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Projet de loi de finances pour 2014 : Outre-mer

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Outre-mer ( avis - première lecture )

III. LE PROGRAMME « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER » : UNE PRIORITÉ RENFORCÉE AU LOGEMENT, UNE RÉFLEXION NÉCESSAIRE SUR LA CONTINUITÉ TERRITORIALE

Le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » voit ses crédits de paiement augmentés de 4,2 % par rapport à la LFI pour 2013, pour atteindre 673 millions d'euros. Ses autorisations d'engagement sont en revanche en baisse de 5,1 % par rapport à l'an passé et s'élèvent à 744 millions d'euros.

Ainsi que l'indique le tableau ci-dessous, les différentes actions du programme ont une évolution très contrastée entre la loi de finances initiale pour 2013 et le présent projet de loi de finances pour 2014. Certaines d'entre elles connaissent d'importantes variations.

Tableau n° 8 : Evolution des crédits du programme 123
« Conditions de vie outre-mer »

(arrondi en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Action

LFI 2013

PLF 2014

Évolution

LFI 2013

PLF 2014

Évolution

01 Logement

273

273

-

227

245

+ 7,92 %

02 Aménagement du territoire

185

147

- 20,56 %

165

164

- 0,37 %

03 Continuité territoriale

51

51

-

51

51

-

04 Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports

5,5

4,8

- 12,77 %

5,5

5,2

- 5,51 %

06 Collectivités territoriales

188

186

- 0,91 %

161

172

+ 6,36 %

07 Intégration économique et coopération régionales

1,97

1,92

- 2,57 %

1,97

1,92

- 2,57 %

08 Fonds exceptionnel d'investissement

50

50

-

26

26

0

09 Appui à l'accès aux financements bancaires

30

30

-

7,5

7,2

- 3,16 %

Total du programme

784

744

- 5,1 %

646

673

+ 4,2 %

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

1. Le logement : une priorité renforcée de la mission « Outre-mer » dans un contexte de besoins en croissance

L'année 2013 avait vu la ligne budgétaire unique (LBU) replacée au fondement de la politique du logement en outre-mer ainsi qu'un renforcement significatif des crédits associés (+ 6 % en CP). Le projet de loi de finances pour 2014 poursuit cette inflexion : les crédits de paiement de la LBU atteindront 244 millions d'euros en 2014, soit une augmentation de près de 8 % par rapport à 2013 et une hausse de 31 millions d'euros en deux ans. Les autorisations d'engagement seront maintenues au même niveau qu'en 2013.

Tableau n° 9 : Evolution des crédits de la LBU depuis 2010

(en millions d'euros)

 

2010

2011

2012

2013

2014

Autorisations d'engagement

274,5

274,5

273,05

272

272

Crédits de paiement

216,5

195,3

214,15

226

245

Source : Réponses au questionnaire budgétaire

A eux seuls, les crédits alloués au logement locatif social dans les Dom s'élèveront à 142 millions d'euros en AE et 124,5 millions d'euros en CP.

L'article 13 du projet de loi de finances pour 2014 prévoit par ailleurs que, pour bénéficier des avantages de la défiscalisation, les investissements portant sur des opérations de logement social devront bénéficier d'un taux minimal de subvention par le biais de la LBU. Il s'agit ainsi de consolider la place de la dépense budgétaire comme socle de la politique de logement social en outre-mer.

 Si votre rapporteure se félicite de ces évolutions, elle souligne cependant que les besoins en matière de logement, notamment social, demeurent très importants dans les territoires ultramarins.

L'écart entre le nombre de logements existant et la demande est en effet très élevé. En Guyane, où 80 % de la population répond aux conditions de ressources exigées, on dénombrait ainsi en 2012 près de 9 000 demandes pour un parc locatif social de 12 600 logements ; en Guadeloupe, ce rapport est de 12 237 demandes pour un parc estimé à 28 200 logements. Selon les informations fournies par le ministère de l'outre-mer, il serait nécessaire de construire plus de 20 000 logements chaque année pour répondre aux besoins de la population. Compte tenu des évolutions démographiques observées dans les territoires ultramarins, les besoins ne devraient pas diminuer dans les prochaines années et l'adaptation du parc existant au vieillissement de la population constituera un enjeu majeur.

Par ailleurs, bien que le nombre de logements sociaux neufs financés dans les Dom ait connu une augmentation importante au cours des dernières années (8 196 en 2012 contre 5 930 en 2006), votre rapporteure constate que la progression apparaît moins dynamique au cours des deux dernières années.

Il sera donc indispensable de poursuivre et de renforcer cette inflexion positive au cours des prochaines années. Votre rapporteure se montrera particulièrement attentive au suivi du plan pluriannuel pour le logement social outre-mer annoncé en septembre 2013 par Victorin Lurel, ministre des outre-mer.

2. Une année de transition pour l'aménagement du territoire

L'action 02 « Aménagement du territoire » vise à apporter un soutien financier aux projets structurants portés par les collectivités territoriales d'outre-mer, principalement par le biais de contrats de projet et de contrats de développement.

Entre 2013 et 2014, les autorisations d'engagement associées sont en baisse de 38 millions d'euros du fait de la fin de la période contractuelle 2007-2013. L'année 2014 constituera de ce fait une période de transition au cours de laquelle seront achevés les projets entamés au cours de cette période et sera préparée la contractualisation de la période 2015-2020. Les montants dédiés s'établiront à 147 millions d'euros en AE, en baisse de près de 21 % par rapport à 2013, et à 164 millions en CP, soit un montant stable.

3. La continuité territoriale : une politique indispensable, des aménagements nécessaires

Les crédits relatifs à l'« Aide à la continuité territoriale » sont reconduits pour 2014 à hauteur de 51 millions d'euros en AE comme en CP.

 Cette action retrace principalement les crédits du fonds de continuité territoriale (FCT), qui sera doté de 45,3 millions d'euros en AE comme en CP. Créé par l'article 50 de la Lodeom, le FCT recouvre plusieurs dispositifs qui constituent la traduction des principes d'égalité des droits, de solidarité nationale et d'unité de la République entre l'hexagone et les outre-mer :

- l'aide à la continuité territoriale (ACT), qui permet de financer une partie des titres de transports des résidents d'outre-mer entre leur territoire d'origine et l'hexagone ;

- le passeport mobilité-études (PME), qui permet aux étudiants du secondaire et de l'enseignement supérieur de certains territoires ultramarins de suivre une formation hors de leur collectivité d'origine ;

- le passeport mobilité formation professionnelle (PMFP) dans son volet transports, le volet formation relevant du programme 138.

Ainsi que l'indique le tableau ci-après, certains de ces dispositifs sont soumis à des conditions de ressources. La gestion de ces aides est assurée par Ladom pour les Dom, Saint Barthélemy et Saint-Martin ; elle relève en revanche de la compétence de l'Etat, au travers de ses services déconcentrés, pour Saint-Pierre-et-Miquelon, la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie ainsi que Wallis-et-Futuna.

Depuis son introduction effective -- au 19 novembre 2010 à La Réunion et au 1er trimestre 2011 dans les autres Dom --, le recours à l'ACT a fortement augmenté dans les Dom. Selon les informations transmises à votre rapporteure par Ladom, l'évolution par rapport à l'année 2012 du nombre de bons émis au 30 septembre 2013 était de + 22 % en Guadeloupe, + 81,4 % en Guyane, + 6,2 % en Martinique, + 36,4 % à Mayotte et + 22,1 % à La Réunion. Au 30 juin 2013, trois des cinq Dom avaient d'ores et déjà épuisé leurs autorisations d'engagement.

Le dispositif est principalement utilisé à La Réunion, département d'outre-mer le plus peuplé, qui concentre 64,5 % des bons réalisés. Il y est en revanche peu recouru en Guyane, qui ne totalise que 0,5 % du nombre de ces bons malgré un dispositif spécifique d'aide à la continuité territoriale intérieure. Les résidents de la Polynésie française, de Wallis-et-Futuna et de Saint-Pierre-et-Miquelon ont également peu recours à l'ACT, le nombre de bénéficiaires étant en baisse.

Dans certains outre-mer, une part significative de l'aide à la continuité territoriale est prise en charge par les collectivités, qu'il s'agisse d'accorder une majoration du montant de l'aide sous conditions de ressources ou de compléter la dotation de l'Etat lorsque celle-ci est épuisée en cours d'année. La collectivité de Martinique a ainsi participé au dispositif à hauteur de 1,5 million d'euros en 2012 ; une part très importante a également été prise en charge par la collectivité de La Réunion, à hauteur de 13,5 millions d'euros en 2011, 15,7 millions d'euros en 2012 et 18 millions en 2013. Dans la mesure où le dispositif fonctionne dans les conditions d'un guichet ouvert, le nombre de bons délivrés n'étant pas limité a priori, votre rapporteure s'inquiète de ce que la part prise en charge par les collectivités d'outre-mer ne soit amenée à augmenter au cours des prochaines années, remettant ainsi en cause la soutenabilité du régime de cette aide.

Le dispositif souffre par ailleurs de contradictions liées aux seuils des conditions de ressources exigées. Fixés à un niveau très bas, ils permettent l'accès de la majeure partie des résidents d'outre-mer aux bons de continuité territoriale ; cependant, le montant de l'aide accordée étant très loin de couvrir le prix des billets d'avion, le reste à charge important qui en résulte empêche en pratique les foyers les plus modestes d'en bénéficier. Il est en outre à noter que ce reste à charge est plus élevé pour les résidents des territoires les plus éloignés, notamment les COM, compte tenu du prix des billets d'avion. Si certaines collectivités ultramarines ont pris l'initiative d'instaurer une majoration du montant des bons de continuité territoriale en fonction des ressources des bénéficiaires, votre rapporteure estime indispensable d'engager une réflexion plus générale sur la possibilité d'une modulation plus forte du montant des aides accordées, dans le but de permettre un accès plus équitable au dispositif.

Votre rapporteure note avec satisfaction que Ladom, dont la gestion avait été questionnée sur plusieurs points par un rapport de la Cour des comptes réalisé en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances7(*), a engagé un important effort de réforme de son fonctionnement interne. Des procédures de commande publique ont ainsi été mises en place pour les programmes de formation professionnelle proposés. Par ailleurs, un contrat de performance a été conclu entre l'Etat et Ladom pour la période 2013-2015. Au cours des prochaines années sera entrepris un effort de dématérialisation documentaire et de traitement des dossiers en ligne qui permettra d'améliorer la gestion des demandes ; l'optimisation du parc immobilier de l'agence sera également poursuivie.

L'action 03 finance par ailleurs la desserte maritime de Saint-Pierre-et-Miquelon avec le Canada pour un montant de 4,1 millions d'euros. Cette liaison, indispensable pour permettre l'approvisionnement de l'archipel, est assurée sur le fondement d'une délégation de service public (DSP) passée pour la période 2009-2016.

4. Le maintien à un niveau élevé des crédits du fonds exceptionnel d'investissement

Créé par l'article 31 de la Lodeom, le fonds exceptionnel d'investissement (FEI) a pour but d'apporter un concours financier de l'Etat à des investissements publics structurants réalisés dans les territoires d'outre-mer.

Les crédits du fonds seront reconduits au même niveau qu'en 2013, soit 50 millions d'euros en AE et 25,9 millions d'euros en CP. Le maintien de cette enveloppe permettra de poursuivre le financement de projets visant à l'amélioration des conditions de vie des populations ultramarines.

Selon les informations fournies à votre rapporteure, 47 projets ont été lancés grâce au FEI en 2013, pour un investissement public de l'ordre de 113 millions d'euros. Ont ainsi été financés :

- des projets visant à l'amélioration de la desserte en eau potable à La Réunion et à Mayotte ;

- plusieurs projets de renforcement de la protection contre les risques majeurs en Martinique et en Guadeloupe ;

- la réalisation d'un réseau de fibre optique en Polynésie française et la première implantation d'un réseau de téléphonie mobile à Wallis-et-Futuna.

5. Les autres actions du programme

Après une forte baisse en 2013 liée au transfert du budget de fonctionnement de l'agence de santé de Wallis-et-Futuna sur le programme 204 « Prévention sanitaire et offre de soins » de la mission « Santé », les crédits de l'action 04 « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports » sont fixés pour 2014 à 4,8 millions d'euros en AE et 5,2 millions en CP, soit une diminution respective de 12,77 % et 5,51 %.

Cette ligne finance principalement des actions de santé publique dans les domaines de la petite enfance, des personnes âgées isolées et des mineurs isolés à Mayotte (3,1 millions d'euros en CP). Elle recouvre également des actions culturelles et un soutien financier au secteur associatif dans les secteurs sanitaire et social dans les outre-mer (1,3 millions d'euros en AE comme en CP).

Elle finance par ailleurs, à hauteur de 800 000 euros, l'allocation spéciale vieillesse et l'allocation supplémentaire à Saint-Pierre-et-Miquelon, qui correspondent à l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) dans l'hexagone.

Les crédits de l'action 06 « Collectivités territoriales », en progression de 10 millions d'euros par rapport à 2013, atteignent 186,2 millions d'euros en AE et 171,7 millions d'euros en CP.

Cette action recouvre principalement les crédits destinés au financement de l'aide à la reconversion de l'économie polynésienne (135,2 millions d'euros en CP). Elle finance également une dotation spéciale d'équipement scolaire en Guyane (10 millions d'euros en AE, 7,9 millions d'euros en CP), le fonds intercommunal de peréquation en Polynésie française (9 millions d'euros en AE comme en CP), des subventions d'équilibre à Wallis-et-Futuna ainsi qu'aux Terres australes et antarctiques françaises (6,3 millions d'euros).

Il est à noter qu'elle intègre désormais les crédits de la dotation scolaire de Mayotte (10,28 millions d'euros en AE comme en CP), qui était auparavant rattachée au programme 122. La dotation de rattrapage et de premier équipement qui bénéficiait aux communes mahoraises arrive en revanche à terme (- 8,9 millions d'euros en AE comme en CP).

 Après une augmentation l'an passé de 9,5 %, les crédits de l'action 07 « Insertion économique et coopération régionales » sont en légère baisse et s'établissent à 1,92 millions d'euros en AE comme en CP pour 2014. Votre rapporteure souligne l'importance de cette ligne budgétaire, qui doit permettre de favoriser l'intégration économique des outre-mer dans leur environnement régional.


* 7 Rapport d'information fait par MM. Georges Patient et Eric Doligé, sénateurs, au nom de la commission des finances sur l'enquête de la Cour des comptes relative à Ladom.