TRAVAUX EN COMMISSION
Mercredi 22 mai 2013
Au cours de sa réunion du mercredi 22 mai 2013, la commission examine le rapport pour avis sur le projet de loi n° 585 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine du développement durable.
M. Roland Courteau , rapporteur pour avis . - Nous examinons à intervalles réguliers des projets de loi regroupant des dispositions qu'il est nécessaire de prendre afin de parfaire l'intégration du droit européen dans notre législation.
Il n'y a donc pas à chercher de ligne directrice particulière dans le présent texte, sinon le lien avec le droit européen et le développement durable. Nous aurions bien sûr pu souhaiter un texte qui soit construit de manière plus spécifique autour des compétences de chaque commission, ce qui clarifierait certainement la discussion au Parlement.
Le texte déposé à l'Assemblée nationale comportait 31 articles, auxquels les députés ont inséré pas moins de 11 articles additionnels.
Au Sénat, c'est la commission du développement durable qui est chargée de l'examen au fond du texte, sur le rapport de Mme Odette Herviaux. Notre commission s'est saisie pour avis de l'article 9 ainsi que des articles 27 à 30, c'est-à-dire le titre III consacré aux dispositions relatives à l'énergie.
Parmi ces articles, la commission du développement durable nous a délégué l'examen au fond de l'article 9, relatif aux sociétés de vétérinaires, et de l'article 30 consacré aux stocks stratégiques pétroliers.
Au-delà du catalogue à la Prévert auquel ce type de texte fait immanquablement penser, il nous rappelle surtout le caractère incontournable du droit de l'Union européenne. C'est le cas notamment dans un secteur comme l'énergie où trois « paquets » de directives ont amené la France et le Parlement à transformer l'organisation du secteur avec plusieurs grandes lois prises au cours des années 2000.
On peut regretter que cette intervention de l'Europe se fasse seulement à un niveau très juridique, avec un accent particulier mis sur l'organisation des marchés de l'énergie, et non pas à un niveau plus stratégique. Une véritable politique européenne de l'énergie devrait à mon sens, au-delà de l'organisation de la concurrence, traiter réellement de la gestion des ressources, de la coordination des réseaux et du coût de l'énergie pour les particuliers comme pour les entreprises. Les pays européens se réunissent justement, aujourd'hui même, dans un Conseil européen consacré à l'énergie. Espérons qu'ils parviennent à définir et mettre en oeuvre une politique de l'énergie, prévue rappelons-le par le traité de Lisbonne.
Je vais vous présenter les articles dont notre commission s'est saisie.
L'article 9, que nous examinons au fond, concerne la mise en oeuvre de la directive Services concernant les sociétés de vétérinaires. Nous connaissons bien cette directive qui a fait l'objet d'une transposition par morceaux à travers de nombreux textes consacrés à tel ou tel secteur. La Commission européenne, dans un rapport relatif à la mise en oeuvre de cette directive, a noté le 8 juin 2012 que la France limitait toujours les formes de sociétés autorisées sur le territoire français pour l'exercice de la profession de vétérinaire. Le droit actuel ne prévoit en effet l'exercice en société de la profession vétérinaire qu'au sein de sociétés civiles professionnelles ou de sociétés d'exercice libéral.
Le texte prévoit donc que d'autres formes de société, notamment étrangères, pourront être retenues. Cette ouverture s'accompagne de garde-fous qui préservent l'indépendance des vétérinaires. En particulier, la majorité du capital, ainsi que les fonctions de direction, doivent revenir à des vétérinaires. De plus, la détention de parts ou d'actions du capital social est interdite à deux catégories de professionnels : les fournisseurs de services, produits ou matériels aux vétérinaires d'une part, les éleveurs, producteurs ou transformateurs de produits animaux d'autre part. Les députés ont étendu à juste titre cette interdiction aux personnes exerçant une activité de cession d'animaux. Les pouvoirs de contrôle de l'ordre des vétérinaires sont également renforcés.
Un point fortement discuté concerne le mandat sanitaire. Le texte prévoit qu'un vétérinaire exerçant en France à titre temporaire et occasionnel, sans être installé, pourra être habilité à réaliser certaines opérations sanitaires auxquelles les détenteurs d'animaux doivent faire procéder par un vétérinaire. On peut certes s'interroger sur ce point, mais il faut constater que le candidat à l'habilitation doit avoir suivi une formation appropriée, qu'il est choisi par l'éleveur et que son habilitation peut lui être retirée si cela devient nécessaire : ces critères paraissent plus importants que le simple fait de savoir s'il est ou non installé sur le sol français.
Les articles 27 à 30 forment le titre III consacré aux dispositions relatives à l'énergie. Les députés y ont ajouté, lors de l'examen en séance publique, trois articles que je vous présenterai aussi.
L'article 27 A, sur la proposition du rapporteur M. Philippe Plisson, mais contre l'avis du gouvernement, a remplacé dans la législation existante le terme « biocarburant » par le terme « agrocarburant ». Nous avons déjà eu ce débat, notamment lors de l'examen de la loi dite « Grenelle 1 ». Je comprends bien l'intention de l'auteur de cette modification, qui souligne que les biocarburants ne sont pas « bio » au sens où un produit alimentaire peut être « bio » dans les rayons de supermarché. Mais le préfixe « bio » n'est pas un monopole des produits issus de l'agriculture biologique. Les biocarburants sont avant tout des carburants produits à partir de la biomasse. Je vous présenterai donc un amendement tendant à conserver la dénomination actuelle qui préserve l'évolution future des biocarburants et qui rejoint ceux qui ont déjà été déposés par certains de nos collègues.
L'article 27 ratifie l'ordonnance du 4 septembre 2011 qui a elle-même transposé deux directives du 23 avril 2009 concernant d'une part les énergies renouvelables, d'autre part les carburants et la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Cette ordonnance a modifié le mécanisme des garanties d'origine de l'électricité produite à partir de sources renouvelables et elle a transcrit dans le droit français les objectifs fixés par la directive en matière d'énergies renouvelables et de réduction des émissions de gaz à effet de serre concernant les carburants. Elle a enfin inscrit dans le code de l'énergie les critères de durabilité que doivent respecter les biocarburants afin de bénéficier d'un régime de soutien. Je vous proposerai d'émettre un avis favorable à l'adoption de cet article.
L'article 28 ratifie l'ordonnance du 9 mai 2011 portant codification de la partie législative du code de l'énergie. D'une part, cette ordonnance a rassemblé dans un code unique, à droit constant, les dispositions des grandes lois consacrées depuis un siècle au secteur de l'énergie. D'autre part, elle a intégré des dispositions de transposition des directives « électricité » et « gaz » du troisième « paquet » énergie.
Il s'agit en particulier de la séparation entre les activités de transport et les activités de fourniture et de production. Je vous rappelle que la Commission européenne souhaitait une séparation patrimoniale des réseaux de transport et que la France, avec d'autres pays, a obtenu la possibilité de maintenir des « entreprises verticalement intégrées » avec un renforcement de l'indépendance des gestionnaires de réseaux de transport. Ce modèle fonctionne, me semble-t-il, tout à fait correctement et il n'y a donc pas lieu de revenir dessus.
Je constate toutefois le nombre très élevé, plus de 40, des corrections que le présent article apporte au code de l'énergie, par rapport à la version publiée dans l'ordonnance de 2011. Ces corrections portent sur des erreurs de grammaire, des oublis de codification ou des mises en cohérence, et parfois sur des points essentiels tels que la part que l'État doit conserver dans une grande entreprise du secteur de l'énergie... Les gouvernements successifs ont pourtant disposé de six années pour rédiger ce code, puisque la première habilitation remonte à 2005. Il faut donc souligner la vertu des relectures : si le recours aux ordonnances peut être nécessaire dans certains cas, rien ne peut remplacer un examen approfondi, en plusieurs lectures, par le Parlement.
Je vous proposerai un amendement tendant à corriger une erreur de référence dans le code de l'environnement suite à l'adoption de la loi du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre.
L'article 29 précise les modalités de la réalisation d'un audit énergétique dans les grandes entreprises, qui est rendue obligatoire par la directive 2012/27/UE du 25 octobre 2012 relative à l'efficacité énergétique. Notre commission a étudié cette directive il y a un an et demi sur le rapport de M. Ladislas Poniatowski : il s'agit pour les grandes entreprises de réaliser un audit énergétique d'ici au 5 décembre 2015. Ce délai a paru trop court à nos collègues de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, qui ont proposé de le repousser d'un an, mais leur amendement n'a pas été défendu en séance publique. Après examen, il ne me paraît pas possible de modifier le délai. A travers les auditions que j'ai menées, il ressort que si le Gouvernement fait l'effort suffisant pour prendre les textes réglementaires rapidement, nous disposons des compétences et de l'expérience nécessaire pour que les audits puissent être menés à temps.
La directive prévoit que les audits doivent être « effectués de manière indépendante » par des experts qui, toutefois, peuvent appartenir à l'entreprise. Cela peut surprendre, mais la directive prévoit que l'État doit mettre en place un suivi de la qualité de ces audits : ce suivi me paraît essentiel afin de s'assurer qu'aucune complaisance n'est de mise.
L'article 29 bis , introduit en séance publique à l'Assemblée nationale sur un amendement du gouvernement, rend éligibles au bénéfice des certificats d'économie d'énergie (CEE) les sociétés d'économie mixte dont l'objet est l'efficacité énergétique et proposant le tiers-financement. Actuellement, les CEE sont attribués à des entreprises du secteur de l'énergie ou à des organismes publics ou semi-publics du secteur de la construction pour des actions additionnelles à leur activité habituelle qui permettent de réaliser des économies d'énergie. Il paraît légitime d'en faire bénéficier des sociétés qui aident les particuliers à financer les travaux de rénovation thermique.
L'article 30, que notre commission examine au fond, concerne la gestion des stocks stratégiques pétroliers. La modification est assez mineure : il s'agit, conformément à la lettre de la directive 2009/119/CE du 14 septembre 2009, de désigner un organisme comme « entité centrale de stockage » alors que, dans le système français, la gestion de ces stocks fait intervenir deux organismes : le Comité professionnel des stocks stratégiques pétroliers et la Société anonyme de gestion des stocks de sécurité. C'est cette dernière société qui recevra la qualité d'entité centrale de stockage, sans que cela modifie de manière importante la manière dont sont gérés ces stocks.
Enfin, l'article 30 bis A, ajouté là encore par les députés sur un amendement déposé en séance publique par le Gouvernement, crée un nouveau mode de valorisation pour les grosses installations de cogénération industrielle.
Certains sites industriels possèdent des installations de cogénération qui produisent à titre principal de la chaleur utilisée dans les processus industriels, voire dans un réseau de chaleur. Elles produisent également de l'électricité, qui a bénéficié de contrats d'obligation d'achat arrivant à expiration. Ces installations pourront, à partir de fin 2016, bénéficier du mécanisme de capacité prévu par la loi NOME et par le décret du 14 décembre 2012, mais elles font face d'ici là à des difficultés de rentabilité. Cet article leur ouvre donc la possibilité de recevoir une « prime de capacité » pour la disponibilité annuelle de leur capacité de production : elles peuvent en effet contribuer à la gestion de l'équilibre entre offre et demande en période de pointe de consommation électrique. L'arrêt de ces installations affecterait également, ne l'oublions pas, l'équilibre économique d'industries fortement implantées localement et déjà fragilisées par la hausse des coûts de l'énergie.
Je vous proposerai un amendement rédactionnel sur cet article.
Voici donc les « diverses dispositions » sur lesquelles notre commission est amenée à se prononcer. Il s'agit certes pour l'essentiel, comme l'indique le titre du projet de loi, de s'adapter à la législation prise en commun avec les autres États européens dans d'autres instances, mais vous voyez que ce texte permet aussi de faire avancer des dossiers utiles à la politique de l'énergie et du développement durable. De plus cette étape d'examen des dispositions issues du droit européen, qui passe aussi, en amont, par l'examen de propositions de résolutions européennes auquel nous procédons régulièrement, est indispensable pour maintenir le lien et la cohérence entre les politiques menées aux niveaux nationaux et européens.
M. Ladislas Poniatowski . - Je suis d'accord avec le rapporteur pour avis sur la suppression de l'article 27 A : je me réjouis de ce retour au terme « biocarburant ». S'agissant, à l'article 29, de la possibilité laissée aux grandes entreprises de faire réaliser les audits énergétiques en interne, je voudrais préciser qu'il est tout simplement difficile de trouver des sociétés indépendantes capables de réaliser ces audits : bien souvent elles dépendent d'un groupe concurrent et leur intervention au coeur même de l'entreprise poserait des difficultés sérieuses.
J'approuve également l'article 30 bis A, qui constitue une bonne initiative du gouvernement. Nous commettons toutefois une erreur en nous limitant à la période transitoire : nous avons besoin des installations de cogénération et le mécanisme de capacité ne suffira pas à partir de 2016. L'Allemagne soutient très fortement la cogénération et la méthanisation, mais la Commission européenne la laisse faire parce que ce sont les Länder qui interviennent, et non l'État fédéral...
M. Daniel Raoul , président . - Je ne partage pas totalement la position du rapporteur sur la notion de biocarburants. Ces derniers résultent de la transformation de protéines végétales en alcool ou éthanol, renvoyant ainsi au débat sur l'utilisation des surfaces agricoles aux fins d'alimentation ou d'énergie. Vous indiquez que ce type de carburant est issu de la biomasse ; or, cela n'est pas nécessairement le cas pour la troisième génération, s'agissant par exemple de ceux issus de bactéries. Le terme de biocarburants ne couvrant pas tous les nouveaux types de carburants en cours de développement, il me paraîtrait préférable de conserver le terme d'agrocarburants.
La prochaine loi d'orientation agricole permettra de débattre à nouveau des arbitrages dans l'utilisation des terres entre alimentation et énergie. Que l'on produise du méthane à partir de déchets, très bien. Mais, comme nous l'avons vu en Allemagne l'année passée avec une délégation de la commission, que des exploitations d'un millier de vaches n'ayant jamais vu la lumière du jour trouvent leur équilibre principalement à travers l'exploitation de leur lisier, et accessoirement de leur lait, en étant en plus subventionnées par la politique agricole commune (PAC), cela m'interpelle fortement.
S'agissant de la cogénération, je rappelle que nous sommes dans une période transitoire, et que le problème sera réglé dans le texte sur la transition énergétique.
M. Ladislas Poniatowski . - Cela n'est pas prévu et ne le sera pas, pour des raisons financières. Mais si vous menez le combat en ce sens à cette occasion, Monsieur le Président, je vous soutiendrai résolument.
M. Martial Bourquin . - Ces débats ne manqueront pas de trouver des rebondissements prochainement, sur la transition énergétique. Un article de Gérard Mestrallet paru dans Les Échos d'hier soulignait à quel point nos sources d'énergie sont polluantes et coûteuses, et s'interrogeait sur les directives européennes en la matière.
Je rejoins notre président sur les agrocarburants. J'ai visité une jeune entreprise innovante fabriquant du carburant à partir d'algues sans produire de dioxyde de carbone. Il faut laisser le champ ouvert dans ce domaine pour développer une grande diversité de sources de carburation. Mais au regard de notre déficit en protéines animales, faisons attention à conserver des terres arables, en Europe, pour les productions alimentaires.
Je partage l'analyse qui a été faite concernant la cogénération, qui constitue une technologie intéressante. Mais attention, lorsqu'elle est privée, à ce que l'on ne pousse pas à la consommation, mais à l'économie d'énergie.
Notre pays reste très compétitif pour ce qui est du coût de l'énergie ; celui-ci y est inférieur de 30 % à ce qu'il est dans un pays comme l'Italie. Il nous faut conserver cet avantage économique d'importance, qui est aussi un atout industriel.
M. Jean-Jacques Lasserre . - Je suis favorable à ce que l'on conserve le terme d'agrocarburants, issus de la biomasse. La production d'énergie à partir de céréales, qui avait cours il y a quelques années, est aujourd'hui inadmissible. Mais des technologies nouvelles apparaissent. Il ne faut pas s'interdire de réfléchir dans notre pays à l'utilisation du lisier à des fins énergétiques, sans toutefois que cela se fasse dans d'immenses exploitations. Je regrette que la recherche n'ait pas exploré le développement de plantes constituant de la biomasse dédiée à la production d'énergie.
M. Daniel Raoul , président . - La mission première de l'agriculture doit demeurer l'alimentation...
M. Jean-Jacques Lasserre . - Mais avec, comme le prévoit la PAC, une rotation de 30 % des cultures, d'autres destinations sont envisageables.
M. Daniel Raoul , président . - S'agissant des modalités de l'activité des vétérinaires définies à l'article 9, nous n'avons pas évoqué les traders , qui ne devraient pas non plus pouvoir participer au capital des sociétés de vétérinaires.
M. Roland Courteau . - Ceux qui pratiquent la cession d'animaux sont exclus du capital de ces sociétés.
M. Daniel Raoul , président . - J'imagine qu'ils sont sur pied, ces animaux ? En l'occurrence, dans l'affaire des farines animales, il s'est agi de minerai de viande, et non d'animaux. Or, les vétérinaires doivent intervenir également sur ce minerai.
M. Roland Courteau . - Pour ce qui est de la distinction sémantique entre biocarburants et agrocarburants, je persiste à préférer la première dénomination. Le préfixe « bio » renvoie à la notion de « vie », et le terme de biocarburant englobe la catégorie des agrocarburants. Il recouvre ainsi les carburants fabriqués à partir de lignine, d'algues, de bactéries... Il convient d'adopter une terminologie ouverte pour l'avenir.
M. Ladislas Poniatowski . - Les algues ne seront jamais à la source d'un agrocarburant, mais d'un biocarburant ...
M. Roland Courteau . - A l'article 29 du projet de loi, l'argument de notre collègue Ladislas Poniatowski , sur les risques que peut poser la réalisation d'audits par des personnes externes à l'entreprise, m'a convaincu.
Pour ce qui est de l'article 30 bis A, sur la cogénération, faut-il aller au-delà de 2016 et de la période transitoire ? Certes, il y aura rémunération, mais cela affectera la contribution au service public de l'énergie, à l'origine de l'endettement d'EDF à hauteur de 5 milliards d'euros, et l'on risque de se heurter à l'article 40 de la Constitution...
M. Ladislas Poniatowski . - Je souhaitais simplement attirer l'attention sur ce problème de l'après 2016 ; nous aurons un débat à ce sujet lors de l'examen du texte sur la transition énergétique.
M. Daniel Raoul , président . - Je rappelle aussi que, dans la transposition du troisième « paquet » énergie, il existait trois possibilités pour les entreprises verticalement intégrées du secteur de l'énergie : la séparation patrimoniale, la gestion par un opérateur extérieur et la troisième voie que nous avions défendue à l'unanimité au sein de la commission ...
M. Bruno Sido . - Nous avions déjà eu cette discussion sur le choix du terme « biocarburant » ou « agrocarburant » dans le cadre du Grenelle de l'environnement. Il me paraîtrait sage de préférer le premier, qui est à la fois plus large et plus exact que le second : certains carburants issus de la biomasse ne proviennent pas de productions agricoles. En outre, même si le terme « agrocarburant » était inscrit dans la loi, tout le monde continuerait en pratique à parler de biocarburants.
M. Roland Courteau . - Lors de l'examen en première lecture de la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, le Sénat, sur proposition du sénateur Jacques Muller, avait en effet retenu le terme d'agrocarburant, contre l'avis du rapporteur du texte. L'Assemblée nationale a, lors de l'examen du texte en deuxième lecture, rétabli le terme de biocarburant.
M. Daniel Raoul , président. - Nous en venons maintenant à l'examen des amendements du rapporteur.
M. Roland Courteau . - L'amendement n° 1 vise à supprimer l'article 27 A, qui rétablit la dénomination d'agrocarburant. Je lui préfère en effet celle de biocarburant, pour les raisons que j'ai précisées précédemment.
L'amendement n° 1 est adopté à l'unanimité moins une abstention.
M. Roland Courteau . - L'amendement n° 2, à l'article 28, supprime une référence obsolète du code de l'environnement vers les unités de production éoliennes.
L'amendement n° 2 est adopté à l'unanimité.
M. Roland Courteau . - L'amendement n° 3, portant sur l'article 30 bis A, est rédactionnel.
L'amendement n° 3 est adopté à l'unanimité.
M. Daniel Raoul , président . - Merci monsieur le rapporteur, vous allez à présent transmettre notre avis à la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire, qui examine ce texte sur le fond.