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Projet de loi de finances pour 2014 : Transports maritimes

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Transports maritimes ( avis - première lecture )

N° 161

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2013

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire (1) sur le projet de loi de finances pour 2014, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME V

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES

TRANSPORTS MARITIMES

Par M. Charles REVET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Raymond Vall, président ; MM. Gérard Cornu, Ronan Dantec, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Esnol, Alain Houpert, Hervé Maurey, Rémy Pointereau, Mmes Laurence Rossignol, Esther Sittler, M. Michel Teston, vice-présidents ; MM. Pierre Camani, Jacques Cornano, Louis Nègre, secrétaires ; MM. Joël Billard, Jean Bizet, Vincent Capo-Canellas, Yves Chastan, Philippe Darniche, Marcel Deneux, Michel Doublet, Jean-Luc Fichet, Jean-Jacques Filleul, Alain Fouché, Mme Marie-Françoise Gaouyer, M. Francis Grignon, Mme Odette Herviaux, MM. Benoît Huré, Daniel Laurent, Mme Hélène Masson-Maret, MM. Jean-François Mayet, Stéphane Mazars, Robert Navarro, Charles Revet, Roland Ries, Yves Rome, Henri Tandonnet, André Vairetto, Paul Vergès.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) :1395, 1428 à 1435 et T.A. 239

Sénat : 155 et 156 (annexe n° 10b) (2013-2014)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La France dispose d'atouts maritimes indiscutables. Jouissant de la deuxième zone économique maritime mondiale, juste derrière les États-Unis, grâce notamment à ses territoires ultramarins, notre pays occupe une place de carrefour au centre de l'Europe de l'ouest. Possédant l'ensemble côtier le plus long d'Europe, la France est le seul pays à être ouvert sur quatre façades maritimes, avec des ports placés à des endroits stratégiques sur chacune d'elle.

A l'heure où 90% du commerce mondial transite par la mer, notre pays a, de ce fait, vocation à redevenir la grande puissance maritime que nous étions encore il y a trente ou quarante ans. Pourtant, notre flotte de commerce ne cesse de décliner. Alors qu'elle se situait en quatrième ou cinquième position au niveau mondial dans les années 1980, elle est désormais reléguée à la vingt-sixième place.

Quant à nos ports, ils figurent parmi les moins dynamiques d'Europe et déclinent régulièrement depuis vingt ans. Marseille, premier port français et en Méditerranée, voit sa position s'effriter : il pointe à la cinquième place pour le tonnage total et ne figure pas dans les dix premiers ports d'Europe pour les conteneurs. Quant au Havre, premier port français pour le trafic de conteneurs, il n'occupe que la 8ème position sur ce segment en Europe. Le tonnage du seul port de Rotterdam représente presque le double de celui de nos sept grands ports maritimes réunis. Et le port d'Anvers, qui traite plus de conteneurs que l'ensemble des ports français, est devenu aux yeux de nombreux acteurs économiques le « premier port français » par le nombre de conteneurs à destination ou en provenance de l'Hexagone.

Cette situation inquiétante est totalement à rebours des enjeux et des ambitions affichées. Le transport maritime est devenu l'une des pierres angulaires du développement durable de notre société, qu'il s'agisse des retombées économiques, du bassin d'emploi ou des préoccupations liées à la transition écologique. Malheureusement, nous manquons toujours d'une politique ambitieuse, cohérente et continue, qui embrasse des domaines très variés, depuis la formation professionnelle jusqu'aux infrastructures de transports et aux équipements logistiques, en passant par la gouvernance des principaux outils que sont les ports maritimes.

Sans une action réellement volontariste des pouvoirs publics, sans un soutien économique fort et durable de la filière maritime, sans amélioration de notre cadre juridique, sans volonté de faire évoluer les mentalités et pratiques héritées d'une époque révolue, nous ne parviendrons pas à valoriser nos atouts pourtant nombreux.

C'est à l'aune de ce constat que votre rapporteur pour avis a examiné les crédits relatifs aux transports maritimes dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2014. Ces crédits relèvent des programmes 205 et 203 de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » et de deux directions centrales du ministère, la direction des affaires maritimes et la direction des services de transports.

Ce PLF maintient globalement les crédits consacrés à la sécurité et aux affaires maritimes. Une attention particulière est portée à la formation maritime, et un effort d'investissement est consenti pour financer le transfert au Havre de l'un des sites de l'École nationale supérieure maritime. En revanche, dans le prolongement de la tendance observée l'année passée, les investissements dans les ports diminuent de façon inquiétante. Votre rapporteur déplore ce choix désastreux qui contraste fortement avec la volonté affichée de mettre en oeuvre une stratégie de relance portuaire.

C'est au regard de ces considérations que votre rapporteur pour avis a proposé à votre commission de rejeter les crédits des transports maritimes. Celle-ci, lors de sa séance du mercredi 20 novembre 2013, a cependant émis un avis favorable à l'adoption de ces crédits.

I. DES CRÉDITS GLOBALEMENT RECONDUITS AVEC UN EFFORT D'INVESTISSEMENT EN FAVEUR DE L'ENSEIGNEMENT MARITIME

Les crédits relatifs aux transports maritimes relèvent de deux programmes de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » : le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêches et aquaculture » et le programme 203 « Infrastructures et services de transports ».

A. LE PROGRAMME 205 « SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHES ET AQUACULTURE »

Suite à l'intégration en 2012 de la direction des pêches maritimes et aquaculture (DPMA) au ministère chargé de l'écologie, le programme 205 a été élargi et renommé (« Sécurité et affaires maritimes, pêches et aquaculture »). Il s'agit d'un premier effort en faveur d'une vision mieux consolidée des crédits liés au monde maritime, faute d'un document de politique transversale (DPT) sur la mer.

Ce programme couvre toute l'action régulatrice de l'État vis-à-vis du navire, du marin, de la mer et de ses ressources. Son domaine est très vaste, comprenant la sécurité et la sûreté maritime, les politiques en faveur de l'emploi maritime, le soutien au pavillon français, la protection de l'environnement marin et littoral, l'arbitrage entre les différents usagers de la mer (commerce, pêche, élevage, nautisme, littoral), ainsi que l'exploitation durable des ressources aquatiques.

Il se décompose en deux parties : un volet « sécurité et affaires maritimes » et un volet « pêches et aquaculture ». Ce dernier s'inscrit dans le cadre de la politique commune de la pêche et relève de la compétence de la commission des affaires économiques : il ne sera donc pas examiné dans ce rapport.

En ce qui concerne le premier volet, trois grandes priorités sont ciblées :

- l'achèvement de la modernisation des systèmes d'information des centres régionaux opérationnels de sauvetage et de surveillance (CROSS) et de la signalisation maritime ;

- le développement de l'École nationale supérieure maritime (ENSM) qui assure, depuis sa création en 2011, l'ensemble de la formation maritime supérieure ;

- l'amélioration transversale du système d'information de la direction des affaires maritimes, qui comporte au total 31 applications, 9 systèmes d'information décisionnels (SID) et 6 interfaces d'échange de données (ED) hébergés au centre serveur de Saint-Malo.

Ce premier volet voit ses plafonds de crédits globalement stabilisés avec 143,59 M€ en autorisations d'engagement (AE) et 144,54 M€ en crédits de paiement (CP) pour 2014. Par rapport à la loi de finances initiale pour 2013, cela correspond à une légère augmentation, de 1 % en AE et de 2 % en CP.

Cette stabilisation relative des crédits traduit en réalité un double mouvement, avec d'une part un effort particulier en faveur de la formation, dans le cadre du projet de développement de l'ENSM, d'autre part, la recherche de gains d'efficience pour l'action de l'État en mer et la gestion courante du programme.

 

LFI 2013

PLF 2014

Évolution

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Action 1

Sécurité et sûreté maritimes

26 205 578

25 360 308

26 118 328

26 587 347

0%

5%

Action 2

Gens de mer et enseignement maritime

26 698 262

26 698 021

30 200 719

30 200 719

13%

13%

Action 3

Flotte de commerce

72 151 381

72 150 733

71 065 000

71 065 000

-2%

-2%

Action 4

Action interministérielle de la mer

10 937 129

10 847 323

10 150 304

10 235 304

-7%

-6%

Action 5

Soutien au programme

6 340 607

6 739 254

6 054 729

6 454 729

-5%

-4%

TOTAL (périmètre avis)

142 332 957

141 795 639

143 589 080

144 543 099

1%

2%

Action 6

Gestion durable des pêches et aquaculture

51 880 632

51 880 166

49 500 000

49 500 000

-5%

-5%

TOTAL (programme)

194 213 589

193 675 805

193 089 080

194 043 099

-1%

0%

1. L'action 01 « Sécurité et sûreté maritimes »

L'action « Sécurité et sûreté maritimes » a principalement pour objet la mise en oeuvre des obligations découlant des conventions internationales de l'Organisation maritime internationale (OMI), relatives à la sauvegarde de la vie humaine en mer et la prévention des pollutions marines.

La France exerce ainsi son autorité de différentes manières :

- en tant qu'État du pavillon, elle doit garantir le respect des normes internationales par les navires français ;

- en tant qu'État du port, elle doit contrôler les navires de commerce étrangers en escale ;

- en tant qu'État côtier, elle doit sécuriser les routes de navigation et exercer une surveillance permanente le long de ses côtes.

La direction des affaires maritimes (DAM) s'appuie sur différents services spécialisés pour la mise en oeuvre de ces prérogatives : les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS), les centres de sécurité des navires (CSN), les services maritimes des phares et balises, la société nationale de sauvetage en mer (SNSM) et enfin le Bureau enquête accidents en mer (BEA-Mer).

Au total, les crédits de cette action s'élèvent à 26,1 M€ en AE et 26,6 M€ en CP pour 2014, contre 26,2 M€ et 25,4 M€ en 2013. Ils représentent 13,5 % des crédits alloués au programme 205.

Ces crédits se ventilent comme suit :

- 15 M€ en fonctionnement technique (c'est-à-dire hors personnel) principalement pour les systèmes de surveillance du trafic maritime des CROSS (4,4 M€), les CSN (1,25  M€), les services des phares et balises maritimes (9,25 M€) ainsi que le BEA-Mer (80 000 euros).

- 8,8 M€ en investissement, pour des équipements de télécommunications, de systèmes de gestion des voies de transmission et pour des systèmes informatiques nécessaires à la surveillance du trafic maritime (4,6 M€) ainsi que pour des opérations d'entretien des équipements de signalisation maritime (4,2 M€) ;

- 2,3 M€ en dépenses d'intervention pour la SNSM, association qui participe au sauvetage en mer grâce à la mise en oeuvre de moyens matériels et humains déployés sur 230 stations de sauvetage le long des côtes métropolitaines françaises.

2. L'action 02 « Gens de mer et enseignement maritime »

Cette action regroupe la composante humaine du programme 205, qui concerne l'ensemble des gens de mer travaillant pour la marine marchande, les pêches maritimes, les cultures marines et la plaisance professionnelle. Elle s'adresse donc autant aux marins professionnels qu'aux autres personnels techniques et hôteliers embarqués.

Les crédits de cette action s'élèvent à 30,2 M€ (en AE et en CP) pour 2014, contre 26,7 M€ (en AE et en CP) en 2013, soit une hausse de 13 % qui s'explique par l'effort d'investissement pour la construction des nouveaux locaux de l'École nationale supérieure maritime (ENSM) au Havre. Ils représentent 15,6 % des crédits alloués au programme 205.

La répartition des crédits par nature fait apparaître 19,1 M€ de dépenses de fonctionnement, 3,3 M€ de dépenses d'investissement et 7,8 M€ de dépenses d'intervention.

Ces moyens sont alloués à deux composantes d'importance inégale sur le plan financier : la formation des gens de mer et le soutien à l'emploi maritime.

a) La formation maritime

La formation initiale consomme l'essentiel des crédits de cette action. L'École nationale supérieure maritime (ENSM) est le principal opérateur du programme 205 :

- 18,3 M€ de subvention pour charges de service public lui sont octroyés pour son fonctionnement (80% de cette somme servant à financer la masse salariale des emplois transférés à l'ENSM) ;

3 M€ d'investissement sont prévus pour financer le transfert de l'école du site vétuste de Sainte-Adresse vers le Grand port maritime du Havre (ce transfert est prévu par la convention tripartite du 23 mars 2012 et devrait être achevé au printemps 2015).

La formation initiale absorbe également la majeure partie des dépenses d'intervention, puisque 6,4 M€ sont destinés au seul enseignement secondaire dont 4,1 M€ pour les douze lycées professionnels maritimes (LPM) formant des élèves du CAP au baccalauréat professionnel et au BTS (à partir de la rentrée 2014), 0,9 M€ pour les établissements agréés hors LPM (notamment outre-mer et certains établissements privés métropolitains) et 1 M€ pour les élèves boursiers (dont la proportion dépasse 50 % dans l'enseignement maritime secondaire, contre 36 % en moyenne pour l'éducation nationale).

La formation continue dispose de 0,85 M€ de crédits d'intervention permettant en particulier de couvrir près de 1 260 mois de stage et de rémunérer 320 stagiaires.

b) Le développement de l'emploi maritime

Le financement du soutien à l'emploi maritime est plus modeste :

- 0,7 M€ servent au fonctionnement des services de santé, à la réalisation de plaquettes de communication et à la reproduction des titres de formation sécurisés (contrat avec l'imprimerie nationale) ;

- 0,30 M€ d'investissements sont prévus pour le développement de systèmes informatiques en faveur de la télé-déclaration des services des marins, de la consultation des brevets des marins et de la gestion des dossiers médicaux ;

- 0,6 M€ de crédits d'intervention ont vocation à gérer les cessations d'activité des marins (« plans de sortie de flotte » ou cessations anticipées d'activité), les subventions au fonctionnement des organisations syndicales et l'accueil des gens de mer dans des conditions de bien-être conformes aux obligations internationales.

3. L'action 03 « Flotte de commerce »

Cette action est la plus importante du programme 205 en termes de surface financière. Il s'agit uniquement de dépenses d'intervention destinées à soutenir la compétitivité du pavillon français en favorisant l'implantation d'activités maritimes sur le territoire français, en soutenant l'emploi maritime par des dispositifs d'allègements de charges sociales et fiscales et en orientant les efforts vers une modernisation qualitative de la flotte commerciale française.

Les crédits de cette action s'élèvent à 71,1 M€ (en AE et en CP) pour 2014, contre 72,2 M€ (en AE et en CP) en 2013, soit une baisse de 2 % (après une baisse de 4% l'année passée) qui s'explique par l'ajustement mécanique des compensations versées à l'ENIM aux évolutions démographiques. Ils représentent 36,8 % des crédits alloués au programme 205.

Ces crédits servent à exonérer de charges patronales les équipages des navires commerciaux inscrits au registre international français1(*) et des armements à passagers bénéficiant des mêmes facilités2(*) (58,3 M€), ainsi qu'à compenser les surcharges spécifiques supportées au titre des retraites du personnel sédentaire de l'ancienne Compagnie générale maritime (CGM), privatisée en 1996 (12,8 M€).

4. L'action 04 « Action interministérielle de la mer »

Cette action traduit l'implication de la direction des affaires maritimes (DAM) à l'action civile de l'État en mer (AEM), qui est par essence une politique interministérielle (45 missions prises en charge par une dizaine de ministères). La DAM participe à plus de 40 de ces 45 missions et en coordonne une quinzaine. Ses services assurent des activités de contrôle et de surveillance des activités maritimes et des pêches maritimes, avec une compétence large au titre de l'ensemble des polices spéciales en mer.

Les crédits de cette action s'élèvent à 10,2 M€ (en AE et en CP) pour 2014, contre 10,9 M€ en 2013 soit une baisse de 7 % (après une hausse de 5 % l'année passée). Ils représentent 5,3 % des crédits alloués au programme 205.

Ces crédits se ventilent comme suit :

- 6,2 M€ en fonctionnement technique, essentiellement pour le dispositif de contrôle et de surveillance (DCS) au titre de la pêche, de la plaisance et de la sécurité de la navigation (5 M€), pour la mise en oeuvre de la réglementation « Polmar » de lutte contre les pollutions maritimes accidentelles3(*) (0,6 M€) ainsi que pour la gestion courante des activités de plaisance (0,5 M€) ;

- 3,8 M€ en investissement pour ces mêmes missions, servant notamment à financer l'acquisition des licences d'utilisation d'imagerie satellite pour la surveillance des pêches dans les terres australes et antarctiques françaises (TAAF) (1,3 M€), le renouvellement et l'entretien lourd des moyens nautiques du DCS, et l'acquisition de matériels spécialisés pour la mise en oeuvre du dispositif « Polmar-Terre » (barrages flottants par exemple) ;

- 0,15 M€ en intervention pour le fonctionnement du patrouilleur Osiris, un ancien palangrier uruguayen confisqué par la Marine nationale après avoir été pris en flagrant délit de pêche illicite de légine au large des Kerguelen et qui est actuellement basé à La Réunion.

5. L'action 05 « Soutien au programme »

Cette action regroupe les crédits nécessaires au fonctionnement transversal des affaires maritimes (gestion courante, immobilier, etc.).

Les crédits de cette action s'élèvent à 6 M€ en AE et 6,4 M€ en CP pour 2014, contre 6,3 M€ en AE et 6,7 M€ en CP pour 2013, soit une baisse de l'ordre de 5 % justifiée par l'utilisation plus intensive des moyens numériques permettant des gains d'efficience. Ils représentent 3,1 % des crédits alloués au programme 205.

Il s'agit à 98 % de dépenses de fonctionnement des services déconcentrés (3,4 M€), des services centraux (1 M€), de l'Ecole nationale de la sécurité et de l'administration en mer (ENSAM) basée à Nantes (0,75 M€) et des systèmes d'informations maritimes du site de Saint-Malo (0,75 M€).


* 1 Article 10 de la loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français.

* 2 Article 137 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007.

* 3 Il s'agit pour l'essentiel du dispositif « Polmar-Terre », les moyens mis à disposition pour « Polmar-Mer » étant principalement ceux de la marine nationale (ministère de la défense).