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Projet de loi de finances pour 2015 : Participations financières de l'État

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Participations financières de l'État ( avis - première lecture )

B. DES INFORMATIONS BUDGÉTAIRES RÉDUITES AU STRICT MINIMUM

L'imprécision sur les principales lignes budgétaires est une habitude bien ancrée dans la présentation de ce compte d'affectation spéciale et le Gouvernement justifie les chiffrages indicatifs par le souci de ne pas donner d'indications aux marchés. Pour 2015, on discerne principalement dans ce compte un signal de reprise des cessions. Pour améliorer l'utilité et susciter un regain d'intérêt pour cette « boite noire budgétaire », votre rapporteur pour avis estime qu'elle pourrait utilement être assortie d'indicateurs permettant d'évaluer les risques sous-jacents au portefeuille de participations de l'État.

1. Un signal de poursuite des cessions en 2015

Chaque année, 5 milliards d'euros sont inscrits en recettes sur le compte spécial, quelque soit le montant des cessions ultérieures.

? Pour 2015, le Gouvernement a cependant précisé que les cessions pourraient excéder dans les dix-huit prochains mois ce montant de 5 milliards d'euros inscrits à ce stade. De plus, le bleu budgétaire prévoit que le programme 732 consacré au « désendettement de l'État et d'établissements publics de l'État » devrait être alimenté à hauteur de 4 milliards d'euros en 2015 contre 1,5 milliard d'euros en 2014 : bien que ces deux chiffres soient purement estimatifs, on constate un quasi triplement inscrit pour 2015.

? Il convient de rappeler qu'en 2014, l'État a cédé des participations financières, pour un montant d'un peu moins de 2,2 milliards d'euros, avec deux principales opérations : la vente de 3,11 % du capital de GDF-Suez pour 1,5 milliard d'euros et de 1 % du capital d'Airbus Group pour 450 millions d'euros.

Source : rapport sur l'État actionnaire (juillet 2014)

? Un rappel juridique : la généralisation du vote double peut permettre à l'État de céder des titres tout en maintenant son influence.

Avant la loi dite Florange du 29 mars 2014 visant à reconquérir l'économie réelle, l'article L. 225-123 du code de commerce prévoyait une simple possibilité statutaire d'attribuer un droit de vote double aux actions justifiant d'une inscription nominative depuis deux ans au moins au nom du même actionnaire. L'article 5 de la loi du 29 mars 2014 a inversé ce principe en prévoyant que les droits de vote double sont désormais de droit, sauf clause contraire dans les statuts ou opposition d'une assemblée générale extraordinaire. Ce texte traduit ainsi une des préconisations du rapport Gallois : privilégier les actionnaires de long terme.

Certes, les droits de vote double sont parfois contestés par des investisseurs institutionnels et étrangers, fidèles à une interprétation stricte du principe de l'égalité entre les actionnaires. À cet égard, il convient de rappeler que rien dans la loi n'empêche de soumettre au vote d'une assemblée générale une disposition inscrivant dans leur statut l'égalité des droits de tous les actionnaires, en vue d'écarter l'application du nouveau dispositif de vote double.

Afin de dégager des marges de manoeuvre financières pour financer le développement de nos entreprises, votre rapporteur approuve l'utilisation de toute la palette d'outils juridiques et financiers permettant de dissocier capital et droits de vote afin de préserver le pouvoir d'influence de l'État actionnaire sur les entreprises de son périmètre tout en cédant des participations.

2. Une suggestion : introduire un indicateur pour évaluer les risques sous-jacents aux participations de l'État.

Dans ses précédents avis budgétaires, votre rapporteur pour avis avait signalé les observations de la Cour des comptes sur la transparence insuffisante des engagements relatifs à la défaisance du Crédit Lyonnais. Cette opération est quasiment close puisque l'encours de la dette finale qui s'élevait à 4,5 milliards d'euros fin 2013, a été transféré à l'État pour remboursement en loi de finances rectificatives du 29 décembre 2013. En conséquence, l'article 26 du projet de loi de finances pour 2015 prévoit la dissolution de l'Établissement public de financement et de restructuration (EPFR).

Subsiste aujourd'hui un danger particulièrement notable pour les finances publiques : celui de Dexia1(*). Le « risque Dexia » est estimé à environ 17 milliards d'euros ce qui correspond, par exemple, à mille fois les crédits alloués au FISAC.

Partant de cet exemple, votre rapporteur pour avis estime souhaitable de confectionner un indicateur pour mieux signaliser les risques sous-jacents au portefeuille de l'État actionnaire. Un certain nombre d'objections techniques ne manqueront vraisemblablement pas d'être formulées à l'égard d'une telle suggestion, mais à une époque où il arrive que le principe de précaution soit appliqué à des risques quasi imaginaires, et où de longs débats sont parfois consacrés à des enjeux de quelques millions d'euros, il serait rationnel et salutaire de construire un tel indicateur de risque.

Une telle initiative pourrait susciter un nouvel intérêt pour cette boite noire budgétaire conçue pour ne pas envoyer de signaux aux marchés, mais qui pourrait au moins « clignoter » pour rappeler l'existence de possibles « bombes à retardement » financières. La meilleure prévention des vrais risques, consiste à les évaluer pour mieux les anticiper.


* 1 C.f. en particulier le rapport thématique de la Cour des comptes - Dexia : un sinistre coûteux, des risques persistants - juillet 2013.