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Projet de loi de finances pour 2013 : Action extérieure de l'État : action de la France en Europe et dans le monde

22 novembre 2012 : Budget - Action extérieure de l'État : action de la France en Europe et dans le monde ( avis - première lecture )

ANNEXE N°3 : LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES DANS LE CADRE DE LA PRÉPARATION DU RAPPORT

· Personnalités entendues par la commission :

M. Laurent FABIUS, ministre des affaires étrangères

· Personnalités rencontrées par les rapporteurs :

M. Jacques AUDIBERT, directeur général des affaires politiques et de la sécurité, responsable du Programme 105, Mme Marion DEHAIS, secrétaire du Programme ;

M. Yves SAINT GEOURS, Directeur général de l'administration et de la modernisation, M Laurent GARNIER, directeur administratif et financier,

Mme Claire BODONYI, conseillère budgétaire au cabinet du ministre des affaires étrangères,

Général Bruno CLÉMENT-BOLLÉE, directeur de la coopération de sécurité et de défense (DCSD),

M Joseph MAILA, directeur de la Prospective,

M Philippe CARRE, ambassadeur chargé d'une mission officielle sur l'évolution du réseau diplomatique en Europe,

M Thierry DUBOC, Secrétaire général et Mme Nathalie BERTHY, responsable des relations avec les élus, CFDT du ministère des Affaires étrangères,

· Déplacements des rapporteurs : Visite du centre de crise du Quai d'Orsay le 18 octobre 2012

M. Serge MOSTURA, directeur du centre de crise,

Mme Cécile LONGE, directrice adjointe du centre de crise, conseillère des affaires étrangères,

Mme Caroline GRANDJEAN, adjointe au directeur, conseillère des affaires étrangères,

M Marc FONBAUSIER, sous-directeur, conseiller des affaires étrangères hors classe,

M Philippe MOREL, sous directeur, secrétaire des affaires étrangères principal.

ANNEXE N°4 : AUDITION DE M LAURENT FABIUS, MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, LE 16 OCTOBRE 2012

La commission auditionne M. Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères, sur le projet de loi de finances pour 2013.

M. Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, je suis heureux de vous présenter le projet de budget de mon ministère. Ce budget se différencie des précédentes années sur plusieurs points.

Ce budget est responsable et sérieux. Sérieux parce qu'il participe à l'effort de réduction de la dépense publique. Mais il tient compte aussi des réalités de terrain. Il est donc en rupture avec les économies aveugles qui ont affecté le ministère des affaires étrangères, parfois au risque d'endommager notre outil diplomatique. J'ai demandé et obtenu que soient pris en compte les efforts passés de ce ministère : nous participons à l'effort global mais dans un esprit de justice et de répartition équitable. J'ai rencontré les organisations syndicales qui dans l'ensemble ont trouvé ce budget acceptable.

Ce budget correspond aux priorités que je souhaite mettre en oeuvre et que je vais vous détailler. La promotion de nos intérêts politiques et économiques y est bien sûr centrale. Elle implique une réflexion sur notre présence dans les différentes enceintes internationales, sur nos instruments, sur notre réseau afin de les adapter aux réalités du monde.

Ce budget est donc la traduction du cap que nous avons fixé à notre politique étrangère : participer au redressement de la France dans les différentes dimensions politiques, économiques, financières, budgétaires.

Le budget de la nation pour 2013 se fixe pour objectif un déficit public ramené à 3 %. La dépense publique doit diminuer de 10 milliards d'euros.

Pour tenir cette trajectoire, le cadrage a fixé une diminution de 7 % sur les crédits et de 2,5 % sur les emplois afin de stabiliser l'emploi public.

Le ministère des Affaires étrangères participe à cet effort général de réduction de la dépense publique. La nécessité de justice dans la répartition de ces économies a toutefois conduit à une moindre diminution, qu'il s'agisse des crédits comme des emplois.

Le budget s'élève au total à 4,9 milliards d'euros, soit - 2,4 % par rapport à 2013. Hors dispositifs non pilotables, que sont les contributions obligatoires, l'évolution est de 1,97 %. Cette baisse a été facilitée par des économies de constatation : suppression du programme 332 « Présidence française du G8 et du G20 », baisse de notre contribution au Fonds européen de développement (- 12 %).

Les emplois diminueront pour leur part de 184 ETP, qui intègrent une création de 25 emplois dans le secteur des visas. C'est la moitié de l'application stricte du cadrage qui prévoyait une suppression de 184 ETP par an.

Quelles priorités se dégagent de ce budget ? Je vais les reprendre, programme par programme.

Le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » porte, vous le savez, à la fois les contributions obligatoires au système des Nations unies et les moyens dévolus à notre réseau diplomatique. Il s'établit à 1,7 Md€, en augmentation de 4,6 %.

Cette augmentation est principalement liée à nos contributions aux Nations unies, y compris les opérations de maintien de la paix. Il faut souligner à cet égard que la France, avec nos partenaires européens, est très engagée dans l'exigence de maîtrise des dépenses de l'ONU comme des institutions spécialisées.

On entend dire que la France voire l'Europe se désengage du système Onusien. Je voudrais ici rappeler qu'au contraire, l'engagement dans le système multilatéral onusien est un axe structurant de la politique étrangère de la France. Mais en ces périodes de restriction budgétaire, il est nécessaire de veiller à mieux utiliser l'argent public. Les organisations internationales l'ont compris.

Les moyens de fonctionnement de mon ministère sont évidemment indissociables de notre capacité d'intervention. Le budget les concernant tient compte d'urgences liées à plusieurs graves difficultés de fonctionnement.

Nos crédits vont progresser de 6 M€, soit près de 23 % ; Ils permettront la mise en place ou le renouvellement des moyens de surveillance de nos implantations et d'assurer l'augmentation des prestations de gardiennage. La nécessité de mettre à niveau la sécurité de nos implantations est un impératif absolu. Il s'agit de la défense de nos intérêts, de nos agents. Cette augmentation de crédits a été décidée avant les tragiques événements de Benghazi, à la suite desquels la question de la sécurité de nos implantations s'est trouvée posée à nouveau. Nos agents en poste doivent bénéficier d'une peine sécurité, c'est la moindre des choses pour travailler.

La deuxième préoccupation est liée à nos moyens informatiques. Ce qui est en question, c'est notre capacité à faire circuler l'information en temps réel, avec des garanties suffisantes en termes de sécurité et de capacité de traitement.

Ces garanties n'existent pas actuellement. Je vous donne un exemple. Pendant plus d'une semaine, le serveur principal du Quai d'Orsay, assurant l'ensemble des télécommunications entre la France et nos postes, a été hors d'usage. Pendant une semaine, la correspondance diplomatique a transité par un serveur annexe. Et il n'y a qu'un serveur annexe.

Cette fragilité technique ne peut perdurer. On ne peut parler de modernisation de l'État lorsque nos agents sur le terrain sont confrontés quotidiennement à ces réalités, consommatrices de temps et d'énergie. On ne peut alors en exiger davantage d'efficacité.

Les moyens supplémentaires de + 2,5 millions d'euros consacrés à cette ligne sont donc indispensables.

Dernier point sur lequel il était nécessaire d'inverser la tendance, ce sont les moyens de nos ambassades. En raison du change et des inflations galopantes dans certains pays, le pouvoir d'achat s'érode très rapidement.

Afin de maintenir simplement notre capacité à assumer les dépenses incompressibles, nos moyens à l'étranger progressent de 2 %.

Je souhaite rapidement évoquer le sujet de l'immobilier. Des rationalisations sont encore possibles et nous travaillons aux regroupements de nos implantations, particulièrement dans les capitales où nous avons plusieurs représentations. A Paris nous envisageons de vendre une immeuble rue Huysmans. Les regroupements avec nos partenaires européens sont également recherchés, particulièrement avec les Allemands. Le SEAE a lancé une réflexion sur les mutualisations en pays tiers. Nous sommes associés à l'exercice pour identifier des opportunités.

Voilà pour ce qui concerne le programme 105.

(...)

Je finirai par le réseau de la France à l'étranger.

Dans le contexte budgétaire que nous connaissons, il est impératif de réfléchir à notre présence à travers le monde, à notre efficacité, aux modalités d'exercice de nos missions à l'étranger. Il faut réaménager sans cesse cet outil pour l'adapter aux réalités faute de quoi, il risque d'être « sabré ».

C'est un chantier lourd et difficile. De nombreux paramètres doivent être pris en considération : nos priorités géographiques issues de nos intérêts politiques et économiques ; l'accompagnement des communautés françaises à l'étranger, en perpétuelle croissance ; l'influence de notre culture et les attentes envers « l'équipe France » pour nombre de pays, pour qui la France représente un modèle.

Ces réflexions seront nourries du résultat de plusieurs missions que j'ai demandées. Le Directeur général de l'administration sera chargé de me proposer des scénarios. Cette réforme sera menée, j'y insiste, dans le respect du dialogue social. Je l'ai déjà évoqué avec les organisations syndicales, notamment lors du dernier Comité technique ministériel.

Cette réflexion ne peut se limiter aux réseaux du ministère des Affaires étrangères. Elle doit intégrer l'ensemble des services de l'Etat à l'étranger.

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, voilà les grandes priorités que sous-tend le budget que je vous présente. Je suis à présent à votre disposition pour répondre à vos questions.

M. Alain Gournac - La diplomatie économique est l'une des priorités de votre action. Pourtant, aucun moyen budgétaire n'est prévu pour sa mise en oeuvre. De plus, le dispositif français d'aide aux entreprises à l'étranger est déjà très éclaté, comme l'a fait observer la Cour des Comptes en 2011, avec de nombreux intervenants : UbiFrance, les missions économiques, les chambres de commerce, les collectivités territoriales... N'allez-vous pas contribuer à rajouter encore de la complexité à ce dispositif dispersé ?

Quelles sont vos orientations en matière de réorganisation du réseau immobilier à l'étranger ? Quelle utilisation imaginez-vous pour le château de la Celle Saint-Cloud ?

La sécurisation des postes diplomatiques figure au rang de vos priorités budgétaires. Mais l'enveloppe est-elle suffisante au regard de l'accroissement des menaces dans certaines régions du monde ?

M. Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères - La diplomatie économique ne requiert pas à mon sens de moyens supplémentaires, mais une meilleure coordination des différents acteurs, qui sont en effet nombreux : UbiFrance, les départements, les régions... J'ai d'ailleurs demandé un rapport sur la coopération décentralisée. Pourquoi ne pas envisager que les régions puissent s'installer dans les locaux de l'État à l'étranger ? Le but est de parvenir à une meilleure synergie entre les différents acteurs pour être plus efficace.

Le château de la Celle Saint-Cloud résulte d'une donation particulière aux ministres successifs des affaires étrangères. Il a été diversement utilisé par mes prédécesseurs et n'est malheureusement pas bien entretenu. Je réfléchis au moyen de mieux l'utiliser et d'assurer sa rénovation, peut-être grâce au mécénat. En tout état de cause, les termes mêmes de la donation limitent très étroitement l'usage qui peut en être fait.

La sécurisation des postes diplomatiques est une priorité. L'assassinat de l'ambassadeur américain à Benghazi vient de nous le rappeler, même si cette triste affaire est sans doute plus compliquée qu'il n'y paraît. Vous n'êtes pas sans savoir que le Parlement américain a constitué une commission d'enquête sur ce sujet, qui devient un enjeu des élections présidentielles américaines. Il n'en demeure pas moins que dans le monde troublé dans lequel nous vivons, nous devons rester attentifs, en particulier en Afrique - surtout dans le Sahel-, en Afghanistan...

M. Jean-Louis Carrère, président - Nous sommes menacés...

M. Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères - En effet. Assurer la sécurité des agents est une des mes préoccupations fortes. Nous prévoyons plus de crédits que les lois de finances précédentes, mais si l'enveloppe s'avère insuffisante, il faudra l'abonder.

M. Robert del Picchia - Nous aurons l'occasion de revenir au cours d'autres auditions sur la suppression de la prise en charge de la scolarité (PEC). Permettez-moi juste de souligner que la communication a été mauvaise sur ce sujet, car en réalité une partie seulement de l'enveloppe budgétaire a été reportée sur les bourses, contrairement à ce qui était annoncé.

Quelles sont vos orientations pour l'évolution du réseau consulaire ? Quelles instructions avez-vous données à l'ambassadeur Lequertier chargé d'une mission sur ce sujet ? Vous avez lancé la réforme de l'Assemblée des Français de l'étranger, qui doit aboutir d'ici quelques mois. Faudra-t-il reporter les élections prévues en juin prochain ?

S'agissant enfin de l'anticipation prospective, sur laquelle j'avais présenté il y a deux ans un rapport d'information au nom de la commission, qui avait fait quelque bruit, nous avons pu lire dans la presse qu'un remplacement du directeur de la prospective était envisagé. Quels sont vos projets ?

M. Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères - Je n'ai pas donné de directives particulières pour la réforme du réseau consulaire, si ce n'est qu'il devrait être plus efficace, reposer sur un fonctionnement moins bureaucratique, améliorer la qualité du service rendu pour la délivrance des visas, et enfin être adapté aux besoins actuels des communautés françaises vivant à l'étranger. Le rapport Lequertier devrait être rendu pour la fin de l'année. Pour les élections à l'Assemblée des Français de l'étranger, si un report est nécessaire, nous le ferons, mais pour l'instant rien n'est décidé.

La direction de la prospective fait un travail très utile, mais il faut que ses travaux irriguent mieux notre outil diplomatique. La vision de long terme est nécessaire, mais il faut qu'elle soit utilisable. Jusqu'à présent, ses travaux étaient soit très spécialisés, soit au contraire assez proches du contenu des télégrammes diplomatiques. Il faut définir des priorités, un programme de travail... La presse a évoqué un vaste mouvement de changement de personnel au Quai d'Orsay. J'avoue que je l'ignorais ! Je suis au contraire très soucieux de m'attacher, pour les questions de personnel, à la seule compétence des agents. Je dois dire d'ailleurs que j'ai trouvé au Quai d'Orsay une administration à la fois professionnelle et compétente, à laquelle je voudrais rendre tout particulièrement hommage, et qui n'a rien à envier à celle de Bercy, dont j'ai déjà l'expérience.

(...)

M. Yves Pozzo di Borgo - Sur la diplomatie économique, je m'interroge sur la répartition des compétences en matière de diplomatie économique entre le Ministère des Finances et notamment sa puissante direction du Trésor et votre ministère. Qui aura autorité sur qui pour conduire cette politique ?

M. Pierre Bernard-Reymond - Je constate une diminution progressive des ressources propres au sein du budget de l'Union européenne. Elles ne représentent plus que 14 %. Cette « renationalisation » des ressources a pour conséquence d'accroitre les tensions entre les membres surtout en période de crise économique. Pourquoi ne pas affecter le produit de la taxe sur les transactions financières dont la création est envisagé ce dont je me réjouis au budget de l'Union européenne.

Mme Nathalie Goulet - Je souhaitais aborder la question de la diplomatie économique, j'ai tenté de faire des propositions sur ce sujet à votre prédécesseur, sans beaucoup de succès. Par ailleurs, puis-je suggérer que le montant du prix Nobel attribué à l'Union européenne soit affecté à l'aide au développement.

M. Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères - Il n'est peut-être pas raisonnable d'aborder un sujet complexe, comme la situation de la Syrie, aujourd'hui car cela supposerait des développements longs. Je reste à la disposition de la commission pour l'aborder plus longuement à l'occasion d'une audition particulière qui pourrait, si vous en êtes d'accord comprendre également la situation au Sahel et les relations avec l'Iran.

S'agissant de la diplomatie économique, il est vrai que nous ne nous sommes pas lancés dans un meccano administratif à Paris, pour quel résultat ? Nous travaillions bien ensemble avec le ministère des finances. J'ai créé une direction des entreprises au sein du ministère des affaires étrangères. J'ai recruté comme directeur un ancien diplomate qui vient de passer dix ans chez Axa. Il va disposer de moyens en personnel non négligeables. On va essayer de faire travailler tout le monde ensemble. Je reçois régulièrement des chefs d'entreprise. Sur le terrain, les ambassadeurs ont une mission de coordination des services de tous les ministères et au-delà de certains services para-administratifs. On fera un bilan dans six mois.

Je suis satisfait des perspectives d'instauration de la taxe sur les transactions financières, 11 pays dont l'Allemagne, l'Italie et l'Espagne se sont déclarés favorables, mais il reste maintenant à concrétiser ces intentions. Il y a plusieurs projets. La France, par sagesse, s'est ralliée à celui de la commission. Il n'y a pas à ce stade de proposition uniforme d'affectation du produit de la taxe. La base devra être commune, mais l'application pourra être diverse. Pour la France, nous avons l'intention d'en affecter une partie aux ressources propres et une part de 10 % au développement. Il y a également en perspective l'idée d'un budget européen spécial pour des actions dans le cadre de la zone euro et de faire converger les deux mécanismes par affectation de ressources propres, comme la taxe, à ce budget. Toutefois, il ne faudrait pas que cela conduise certains États non membres de la zone euro à entrevoir dans ce budget un moyen de s'exonérer de leur participation à certaines dépenses de l'Union par transfert de charges d'un budget à l'autre.

J'accueille volontiers les suggestions en matière de diplomatie économique.