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Projet de loi de finances pour 2014 : Sport, jeunesse et vie associative

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Sport, jeunesse et vie associative ( avis - première lecture )

II. LE PROGRAMME « SPORT » : UNE SITUATION EN VOIE DE REDRESSEMENT

Les crédits de paiement affectés au programme sport sont fixés à hauteur de 231,1 millions d'euros dans le PLF 2014, contre 237,9 millions d'euros en loi de finances initiale (LFI) 2013, soit une baisse apparente de 2,8 %.

Néanmoins, avec l'intégration des crédits issus des initiatives parlementaires, soit 6,7 millions d'euros, on s'aperçoit que le budget du sport est en fait en stabilité, laquelle est conforme à la trajectoire prévue par le budget triennal.

A. LE SPORT AMATEUR : UN AXE CENTRAL DE LA RÉFLEXION DE L'ÉTAT EN MATIÈRE DE POLITIQUE SPORTIVE (ACTION N° 1)

Les crédits issus du budget de l'État en faveur du sport pour tous dans le PLF 2014 s'élèvent à 7,2 millions d'euros, en diminution de 12 % par rapport à la dotation inscrite en loi de finances initiale (LFI) pour 2013 (8,2 millions d'euros).

Ils ont pour principal objet de renforcer la pratique d'activités physiques et sportives, en soutenant les clubs, qui permettent de lui conférer une dimension éducative et sociale.

À cet égard, dans son rapport sur la politique sportive4(*), la Cour des comptes avait rappelé que l'indicateur du nombre de licenciés dans les clubs était « décliné en quatre sous-indicateurs qui visent à évaluer l'évolution de la pratique sportive, ainsi que celle des inégalités dans la pratique du sport : le nombre et le taux de licences au plan national, le taux de licences des jeunes de moins de 20 ans, le taux de licences féminines et le taux de licences en zones urbaines sensibles (ZUS). Le choix d'avoir regroupé l'ensemble des moins de 20 ans dans un public cible n'apparaît guère justifié. En effet, le taux de licences de cette tranche d'âge est nettement supérieur à la moyenne nationale (37,8 % en 2011 contre 27,2 % pour l'ensemble de la population) : il aurait été plus intéressant de cibler uniquement les jeunes de 14 à 20 ans, car c'est souvent dans cette tranche d'âge que la pratique diminue ».

Votre rapporteur pour avis note que le projet annuel de performances (PAP) pour 2014 prend parfaitement en considération cette remarque en indiquant qu'en 2012, le rapport entre le taux de licences des jeunes de 14 à 20 ans et le taux de licences au plan national a été de 1,82 contre 1,78 en 2011.

S'agissant en revanche des préconisations sur la pratique du sport handicap, force est de reconnaître que le PAP reste à améliorer. Comme l'indique en effet la Cour des comptes, « la proportion de licences attribuées à des personnes en situation de handicap ne fait pas partie des indicateurs du projet annuel de performances, alors qu'il s'agit d'un des publics prioritaires et que les crédits destinés à favoriser la pratique sportive de ce public (conventions d'objectifs et crédits déconcentrés du centre national pour le développement du sport) ont fortement augmenté, passant, selon le ministère des sports, de 3,7 millions en 2003 à 10 millions en 2011 ».

Toutefois, la Cour estime aussi qu'un recensement de la proportion de pratiquants en situation de handicap est complexe en dehors des deux fédérations spécifiques (fédération française de sport adapté et fédération française handisport) dont on peut aisément retracer le nombre de licenciés (respectivement 49 000 et 26 500 licenciés en 2011). Les auteurs du rapport ajoutent qu'un indicateur relatif au nombre de clubs accueillant des sportifs en situation de handicap pourrait néanmoins éclairer le projet annuel de performances.

Votre rapporteur pour avis s'engage sur cette question à demander en séance publique à la ministre si un tel indicateur peut effectivement être mis en place.

1. Le maintien des efforts de l'État en faveur du sport pour tous

Les crédits consacrés au soutien au sport amateur sont répartis de la manière suivante :

- une subvention pour charges de service public au musée national du sport destinée à couvrir les besoins de financement du musée, opérateur du programme « Sport », ainsi que le fonctionnement de l'espace d'exposition des collections du musée situé au ministère des sports. Cette subvention est stabilisée à hauteur de 2,6 millions d'euros.

En 2013, elle se répartissait en deux enveloppes : 1 million d'euros au titre de la masse salariale (20 équivalents temps plein - ETP) et une subvention de fonctionnement de 1,6 million d'euros, prenant notamment en charge les frais de déménagement et d'installation à Nice. Dans le PLF 2014, elle se décompose en trois parts : 0,9 million d'euros pour la masse salariale (19 ETP), en baisse de 5 %, du fait de la non-reconduction des primes de restructuration liées au déménagement du musée à Nice en 2013 ; 1,2 million d'euros pour la subvention de fonctionnement des collections du musée ; 0,5 million d'euros destinés à financer le montant de la redevance d'occupation versée chaque année pour dix ans à la municipalité niçoise ;

- la participation au recensement des équipements sportifs à hauteur de 0,46 million d'euros, soit une diminution de 4 %, « conforme aux normes d'économie gouvernementales » selon le PAP (0,52 million en LFI 2012 et 0,48 million en LFI 2013). Il s'agit de mettre en place des outils d'observation permettant aux maîtres d'ouvrage d'élaborer des stratégies partagées en matière d'aménagement du territoire et de veiller, par exemple, à la réduction des déséquilibres territoriaux, qui peuvent être révélés par l'atlas des équipements sportifs.

Votre rapporteur pour avis souligne qu'au vu des dépenses importantes des collectivités territoriales en matière d'équipements sportifs, ce dispositif d'information visant à leur accompagnement, dont le coût est très faible, ne doit pas être réduit par principe. La mission commune d'information lancée par le Sénat sur les équipements sportifs et le sport professionnel devrait pouvoir faire le point sur l'utilité de ce recensement ;

- une subvention aux écoles nationales, à l'Institut national du sport, de l'expertise et de la performance (INSEP) et aux fédérations pour la mise en oeuvre de protocoles ou accords intergouvernementaux, favorisant la formation des formateurs et les échanges entre experts, ainsi que pour leur action internationale à hauteur de 0,7 million d'euros (comme en 2013). S'agissant des fédérations, il est à noter que leurs actions pourront être mises en oeuvre avec le soutien du Comité français du sport international (CFSI), mis en place en avril 2013 et présidé par M. Bernard Lapasset ;

Le rôle du CFSI s'articule autour de trois objectifs :

- consolider l'influence des fédérations françaises dans leur environnement international, en leur apportant soutien en ingénierie, accompagnement et conseil ;

- renforcer l'influence et le rayonnement du sport français sur la scène internationale ;

- et élargir le champ d'action du sport français en créant des synergies avec des acteurs d'autres secteurs.

La composition du CFSI est intéressante puisqu'il représente à la fois le mouvement sportif (comités olympique et paralympique, sept représentants du mouvement sportif, sept représentants de l'État dans ses différentes composantes, cinq représentants des collectivités territoriales et trois représentants du monde économique).

Votre rapporteur pour avis salue pleinement cette initiative et considère qu'elle sera un véritable atout, à la fois dans la perspective d'une candidature olympique d'une ville française, mais aussi dans le cadre plus général de notre influence dans le monde sportif.

Des informations complémentaires pourraient utilement figurer dans le projet annuel de performances sur les moyens humains et financiers mis à disposition du CFSI ;

- le financement d'actions des Centres de ressources, d'expertise et de performance sportives (CREPS) en faveur des publics prioritaires (crédits de fonctionnement de deux pôles ressources nationaux, « sport et handicaps » au CREPS du Centre et « sport, éducation, mixités et citoyenneté » au CREPS de Provence-Alpes-Côte d'Azur), à hauteur de 0,3 million d'euros, soit une stabilisation par rapport à la LFI 2013 ;

- la participation de l'État au financement du pôle ressources national « sports de nature » du CREPS de Provence-Alpes-Côte d'Azur (site de Vallon-Pont-D'arc), à hauteur de 0,3 million d'euros ;

- le soutien direct aux projets relevant des programmes multilatéraux (Conseil de l'Europe, Union européenne, conférence des ministres de la jeunesse et des sports ayant le français en partage, UNESCO) à hauteur de 0,47 million d'euros (0,5 million en LFI 2013 et 0,53 million en LFI 2012) ;

- des dépenses de fonctionnement du ministère des sports en relation avec la promotion sportive, telles que des prestations d'études juridiques, des frais de déplacements d'experts missionnés par le ministère ou l'achat de documentation et de publication (0,4 million d'euros en PLF 2014 comme en 2013) ;

Enfin, la dépense principale sur cette action est celle consacrée aux concours financiers apportés aux fédérations dans le cadre de leurs conventions d'objectifs. 82 fédérations unisport et 25 fédérations multisports sont concernées pour un montant global de 21 millions d'euros, contre 20,5 millions d'euros en 2013. Cette dotation se répartit en deux sources de financement :

1,55 million d'euros de crédits budgétaires (contre 2,05 millions d'euros en LFI 2013) ;

- et 19,5 millions d'euros (stabilisés sur la période 2012-14) du fonds de concours issu du Centre national pour le développement du sport (CNDS) en faveur du sport pour tous.

Ces 21 millions d'euros sont donc dévolus aux actions menées par les fédérations en faveur de la pratique amateur.

Rappelons que les crédits affectés aux fédérations sportives sont globalement fixés à hauteur de 83 millions et que le soutien aux pratiques amateurs constitue un quart du soutien de l'État en leur faveur.

Par exemple, la fédération d'athlétisme, qui disposait d'une subvention de 3,6 millions d'euros en 2013, s'est vue accorder plusieurs sommes pour des actions spécifiques en matière de promotion du sport pour tous :

- animer des réseaux de clubs au plan national sur des thématiques particulières (20 000 euros) ;

- permettre aux clubs de proposer des pratiques adaptées à tous les publics jeunes et particulièrement les 14-18 ans (125 000 euros) ;

- accueillir tous les publics (10 000 euros) ;

- et développer toutes les pratiques dans les clubs (45 000 euros).

Néanmoins, force est de reconnaître que les documents fournis à votre rapporteur pour avis ne permettent pas de savoir quelles actions sont bien spécifiquement ciblées sur le sport pour tous.

Dans son rapport précité, la Cour des comptes considère au demeurant que « les conventions d'objectifs n'accompagnent pas suffisamment le développement du sport pour tous : les crédits sont insuffisamment orientés vers les publics les plus éloignés de la pratique. (...) Leur part dans le total des subventions accordées aux fédérations est de surcroît très variable, puisqu'elle va de 14,3 % pour les fédérations unisport a` 70 % pour les fédérations multisports et affinitaires. En outre, les subventions accordées aux fédérations unisport au titre de cette action ont baissé de 11,6 % entre 2009 et 2011, en passant de 13,4 millions d'euros a` 12 millions d'euros, alors que les crédits alloués par les conventions d'objectifs a` ces mêmes fédérations ont légèrement augmente' sur la période, en passant de 83,7 millions d'euros a` 84,2 millions d'euros ».

Votre rapporteur pour avis considère que le projet annuel de performances pourrait utilement distinguer, s'agissant des dotations affectées au sport pour tous, entre les fédérations unisport et les fédérations multisports, afin d'apporter un éclairage complémentaire.

2. Le redressement du Centre national de développement du sport
a) La situation du CNDS

Aux termes de l'article R. 411-2 du code du sport, le CNDS exerce ses missions par l'attribution de concours financiers, sous forme de subventions d'équipement ou de fonctionnement :

- au Comité national olympique et sportif français (CNOSF) ;

- aux associations sportives, aux collectivités territoriales ou à leurs groupements. Les subventions accordées par le CNDS constituent ainsi un instrument essentiel de financement à l'échelon territorial de la politique du sport pour tous. Elles prennent par ailleurs en compte les grands objectifs correspondant aux orientations générales fixées par le ministre chargé des sports, en particulier pour le développement de la pratique sportive en direction de publics prioritaires : jeunes scolarisés, habitants des quartiers en difficulté, public féminin, personnes handicapées, familles ;

- et aux organismes assurant le fonctionnement des antennes médicales de prévention du dopage mentionnées à l'article L. 232-1 du code du sport, ainsi qu'aux associations et groupements d'intérêt public qui interviennent dans le domaine des activités physiques et sportives.

L'éparpillement des interventions et la dégradation des comptes, en raison d'engagements trop importants5(*), a conduit le conseil d'administration à engager un plan de redressement pour la période 2013-2016, qui se traduit à la fois par une consolidation des recettes et par une baisse des dépenses :

- à hauteur de 30 % sur le triennal 2013-2015, et de 11 % dès 2013 au détriment de la « part nationale », dédiée notamment au financement du Comité national olympique et sportif français (CNOSF) et du Comité paralympique et sportif français (CPSF), ainsi qu'à l'organisation de grands évènements sportifs ;

- et à hauteur de 15 % sur le triennal, s'agissant des frais de fonctionnement de l'établissement.

La trésorerie, qui risquait de devenir négative en cas de maintien de la trajectoire budgétaire précédente, devrait donc être légèrement positive pour les années 2013 à 2015, avec un équilibre de gestion pour 2014.

b) Les perspectives pour 2014

L'établissement devrait bénéficier des recettes affectées suivantes en 2014 :

- une contribution au taux de 1,8 % dont l'assiette est constituée des mises sur les paris sportifs de la Française des jeux et des opérateurs agréés (article 1609 tricies du CGI). Le montant de son produit est évalué à 31 millions d'euros en 2014, à hauteur du plafonnement prévu par l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 ; 

- le produit de la contribution de 5 % sur la cession à un éditeur ou distributeur de services de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives (article 302 bis ZE du code général des impôts), dite « taxe Buffet », évalué à 40,9 millions d'euros, en stabilité par rapport à 2013 (baisse de 2,5 millions d'euros entre 2012 et 2013). Le projet annuel de performances n'indique pas à cet égard si cette évaluation prend en compte la renégociation engagée par la Ligue nationale de rugby sur les droits de retransmission du Top 14.

Il reste que la principale source de recettes de la taxe dite « Buffet » est le prélèvement sur les ventes des droits de diffusion de la Ligue 1 (607 millions d'euros par an entre 2012 et 2016 au plan national et 31,5 millions d'euros par an pour les droits internationaux).

Votre rapporteur pour avis notait l'année dernière que certains risques pesaient sur le rendement de cette taxe, tels que la nouvelle délibération du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) sur le régime des « courts extraits », qui traduisait une conception particulièrement extensive du droit à l'information, pourtant fortement éloignée de l'intention du législateur lorsqu'il avait confié à l'autorité le soin de préciser les règles applicables en la matière6(*). À la suite notamment d'un courrier de votre rapporteur pour avis, cette délibération est cependant en cours de renégociation et il apparaît que l'autorité a pour volonté de traduire de manière plus fidèle les dispositions jurisprudentielles applicables auparavant.

En outre, le champ de l'assiette de la taxe, qui ne s'applique aujourd'hui qu'aux organisateurs français de manifestations sportives, est discriminatoire. Il serait légitime d'étendre le champ des redevables de cette contribution à l'ensemble des personnes physiques ou morales qui cèdent des droits de retransmission de manifestations sportives aux télévisions françaises, qu'elles soient ou non implantées en France. Votre rapporteur pour avis a bien noté que les diffuseurs français contestaient cette idée, estimant que le paiement leur serait imputable, puisque les organisateurs étrangers ne peuvent pas être taxés directement.

Votre rapporteur pour avis considère que cette difficulté peut être contournée en n'appliquant pas la nouvelle mesure aux contrats en cours : lors des nouveaux appels d'offre, les candidats souhaitant acquérir les droits pour la diffusion en France intégreront de fait dans leur proposition les montants liés à l'application de la taxe :

- un prélèvement de 1,8 % sur les sommes misées sur les jeux (hors paris sportifs) exploités en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer par la Française des jeux, dans la limite d'un plafond fixé à 176,3 millions d'euros, tel que prévu par l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 ;

- un prélèvement complémentaire de 0,3 % sur ces mêmes mises a été institué par la loi de finances pour 2011 (introduction d'un troisième alinéa à l'article 1609 novovicies du CGI) : il est plafonné à 24 millions d'euros par an (même article 1609 novovicies du CGI), pour une période limitée (2011-2015), et a pour objet le financement de la construction ou de la rénovation des stades de l'Euro 2016.

Le rendement de ce prélèvement sera de 120 millions d'euros sur 5 ans, alors que le besoin de financement initial pour les stades de l'Euro 2016 était estimé à 150 millions d'euros par an.

L'année dernière, votre rapporteur pour avis s'était étonné que le Gouvernement estime finalement le besoin de financement à 160 millions d'euros (168 millions d'euros prévus en PLF 2012 moins la subvention prévue pour le stade de Nancy), mis à la charge du CNDS, sans que le prélèvement exceptionnel ne soit pour autant majoré.

C'est la raison pour laquelle il soutient pleinement l'amendement de M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial, adopté par la commission des finances, visant à étendre d'une année le prélèvement sur les mises de la Française des jeux spécifiquement destiné à soutenir l'opération « Stades de l'Euro 2016 ». Le produit annuel de cette taxe s'élève à 24 millions d'euros et devrait permettre de résorber une partie du déficit, que l'État s'est au demeurant engagé à financer.

Le CNDS devrait ainsi bénéficier au global de 252,7 millions d'euros en 2014 : 272,2 millions d'euros issus des taxes qui lui sont affectés auxquels sont soustraits 19,5 millions d'euros abondant le fonds de concours au service de la politique de l'État en faveur du sport amateur.

S'agissant des dépenses, la ministre a engagé un plan de réforme pour 2014, conformément aux préconisations de la Cour des comptes, selon laquelle : « l'évaluation de l'efficacité de ces subventions est inévitablement très limitée, en raison du nombre élevé de versements et de bénéficiaires. Leur utilité est de ce fait même loin d'être prouvée, ce qui doit conduire à repenser le mode d'intervention du CNDS. En outre, seules quelques subventions spécifiques ont été effectivement conçues pour répondre à certaines des priorités du sport pour tous : il s'agit principalement des aides directes à l'emploi sportif dans le cadre du plan sport emploi et du dispositif d'accompagnement éducatif ».

D'une part, les soutiens se concentreront sur un nombre plus limité de projets, pour lesquels l'intervention de l'État est déterminante afin de réduire les inégalités d'accès à la pratique sportive.

D'autre part, comme la ministre l'a déclaré pendant son audition devant la commission de la culture, de l'éducation et de la communication7(*), l'aide à l'emploi devra être, « bien plus qu'en 2013, la priorité de la part territoriale ». Le plan de redressement a ainsi préservé 25 millions d'euros dédiés à ces aides, dont les critères d'intervention seront également renforcés.


* 4 Cour des comptes, Sport pour tous et sport de haut niveau : pour une réorientation de l'action de l'État, janvier 2013.

* 5 Notamment mis en relief par le rapport d'information « Centre national pour le développement du sport (CNDS) : éviter le "claquage" budgétaire » de notre collègue M. Jean-Marc Todeschini, n° 287 (2011-2012) du 24 janvier 2012, fait au nom de la commission des finances.

* 6 Article 22 de la loi n° 2012-158 du 1er février 2012 visant à renforcer l'éthique du sport et les droits des sportifs.

* 7 Mercredi 30 octobre 2013, Loi de finances pour 2014, audition de Mme Valérie Fourneyron, ministre des sports, de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative.