B. LES OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX : QUELLES ÉVOLUTIONS EN 2014 ?
En projet de loi de finances pour 2014, le coût des opérations de maintien de la paix est estimé à 414,72 millions d'euros , soit une diminution de 6% par rapport à la loi de finances pour 2013.
La France est le 26 ème pays contributeur de troupes aux opérations de maintien de la paix (2 ème membre de l'UE, 2 ème parmi les 5 membres du Conseil de sécurité), avec 955 hommes déployés (55 policiers et gendarmes, 14 observateurs militaires et 886 soldats) principalement au sein de la FINUL au Liban et de la MINUSTAH en Haïti. Par ailleurs, la France est le 3 ème contributeur financier. En tant que membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies, sa quote-part au budget des opérations de maintien de la paix est en effet majorée.
1. Des opérations plus nombreuses et plus complexes
Au 31 août 2013, près de 100 000 personnels en uniforme et plus de 16 000 civils étaient déployés dans le cadre des 15 opérations de maintien de la paix de l'ONU, pour un budget de près de 8 milliards de dollars. En 1996, ils n'étaient que 12 400.
Si les principes fondamentaux des opérations de maintien de la paix n'ont pas évolué (consentement de l'État hôte, impartialité, usage de la force uniquement dans le cadre de la légitime défense et de la défense du mandat), les missions ont désormais le plus souvent des mandats complexes et multidimensionnels (réforme des secteurs de la sécurité, construction d'un État de droit, protection des droits de l'homme, soutien au processus politique, coordination de l'assistance économique et humanitaire) et sont déployés dans des environnements non stabilisés rendant nécessaire une posture plus robuste, notamment pour la protection des civils.
Cette double évolution a de lourdes implications financières. Le budget total de l'ensemble des opérations de maintien de la paix est passé de 840 millions de dollars en 1999 à près de 8 milliards de dollars aujourd'hui , soit environ quatre fois le budget ordinaire de l'ONU.
Au-delà de la réduction des dépenses, l'objectif politique de la maîtrise du budget des opérations de maintien de la paix est gagner des marges de manoeuvre afin d'être capable de faire face à de nouvelles crises ou de marquer des efforts sur des opérations déjà engagées. Des efforts importants en ce sens ont permis d'initier une rationalisation de plusieurs opérations. Compte tenu de sa quote-part majorée du fait de son statut de membre permanent, il est en outre essentiel pour la France de participer activement à la maîtrise du coût des OMP et à leur gouvernance financière.
En janvier 2009, la France a initié avec les Britanniques une initiative visant à améliorer le suivi politico-militaire des opérations de maintien de la paix par le Secrétariat des Nations unies et le Conseil de sécurité ainsi que la gestion des aspects administratifs, logistiques et financiers des opérations. Le rapport New Horizon, publié par le Secrétariat des Nations unies en juillet 2009, a donné une impulsion complémentaire à ce mouvement.
Outil irremplaçable pour la préservation de la paix et de la sécurité internationales, la France contribue aux opérations de maintien de la paix soit directement en fournissant des Casques bleus, soit en conduisant des opérations sous commandement national, mandatée par le Conseil de sécurité et agissant en appui d'opérations de maintien de la paix (Côte d'Ivoire, Mali).
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LA MINUSMA AU MALI Le Conseil de sécurité a adopté le 25 avril 2013 la résolution 2100 , prévoyant la transformation au 1 er juillet 2013 de la force africaine présente au Mali, la MISMA, en une mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA), dont les activités sont dirigées par le nouveau représentant spécial du Secrétaire général pour le Mali, M. Albert Gerard Koenders, pour une période initiale de 12 mois. Le mandat de la MINUSMA consiste à aider à la stabilisation du pays et à l'accompagnement des autorités maliennes dans le processus de transition politique, en appuyant l'organisation des élections et la tenue d'un dialogue national inclusif, à protéger les civils, à appuyer les processus de réforme des systèmes de sécurité et de désarmement, de démobilisation et de réintégration, à défendre les droits de l'Homme et à coordonner l'action humanitaire. La MINUSMA comptera au maximum 11 200 militaires, 1 440 policiers et un millier d'experts civils . Au 31 juillet 2013, 5 494 militaires et 800 policiers étaient déployés . Son budget annuel devrait s'établir entre 800 millions et 1 milliard de dollars (vraisemblablement autour de 900 millions). Un budget de 366,7 millions de dollars pour une période initiale de six mois (jusqu'au 31 décembre 2013) a été adopté par l'assemblée générale des Nations unies au mois de juin 2013 (soit pour la France, une contribution de 26,5 millions de dollars). L'assemblée générale adoptera en décembre prochain le budget pour le premier semestre 2014 qui pourrait être supérieur à celui du second semestre 2013, la MINUSMA étant en phase de déploiement. |
2. Un coût de plus de 400 millions d'euros pour la France malgré une quote-part baissée à 7,22%
Le coût estimatif dans le projet de loi de finances pour 2014 des opérations de maintien de la paix s'élève à 414 millions d'euros :
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Opérations de maintien de la paix
(OMP)
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414 715 587 |
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MONUC, Mission des Nations unies en République Démocratique du Congo |
78 466 205 |
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MINUAD, Mission des Nations unies au Darfour |
71 198 062 |
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MINUSS, Mission des Nations unies au Soudan du Sud |
52 883 782 |
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MINUSMA, Mission intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali |
41 984 745 |
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ONUCI, Opération des Nations unies en Côte d'Ivoire |
32 554 007 |
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MINUSTAH, Mission des Nations unies pour la stabilisation en Haïti |
29 951 565 |
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FINUL, Force intérimaire des Nations unies au Liban |
27 359 050 |
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MINUL, Mission des Nations unies au Liberia |
26 859 868 |
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AMISOM, Mission de l'Union africaine en Somalie |
25 178 602 |
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FISNUA, Force intérimaire des Nations unies à Abeyei |
17 122 510 |
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Autres OMP |
11 157 191 |
Source : ministère des affaires étrangères, réponse au questionnaire budgétaire de votre commission
Le montant total des contributions pour les budgets des opérations de maintien de la paix en 2014 prévu dans le projet de loi de finances 2014 est en diminution par rapport à la loi de finances 2013 : 543,3 millions de dollars (soit 414,7 millions d'euros au taux de change retenu pour la budgétisation) contre 582, 5 millions de dollars (soit 441,3 millions d'euros) en 2013. Cette diminution s'explique notamment par :
- le changement de barème intervenu au 1 er janvier 2013 (la France contribue désormais pour 7,22% au budget des OMP, contre 7,55% lors de la période précédente, elle est désormais le 3 ème contributeur), qui permet d'économiser environ 25 millions de dollars ;
- les diminutions d'effectifs et les révisions de mandats décidées par le Conseil de sécurité pour certaines opérations (MINUAD, MINUL, MINUSTAH notamment) ;
- la disparition d'une opération : la MINUT (Timor Est) dont la liquidation s'est achevée dans le courant de l'année 2013 ;
- et ce, malgré la création, à partir du 1 er juillet 2013, d'une nouvelle opération de maintien de la paix au Mali (MINUSMA ) dont le budget annuel devrait avoisiner les 900 millions de dollars.
Il convient toutefois de noter que ces montants sont estimatifs et s'établiront in fine à des sommes qui dépendent de plusieurs facteurs :
- l'évolution de la situation internationale, notamment l'apparition de foyers de tension, peut amener le Conseil de sécurité à créer ou à étendre des opérations de maintien de la paix . Ce fut le cas en 2013 avec la résolution du Conseil de sécurité des Nations unies n°2100 créant au 1 er juillet 2013 la MINUSMA ;
- les appels à contribution sont émis selon une périodicité très irrégulière qui dépend de la durée des mandats adoptés par le Conseil de Sécurité et de l'articulation entre les décisions du Conseil en matière de mandats et celles de l'Assemblée Générale en matière budgétaire (les budgets des opérations de maintien de la paix sont adoptés en juin de l'année pour une période couvrant la période de juillet N à juin N+1 ; ce calendrier est donc en décalage avec celui du budget de l'État). Les budgets peuvent en outre être révisés en cours d'exercice, en cas d'urgence (par exemple la mission d'enquête en Syrie déployée en 2013 pourrait faire l'objet de dépenses financées sur la base du budget des opérations de maintien de la paix) ou de création de nouvelles opérations.