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Projet de loi de finances pour 2015 : Participations financières de l'État

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Participations financières de l'État ( avis - première lecture )

N° 109

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 novembre 2014

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2015, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IX

PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT

Par M. Alain CHATILLON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Claude Lenoir, président ; Mmes Élisabeth Lamure, Delphine Bataille, MM. Alain Bertrand, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Joël Labbé, Michel Le Scouarnec, Yannick Vaugrenard, vice-présidents ; M. Marc Daunis, Mme Valérie Létard, M. Bruno Sido, secrétaires ; MM. Gérard Bailly, Jean-Pierre Bosino, Henri Cabanel, François Calvet, Roland Courteau, Alain Duran, Mmes Frédérique Espagnac, Dominique Estrosi Sassone, M. Daniel Gremillet, Mme Annie Guillemot, MM. Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Philippe Leroy, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Anne-Catherine Loisier, MM. Michel Magras, Franck Montaugé, Robert Navarro, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Sophie Primas, MM. Yves Rome, Henri Tandonnet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 2234, 2260 à 2267 et T.A. 420

Sénat : 107 et 108 à 114 (2014-2015)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

L'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 prévoit un compte d'affectation spéciale (CAS) intitulé « Participations financières de l'État ». Ce compte, qui est également une mission budgétaire, vise à isoler les opérations - d'acquisition et de cession - liées à la gestion patrimoniale des participations financières de l'État en excluant toute opération de gestion courante et votre commission des Affaires économiques rend un avis depuis deux ans sur l'évolution de ses crédits.

Dans son principe, cette architecture correspond à une maxime traditionnelle de sagesse financière : couvrir des dépenses courantes par des recettes courantes.

Toutefois, le réalisme conduit à faire observer que l'État, pendant plusieurs décennies, a contrevenu à cette règle en finançant des dépenses courantes par recours à l'endettement. Afin de prévenir le risque majeur que représente, pour notre pays, une éventuelle remontée des taux d'intérêt, tout en conservant les actifs les plus rentables de l'État, votre rapporteur pour avis estime opportun de prendre des mesures de rééquilibrage symétriques : financer le désendettement de l'État non pas tant par des recettes exceptionnelles tirées de la cession de titres que par un prélèvement sur les revenus réguliers du portefeuille de l'État actionnaire. Une telle ligne de conduite garantirait une capacité de désendettement durable - les dividendes perçus par l'État avoisinent 4 milliards d'euros par an - tout en maintenant les capacités d'arbitrage de l'État actionnaire pour investir dans des entreprises dynamiques et améliorer le potentiel économique de notre pays. Pour mettre en oeuvre cette orientation, et comme l'a proposé votre rapporteur pour avis depuis deux ans, il conviendrait de réintégrer les dividendes de l'État actionnaire dans le compte d'affectation spéciale et non plus de les reverser au budget général.

Sur cette base, qui va dans le sens non pas de l'allègement mais de la diversification du portefeuille de l'État, le présent rapport formule plusieurs suggestions. Elles reposent toutes sur l'hypothèse centrale d'un recours accru à des personnalités reconnues du monde industriel et économique, en tant que représentants de l'État dans les conseils d'administration pour insuffler plus d'audace et de réalisme dans la gestion des participations de l'État.

Lors d'une réunion tenue le 18 novembre 2014, la commission des Affaires économiques, sur la proposition de son rapporteur pour avis, s'en est remis à la sagesse du Sénat pour l'adoption des crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » dans le projet de loi de finances pour 2015.

I. LE PORTEFEUILLE DE L'ÉTAT ACTIONNAIRE ET LA « BOITE NOIRE » BUDGÉTAIRE ASSOCIÉE

Les documents budgétaires « bleu » et « jaune » soumis au Parlement - c'est-à-dire le projet annuel de performances relatif au compte d'affectation spéciale ainsi que le rapport relatif à l'État actionnaire - appellent, à ce stade, et pour l'essentiel, deux observations.

A. LA VALORISATION BOURSIÈRE DU PORTEFEUILLE DE L'ÉTAT PROGRESSE

En avril 2014, le portefeuille de l'État représentait 110 milliards d'euros, en progression de 36,5 % sur les douze derniers mois.

Ce chiffre correspond aux participations cotées et non cotées dans 74 entreprises relevant du périmètre de l'État actionnaire et ces 110 milliards valorisent un chiffre d'affaire global de 145 milliards d'euros.

Source : extrait du rapport relatif à l'État actionnaire présenté en annexe « jaune » au projet de loi de finances pour 2015.

La valorisation boursière du portefeuille de l'État s'établit à 84,7 milliards d'euros fin avril 2014. La prédominance du secteur de l'énergie, qui représente 72,06 % de la capitalisation boursière, est particulièrement marquée loin devant le secteur aéronautique défense (13,3 %).

Source : Extrait du rapport relatif à l'État actionnaire présenté en annexe « jaune » au projet de loi de finances pour 2015.

On peut naturellement se féliciter de cette progression, mais, à y regarder de plus près :

- d'une part, elle ne découle pas directement de la bonne gestion de l'Agence des participations de l'État ;

et d'autre part, elle semble extraordinairement fragile car elle dépend essentiellement de l'évolution du cours de deux titres : EDF et GDF Suez. En effet, la participation dans EDF représente à elle seule la moitié du portefeuille coté et son cours a quasiment doublé. La participation dans GDF-Suez en représente le quart.

Votre rapporteur voit ici une raison supplémentaire de plaider pour une recomposition et une diversification de ce portefeuille avec des prises de participations dynamiques dans des ETI d'avenir dont certaines deviendront des champions nationaux.