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Projet de loi de finances pour 2014 : Protection de l'environnement et prévention des risques

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Protection de l'environnement et prévention des risques ( avis - première lecture )

B. UN PROGRAMME AXÉ SUR LA PROTECTION DE LA BIODIVERSITÉ

1. La stratégie nationale la biodiversité et le projet de loi à venir
a) La stratégie nationale pour la biodiversité : un premier bilan

La stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) 2011-2020 a été adoptée le 19 mai 2011. Son objectif est de mobiliser l'ensemble des acteurs concernés aux différentes échelles et dans tous les secteurs professionnels dans l'optique de préserver, restaurer et valoriser la biodiversité.

Les acteurs souhaitant s'engager adhèrent formellement à la SNB. Ils doivent, dans un délai de deux ans, présenter un engagement volontaire sur cette problématique. L'engagement est ensuite évalué par un binôme composé d'un évaluateur qui examine l'ensemble des dossiers et d'une personne issue d'un des collèges du Grenelle. À l'issue de cette analyse, le comité national de révision de SNB lui décerne le cas échéant la mention « reconnu SNB ».

Il est aujourd'hui trop tôt pour effectuer un bilan de la SNB, qui s'étendra sur dix ans et ne s'achèvera qu'en 2020. Il est cependant possible de constater que 350 organisations ont adhéré à la stratégie, dont 139 associations, 123 organisations professionnelles, 46 établissements publics, 39 collectivités territoriales et 3 syndicats. Les adhésions ont progressé de 22 % entre 2012 et 2013.

Un premier appel à reconnaissance des projets a été clôturé le 31 juillet 2012. 33 acteurs ont déposé un projet d'engagement volontaire, dont 22 ont été retenus. Le deuxième appel à reconnaissance a été clôturé le 15 juin 2013, avec 47 dossiers déposés.

Les dossiers retenus sont variés et comprennent :

· 13 projets de rétablissement de continuités pour les infrastructures existantes, pour 2,6 milliards d'euros ;

· 32 projets de restauration de sites sensibles et remarquables, pour 7,8 millions d'euros ;

· 25 projets visant à favoriser l'intégration de la biodiversité dans les stratégies locales de développement forestier pour 1,4 million d'euros ;

· 17 projets d'accompagnement à la mise en oeuvre des trames vertes et bleues et projets de restauration de friches urbaines, pour 1,35 million d'euros ;

· 13 projets de lutte contre les espèces exotiques envahissantes pour 800 000 euros ;

· 8 projets de conservation et d'utilisation durable des espèces végétales indigènes pour 600 000 euros ;

· 5 projets de soutien à l'innovation technologique en matière d'ingénierie écologique pour 2,6 millions d'euros.

Ces projets sont financés par les crédits du programme 113 et par les budgets des agences de l'eau et de l'ONEMA. Leur réalisation s'étendra jusqu'à 2015.

b) Le contenu du futur projet de loi sur la biodiversité et ses impacts budgétaires

Le projet de loi sur la biodiversité devrait être présenté en Conseil des ministres fin 2013 ou début 2014, pour un examen au Parlement au cours du premier semestre 2014.

Selon les éléments disponibles actuellement, le projet de texte comprend six titres ainsi dénommés :

· objectifs de préservation de la biodiversité ;

· gouvernance régionale et nationale ;

· agence française pour la biodiversité ;

· protocole de Nagoya ;

· espaces naturels et protections des espaces ;

· paysages.

Le titre III créerait ainsi une agence française pour la biodiversité. Cette agence, sous la forme d'un établissement public national à caractère administratif, aurait pour mission d'appuyer l'élaboration, la mise en oeuvre et l'évaluation, par l'ensemble des acteurs, de politiques et actions en faveur de la biodiversité.

L'agence des aires marines protégées, l'ONEMA et l'établissement Parcs nationaux de France seraient dissous et leurs « biens, droits et obligations » transférés à l'agence.

L'ONCFS ne serait pas directement intégré au sein de l'agence, mais plus vraisemblablement associé, dans le cadre d'un partenariat renforcé.

Le conseil d'administration de la structure s'organiserait autour de six collèges comprenant des représentants de l'État et des collectivités locales, des personnalités qualifiées, des représentants des secteurs économiques concernés, des représentants des associations environnementales, des représentants élus du personnel de l'agence et des membres du Parlement.

La loi doit préciser les modalités d'action et les ressources de cette agence. Toutefois, dans le rapport de préfiguration pour sa création, il était estimé que l'établissement représenterait environ 1 000 agents, hors fonctions de police, pour un budget d'environ 150 millions d'euros.

2. La politique de l'eau
a) Agences de l'eau et Office national de l'environnement et des milieux aquatiques
(1) Les agences de l'eau et les Xèmes programmes d'intervention

En matière de politique de l'eau, le programme 113 finance deux priorités : l'atteinte des objectifs fixés par la directive-cadre sur l'eau et la lutte contre les pollutions diffuses.

· Les IXèmes programmes d'intervention (2007-2012)

Les IXèmes programmes pluriannuels d'intervention des agences de l'eau 2007-2012 ont été les premiers programmes d'application de la directive-cadre sur l'eau. Ils se sont accompagnés de contrats d'objectifs. À mi-parcours, ont été intégrés les objectifs des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux 2010-2015 et du Grenelle de l'environnement. Les agences ont également dû ajuster leurs redevances, du fait de l'application de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques, dite LEMA.

Un effort significatif a été déployé sur ces cinq années pour atteindre les objectifs de la directive eaux résiduaires urbaines (DERU). Au total, 316 stations de traitement des eaux usées devaient être mises en conformité entre 2008 et 2012. Il n'en restait que 41 sur les 316 à adapter à la fin de cette période.

Le montant des aides spécifiques des agences en faveur des communes rurales, qui découlent de l'application de la loi LEMA, s'est stabilisé à partir de 2009. L'objectif fixé par la loi d'un milliard d'euros d'aides supplémentaires en faveur de travaux d'assainissement et d'eau potable dans les communes rurales a été dépassé en 2012, les aides atteignant 1,22 milliard d'euros sur la période 2007-2012.

Concernant les zones humides, les agences de l'eau ont financé depuis 2009 la restauration ou l'entretien de 126 000 hectares de zones humides. En matière d'acquisition, l'article 23 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009, dite Grenelle I, fixe comme objectif l'achat de 20 000 hectares de zones humides d'ici 2015 par les agences de l'eau et le conservatoire du littoral. Un objectif intermédiaire de 10 000 hectares en 2012 avait été fixé pour les agences. Celui-ci a été dépassé, 13 500 hectares ayant été acquis à cette date, malgré de fortes disparités selon les régions et les bassins.

En matière de lutte contre les pollutions diffuses, les aides allouées par les agences de l'eau ont fortement progressé en 2010, puis se sont stabilisées en 2011 et 2012.

De manière générale, le bilan des mesures entreprises au cours de la période indique que la dynamique lancée pour atteindre les objectifs de la directive-cadre sur l'eau doit être renforcée au cours des Xèmes programmes d'intervention.

· Les Xèmes programmes d'intervention (2013-2018)

Les Xèmes programmes ont été adoptés fin 2012 par les comités de bassin et les conseils d'administration des agences de l'eau. Les contrats d'objectifs qui préciseront les priorités de ces programmes d'intervention sont encore en cours de signature. Dans la perspective de la préparation du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux pour la période 2016-2021, les agences ont dû réaliser un état des lieux en 2013.

Les Xèmes programmes ont été construits dans une logique de maîtrise de la pression fiscale, ce qui implique par conséquent une plus grande hiérarchisation des priorités par les agences de l'eau.

Les orientations stratégiques des établissements pour la période 2013-2018 sont :

- l'amélioration de l'état des eaux et de la connaissance des milieux et des usages ;

- l'optimisation des synergies avec les services de l'État et le renforcement des partenariats avec les acteurs locaux, pour accroître l'efficience de la politique de l'eau ;

- l'adaptation de l'organisation des agences de l'eau aux nouvelles missions des Xèmes programmes ;

- la consolidation de la gouvernance des agences de l'eau.

(2) L'ONEMA : bilan d'une gestion financière critiquée

Le rapport annuel de la Cour des Comptes a formulé, mardi 12 février 2013, de sévères critiques quant à la gestion de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques. Ces irrégularités ont pour origine le contexte de création de cette structure et sa rapide montée en puissance. L'ONEMA a en effet succédé au Conseil supérieur de la pêche, avec des missions beaucoup plus nombreuses que cet organisme, sans qu'une mise en adéquation des moyens ait réellement eu lieu.

La Cour des comptes a donc formulé des recommandations concernant les moyens dont dispose l'ONEMA. Des travaux sont en cours pour définir le statut de cet organisme, ce qui lui permettra de recruter le personnel nécessaire à la poursuite de ses missions. La Cour a également fait des recommandations en matière de contrôle interne. Un dispositif de contrôle interne sur les plans comptable et financier a été prévu par le contrat d'objectifs de cette structure, conformément au décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Enfin, la Cour a indiqué la nécessité d'une hiérarchisation de ses missions. Des outils permettant de renforcer cette hiérarchisation ont été programmés. L'ONEMA a également élaboré un plan d'actions qui reprend les recommandations de la Cour des Comptes. Ce plan a été validé par son Conseil d'administration le 28 mars 2013.

Un nouveau contrat d'objectifs pour la période 2013-2018 a été signé par le ministre chargé de l'écologie le 21 juillet 2013. Dans ce contrat d'objectifs, les activités de l'ONEMA sont regroupées en cinq catégories :

- l'appui technique aux politiques de l'eau ;

- la recherche et développement et l'innovation ;

- la connaissance environnementale ;

- la police de l'eau et des milieux aquatiques ;

- le financement de politiques spécifiques : solidarité inter-bassins et plan Ecophyto.

Ce contrat fixe plus précisément les priorités pour chacune des activités, en s'appuyant sur le bilan dressé par la Cour des Comptes.

(3) Un prélèvement exceptionnel sur le fonds de roulement des agences de l'eau dans le cadre du PLF 2014

· Ressources des agences de l'eau et de l'ONEMA

Les ressources des agences de l'eau se composent des recettes des redevances perçues auprès des personnes publiques ou privées et des remboursements des avances accordées aux maîtres d'ouvrage.

Les redevances qui seront perçues dans le cadre des Xèmes programmes d'intervention ont été plafonnées par l'article 124 de la loi de finances pour 2012, qui dispose que « le montant des redevances des agences de l'eau pour les années 2013 à 2018 ne peut excéder 13,8 milliards d'euros ». En fin de période, les éventuels excédents seront reversés au budget général de l'État.

Concernant l'ONEMA, l'article 124 de la loi de finances pour 2012 a réévalué le plafond de son budget qui s'élève à 150 millions d'euros annuels de 2013 à 2018. 30 millions lui sont versés au titre de la solidarité interbassins. L'ONEMA est financé par les contributions des agences de l'eau. L'arrêté du 30 janvier 2013 fixe la contribution des agences de l'eau à 145 millions d'euros par an pour 2013, 2014 et 2015, et à 150 millions d'euros par an pour 2016, 2017 et 2018. Lui sont également reversées les recettes qui correspondent à la majoration de la redevance pour pollutions diffuses destinée au plan Ecophyto 2018, soit 41 millions d'euros par an depuis 2012.

· Évolution des budgets entre 2012 et 2013

Le budget primitif consolidé des six agences de l'eau prévoit une diminution des dépenses de 6,8 % en 2013 par rapport à 2012. Cette baisse résulte de la prévision d'une diminution des dépenses d'intervention de 7,6 %, due notamment aux progrès réalisés concernant les eaux résiduaires urbaines. Les dépenses de fonctionnement diminuent de 1,9 % par rapport à 2012 du fait d'une baisse prévue de 7 % des dépenses courantes de fonctionnement résultant de l'effort de maîtrise des dépenses publiques. Les dépenses d'investissement diminuent et passent de 478 millions d'euros en 2012 à 404 millions en 2013. Cette prévision doit être comparée à une baisse attendue des recettes de redevances de 134 millions d'euros.

Concernant l'ONEMA, les dépenses d'intervention au titre de la solidarité inter-bassins avec les départements d'outre-mer et la Corse s'élèvent à 28 millions d'euros en 2013, contre 14,9 millions d'euros en 2012. Les dépenses liées aux activités de recherche sont stables et s'établissent à 23,1 millions d'euros. Les dépenses d'intervention du plan Ecophyto sont en très forte augmentation passant de 26,7 millions d'euros en 2012 à 39,6 millions d'euros en 2013. Ces dépenses devraient se stabiliser autour de 35 millions d'euros par an dans les années à venir. Les dépenses de personnel de l'ONEMA ont augmenté de 3 millions d'euros en 2013. Les dépenses de fonctionnement concernant le fonctionnement général de l'organisation et le fonctionnement lié aux projets spécifiques sont en diminution.

En termes d'emplois, les agences de l'eau ainsi que l'ONEMA connaissent une réduction significative de leurs effectifs.

 

Plafond ETP/Emplois sous plafond

Réalisation 2012

LFI 2013

PLF 2014

Agences de l'eau

1830

1790

1745

ONEMA

898

897

883

· Création d'une contribution exceptionnelle

L'article 32 du PLF 2014 prévoit une contribution exceptionnelle des agences de l'eau au budget de l'État. Ainsi, « il est opéré en 2014 un prélèvement de 210 millions d'euros sur le fonds de roulement des agences de l'eau mentionnées à l'article L. 213-8-1 du code de l'environnement. Un arrêté conjoint du ministre chargé de l'environnement et du ministre chargé du budget répartit entre les agences de l'eau le montant de ce prélèvement, au prorata de leur part respective dans le produit prévisionnel total pour 2014 des redevances mentionnées à l'article L. 213-10 du même code. Le versement de ce prélèvement est opéré pour 30 % avant le 30 juin 2014 et pour 70 % avant le 30 novembre 2014 ».

Le Gouvernement justifie cette mesure par la nécessaire contribution de ces opérateurs à l'effort de redressement des finances publiques. Cette contribution, intervenant en début de programme, aura un impact moindre qu'en fin de programme. Les conseils d'administration pourront répartir cette contribution sur les cinq années de la durée du programme. Elle ne devrait donc pas induire d'augmentation des redevances pour les usagers. La planification des investissements ne devrait pas non plus être affectée.

Votre rapporteur pour avis, s'il approuve l'effort budgétaire demandé aux agences, souligne cependant que le fonds de roulement de certaines d'entre elles ne semble, à l'heure actuelle, pas suffisant pour s'acquitter de la contribution exceptionnelle. De manière à pouvoir la régler, elles seront donc amenées à ajuster leurs engagements prévisionnels et donc leur programmation pour 2014, ce qui pourrait affecter certains acteurs tels que les collectivités locales ou les industriels.

3. Protection des milieux marins et Agence des aires marines protégées
a) Financement de cette politique de protection

A l'heure actuelle, environ 37 millions d'euros par an sont consacrés aux politiques de protection du milieu marin. Ces politiques sont couvertes par deux sous-actions du programme 113 :

- sous-action 703 : 35 millions d'euros dont 21 sont affectés à l'agence des aires marines protégées ;

- sous-action 715 : 2 millions d'euros pour les volets marins des plans espèces protégées.

À compter de 2013, les projets de création de parcs naturels marins sont reportés. Les parcs déjà créés devront fonctionner avec une équipe réduite, et se concentrer sur la surveillance du milieu marin. Le rôle de référent technique sur la gestion des sites Natura 2000 en mer avait été confié à l'agence des aires marines protégées. Elle assurera la gestion et l'animation de ces espaces sur son propre budget.

b) L'agence des aires marines protégées

L'agence des aires marines protégées est un établissement public à caractère administratif, créé par la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels régionaux et aux parcs naturels marins. Elle a pour mission d'appuyer les politiques publiques en matière de constitution et de gestion des aires marines protégées, aux niveaux national et international. Les aires marines protégées incluent les parcs naturels marins, les sites Natura 2000 qui ont une partie maritime, les réserves naturelles et les parcs nationaux.

Le second contrat d'objectifs pour 2012-2014, signé en avril 2012, a reformulé les orientations stratégiques de l'agence :

· orientation n° 1 : « contribuer au bon état écologique des milieux marins par le soutien à la création et la gestion d'aires marines protégées » ;

· orientation n° 2 : « favoriser la collecte des données sur le milieu marin, contribuer à la gestion de la connaissance et développer les démarches de suivi et d'évaluation pour fournir des éléments de pilotage aux politiques de protection du milieu marin » ;

· orientation n° 3 : « rassembler, synthétiser, développer, diffuser et animer l'expertise sur la biodiversité marine et l'environnement marin pour contribuer à la mise en oeuvre des politiques publiques en mer » ;

· orientation n° 4 : « renforcer la présence française à l'international, notamment sur la haute mer et développer la coopération. »

D'un point de vue financier, on constate pour 2014 une augmentation du nombre d'emplois sous plafond et des crédits affectés à l'agence. Ces renforts humains et financiers doivent lui permettre de soutenir les parcs naturels marins récemment créés, en particulier le parc naturel marin du Golfe du Lion et le parc naturel marin des estuaires picards et de mer d'opale. Ces crédits supplémentaires doivent également permettre à l'agence de remplir ses nouvelles missions de gestion de l'instrument Natura 2000 en mer et la mise en oeuvre de la directive-cadre stratégie pour le milieu marin.

SITUATION EN TERMES DE CRÉDITS

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Exécution 2012

LFI 2013

PLF 2014

Variation 2014/2013 (%)

Exécution 2012

LFI 2013

PLF 2014

Variation 2014/2013 (%)

20,86

20,81

23,09

11%

20,86

20,81

23,09

11%

(en millions d'euros)

SITUATION EN TERMES D'EMPLOIS

Plafond ETP/emplois sous plafond

Réalisation 2012

LFI 2013

PLF 2014

120

121

150

Dans les années à venir, le financement alloué à l'agence devrait continuer à augmenter. En effet, l'étude d'impact de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques de 2006 estimait le coût de chaque parc naturel marin entre 2 et 4 millions d'euros. Le budget de l'agence devrait donc, à terme, s'élever à environ 30 millions d'euros pour 10 parcs, sans compter ses autres activités. La nécessité d'augmenter les financements de l'agence est un constat partagé par de nombreux acteurs.