la coopération de défense sont en baisse, ce qui conduira à une réorientation géographique et thématique assez drastique puisqu'une diminution de 15 % des crédits sur 3 ans est programmée. Votre commission regrette que les coupes ne portent sur des dépenses à fort effet de levier comme les coopérants pour former les cadres militaires africains.

Les frais de mission et de représentation courante des services sont quant à eux stabilisés, de même que les crédits de soutien (valise diplomatique, parc automobile...). Les indemnités de changement de résidence versées aux agents seront stabilisées par une augmentation de la durée dans les postes (de 3 à 4 ans). Les crédits de fonctionnement du centre de crise, qui ont du, par le passé, être complétés en gestion, sont stabilisés.

- Les hausses de crédits :

Compte tenu du contexte sécuritaire en particulier dans le monde arabe et en Afghanistan, les crédits destinés à la sécurisation des postes diplomatiques augmentent de 23 % (+6 millions d'euros) par rapport à la loi de finances initiale, même s'il s'agit en fait d'une stabilisation des dotations au niveau des lois de finances rectificatives de ces dernières années. Ces crédits devraient permettre de consolider la sécurité de certaines ambassades particulièrement exposées, mais pas de faire une remise à niveau globale de l'ensemble du réseau diplomatique.

Pour combler son retard, le ministère fait un effort en matière de modernisation des systèmes d'information en vue de la mise en production d'un nouveau portail de correspondance diplomatique (« diplomatie 2.0 »), avec une hausse de 2,5 millions d'euros.

Les dépenses courantes des ambassades, déjà contraintes par le passé, bénéficient d'un coup de pouce de 2 % pour faire face à l'augmentation du coût de la vie et aux variations de taux de change.