INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le montant des crédits prévus au titre de la mission « Action extérieure de l'État » dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2015 s'élève à 3,093 milliards d'euros en autorisation d'engagement (AE) et, en crédits de paiement (CP), à 2,962 milliards d'euros - soit 2,82 milliards hors dépenses de pension. La mission représente ainsi 1,2 % du budget général , hors charge de la dette et remboursements et dégrèvements d'impôts , établi pour l'année prochaine (251,9 milliards), et 0,75 % de l'ensemble de ce budget (395,6 milliards d'euros en CP).
Par rapport à la prévision inscrite en loi de finances initiale (LFI) pour 2014, et à périmètre constant , ces crédits sont en baisse de 2,1 % (63 millions d'euros en CP). Ils devraient enregistrer, selon le projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) pour les années 2014 à 2019 en cours d'examen par le Parlement, une diminution de 3 % sur la période du triennal budgétaire 2015-2017 , nonobstant la « bosse » financière qu'entraînera, en 2016, le règlement de la plupart des dépenses liées à la 21 e Conférence des parties à la convention cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques (CNUCC) - « COP 21 » -, qui se tiendra à Paris du 30 novembre au 11 décembre 2015.
Programmation budgétaire de la mission « Action extérieure de l'État »
(CP, en milliards d'euros)
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2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
2,84 |
2,82 |
2,96 |
2,75 |
Source : LFI 2014 et PLPFP 2014-2019
De la sorte, la mission « Action extérieure de l'État » participera pleinement à l'effort de maîtrise de la dépense publique. Cette contribution s'exercera, pour une part, au moyen de la poursuite de la déflation des emplois (le plafond d'emplois de la mission est fixé pour 2015 à 12 172 emplois en équivalents temps plein travaillés [ETPT], soit une baisse de 220 ETPT par rapport à 2014) et grâce à la maîtrise de la masse salariale (les dépenses de personnel financées par la mission représenteront 902,9 millions d'euros l'année prochaine, soit 30,5 % de l'ensemble des charges qu'elle supporte).
À périmètre non constant , les crédits alloués à cette mission par le PLF 2015 présentent, par rapport à la LFI 2014, une augmentation apparente de 0,4 % qui tient :
- d'une part, à la dotation prévue pour l'organisation de la conférence « Paris Climat 2015 » (COP 21) précitée (plus de 43 millions d'euros en CP) ;
- d'autre part, au transfert des crédits de la subvention d'Atout France , agence chargée de la promotion touristique de notre pays, soit un montant de 30,4 millions d'euros, actuellement imputés sur la mission « Économie ». Ce transfert constitue une première traduction budgétaire des nouvelles compétences attribuées au ministre chargé des affaires étrangères , devenu « ministre des affaires étrangères et du développement international » par le décret n° 2014-400 du 16 avril 2014 - lequel, outre les attribution classiques en matière d'affaires étrangères, lui reconnaît la compétence de « définir et mettre en oeuvre la politique du développement international de la France, notamment au titre du commerce extérieur et du tourisme » 1 ( * ) .
Il convient de noter que la maquette de la mission « Action extérieure de l'État » est modifiée par le PLF 2015, qui introduit un nouveau programme 341 , intitulé « Conférence "Paris Climat 2015" ». Celui-ci, dont la vocation est temporaire, est destiné à isoler les crédits consacrés à la préparation et à l'organisation de la COP 21 susmentionnée.
Pour le reste, la mission se compose de trois programmes pérennes :
- le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », qui retrace les crédits d'état-major du ministère chargé des affaires étrangères et les coûts du réseau diplomatique ;
- le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence », qui finance le réseau culturel des ambassades et d'autres dépenses de « rayonnement », ainsi que les opérateurs de la mission (Campus France, Agence pour l'enseignement français à l'étranger [AEFE], Institut français et, à partir de l'année prochaine, Atout France) ;
- enfin, le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires », qui regroupe les crédits du réseau consulaire, des services aux Français établis hors de France (dont les bourses scolaires des élèves français de l'étranger) et du traitement des visas.
Évolution des crédits de la mission « Action extérieure de l'État »
(CP, en millions d'euros)
|
LFI 2014 |
PLF 2015 |
Évol. 2014-2015 |
||
|
Mission « Action extérieure de l'État » |
2 949,4 |
2 962,3 |
+ 0,44 % |
|
|
- hors Conférence « Paris climat 2015 » |
2 949,4 |
2 918,9 |
- 1,03 % |
|
|
- hors Conférence « Paris climat 2015 » et hors subvention d'Atout France |
2 949,4 |
2 888,6 |
- 2,06 % |
|
|
Programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » |
1 847,9 |
1 799,7 |
- 2,61 % |
|
|
Actions |
Coordination de l'action diplomatique |
88 |
82,7 |
- 5,94 % |
|
Action européenne |
49,8 |
49,4 |
- 0,73 % |
|
|
Contributions internationales |
799,1 |
756,3 |
- 5,36 % |
|
|
Coopération de sécurité et de défense |
94,3 |
93,8 |
- 0,59 % |
|
|
Soutien |
236,7 |
235,6 |
- 0,49 % |
|
|
Réseau diplomatique |
580 |
581,9 |
+ 0,33 % |
|
|
Programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » |
725,5 |
745,5 |
+ 2,75 % |
|
|
Actions |
Animation du réseau |
44,3 |
43,9 |
- 0,68 % |
|
Coopération culturelle et promotion du français |
74,2 |
67,3 |
- 9,28 % |
|
|
Enjeux globaux |
8,8 |
8,6 |
- 1,71 % |
|
|
Attractivité et recherche |
101,3 |
106,2 |
+ 4,87 % |
|
|
Agence pour l'enseignement français à l'étranger |
417,3 |
408,2 |
- 2,20 % |
|
|
Dépenses de personnel concourant au programme « Diplomatie culturelle et d'influence » |
79,6 |
80,8 |
+ 1,45 % |
|
|
Développement international - Tourisme |
- |
30,4 |
s.o. |
|
|
Programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » |
376 |
373,8 |
- 0,60 % |
|
|
Actions |
Offre d'un service public de qualité aux Français de l'étranger |
211,3 |
200,2 |
- 5,23 % |
|
Accès des élèves français au réseau AEFE |
118,8 |
125,5 |
+ 5,63 % |
|
|
Instruction des demandes de visa |
45,9 |
48,1 |
+ 4,60 % |
|
|
Programme 341 « Conférence "Paris Climat 2015" |
- |
43,4 |
s.o. |
|
|
Actions |
Préparation et suivi de la COP 21 |
- |
19,0 |
s.o. |
|
Organisation de la COP 21 |
- |
16,9 |
s.o. |
|
|
Accueil des délégations étrangères |
- |
7,5 |
s.o. |
|
Source : PAP de la mission « Action extérieure de l'État » annexé au PLF 2015
Le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », objet du présent rapport, constitue le coeur du budget du ministère chargé des affaires étrangères, aujourd'hui ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI). Il représente en effet près d'un tiers des crédits et plus de la moitié des emplois du ministère , en regroupant l'ensemble des moyens de ce dernier hors affaires consulaires, coopération scientifique, technique et culturelle et aide publique au développement. Ces moyens, pour l'essentiel, sont consacrés :
- au fonctionnement de notre réseau diplomatique , le troisième au monde derrière ceux des États-Unis et de la Chine, constitué notamment de 162 ambassades et 16 représentations permanentes ;
- aux contributions obligatoires que la France verse aux 72 organisations internationales et autres instruments internationaux auxquels elle est partie, en particulier au titre des opérations de maintien de la paix ;
- à la coopération de sécurité et de défense ;
- enfin, au fonctionnement de l' administration centrale du ministère, ainsi qu'au centre de crise (CDC).
Pour 2015, ce programme justifie une demande de crédits à hauteur de 1,794 milliard d'euros en AE et 1,799 milliard d'euros en CP - soit 1,196 milliard hors masse salariale (titre 2). Ce niveau de crédits, par rapport à 2014, représente une baisse de 2,5 % en incluant les dépenses de personnel et de 3,5 % sans prendre en compte celles-ci .
Évolution des crédits du programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde »
(en euros)
|
LFI 2014 |
PLF 2015 |
Évol. 2014-2015 |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Titre 2 |
608 185 179 |
608 185 179 |
606 029 970 |
606 029 970 |
- 0,4 % |
- 0,4 % |
|
Hors titre 2 |
1 232 314 342 |
1 239 714 342 |
1 190 782 176 |
1 195 747 176 |
- 3,4 % |
- 3,5 % |
|
Total |
1 840 499 521 |
1 847 899 521 |
1 796 812 145 |
1 801 777 145 |
- 2,4 % |
- 2,5 % |
Source : réponse au questionnaire adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF
Cette évolution procède d'abord d'économies dites « de constatation ». Il s'agit principalement de la diminution du coût des contributions obligatoires aux organisations internationales et opérations de maintien de la paix (OMP) - contributions qui, bon an, mal an, constituent la moitié des charges du programme 105 (794,9 millions d'euros dans le PLF 2015 initial). En effet, la prise en compte de la baisse attendue, l'année prochaine, de la quote-part française au budget de l'ONU et des organisations spécialisées, assortie des hypothèses de change retenues - dont celle, centrale, de 1,36 dollar pour un euro -, et la prévision de certains reports de charges sur l'exercice 2016 pour ce qui concerne les OMP, entraînent un moindre besoin de financement, par rapport à cette année, à hauteur de 47 millions d'euros (5,6 %). La demande de crédits à ce titre a même été ramenée à 784,9 millions d'euros ( - 10 millions d'euros ) sur l'initiative du Gouvernement en seconde délibération lors de l'examen du PLF 2015 à l'Assemblée nationale , « grâce à une meilleure priorisation des dépenses ». Malgré les réserves que suscitent ces hypothèses budgétaires , vos rapporteurs pour avis se réjouissent du résultat escompté, dans la mesure où une marge supplémentaire d'action se trouverait ainsi dégagée pour le ministère .
On doit également noter les effets de la disparition des dépenses liées à organisation du sommet de la francophonie à Dakar (fin novembre 2014) et de l'inscription sur un programme ad hoc - le nouveau programme 341, précité - des crédits prévus pour la Conférence « Paris Climat 2015 » (COP 21).
Pour le reste, l'orientation à la baisse des crédits du programme 105 résulte d' efforts budgétaires que vos rapporteurs pour avis jugent inégalement pertinents :
- d'une part, de louables efforts de déflation des emplois (- 109 ETP par rapport à 2014, soit la moitié de la diminution des effectifs programmée pour l'ensemble de la mission « Action extérieure de l'État » en 2015) et, en conséquence, la réduction des dépenses de personnel (la demande de crédits de titre 2, pour le programme, représente 603,9 millions d'euros, soit une baisse de 0,3 % par rapport à la LFI 2014), ainsi que des mesures bienvenues pour limiter, notamment, les frais de représentation et d' indemnités de changement de résidence ;
- d'autre part, une regrettable poursuite de la diminution des crédits de coopération de sécurité et de défense (en la matière, la prévision de 30,6 millions d'euros pour l'année prochaine marque une baisse de 3,6 % par rapport à cette année), qui ne paraît pas en ligne avec les ambitions de politique étrangère de notre pays, et un modèle de gestion immobilière discutable sur le moyen terme (dans la mesure, en particulier, où l'entretien du patrimoine immobilier reste financé par des produits de cession).
Il est vrai que l'ensemble de ces paramètres -économies « de constatation » d'un côté, choix budgétaires vertueux ou schémas moins heureux de l'autre - permettent de préserver, pour 2015, l'essentiel qui est attaché, hors cadre multilatéral, au programme 105 : les moyens de fonctionnement du réseau diplomatique (pour lequel une dotation de 224 millions d'euros est prévue, soit une augmentation de 1,5 % par rapport à 2014) et ceux qui sont destinés à la sécurisation des postes (29,1 millions d'euros devraient s'y trouver consacrés l'année prochaine).
Le maintien du caractère de priorité budgétaire ainsi conservé au réseau sera de nature à permettre à celui-ci de poursuivre la mue en cours - « recalibrage » des postes et redéploiement géographique -, ainsi que d'assumer la nouvelle mobilisation qui en est attendue sur le terrain de la diplomatie économique .
Crédits du programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » prévus pour 2015
(en millions d'euros)
|
Actions |
AE |
CP |
Part des CP (PLF 2015) |
||
|
LFI 2014 |
PLF 2015 |
LFI 2014 |
PLF 2015 |
||
|
Coordination de l'action diplomatique |
87,958 |
82,729 |
87,958 |
82,729 |
4,6 % |
|
Action européenne |
49,790 |
49,428 |
49,790 |
49,428 |
2,8 % |
|
Contributions internationales |
799,105 |
756,277 |
799,105 |
756,277 |
42 % |
|
Coopération de sécurité et de défense |
94,321 |
93,763 |
94,321 |
93,763 |
5,2 % |
|
Soutien |
229,337 |
230,623 |
236,737 |
235,588 |
13,1 % |
|
Réseau diplomatique |
579,987 |
581,877 |
579,987 |
581,877 |
32,3 % |
|
Total |
1 840,5 |
1 794,7 |
1 847,9 |
1 799,7 |
100 % |
Source : PAP de la mission « Action extérieure de l'État » annexé aux PLF 2015
Cependant, il convient de noter au seuil du présent rapport que la capacité du MAEDI à programmer des économies ou des coûts - et, surtout, à respecter ces prévisions - reste handicapée par une difficulté spécifique au domaine des affaires étrangères : les variations de taux de change . En effet, une grande partie des dépenses du ministère est payée en devises, en particulier en dollars ou dans des monnaies liées au dollar. C'est le cas, notamment, d'environ 75 % des contributions internationales, 45 % des dépenses de fonctionnement du réseau et 30 % des loyers à l'étranger. La rémunération des agents en poste à l'étranger, en outre, doit être ajustée, afin de préserver leur pouvoir d'achat, en fonction des variations de change et de l'inflation constatée dans les différents pays.
L'année dernière, l'euro s'est largement apprécié par rapport au dollar, engendrant un impact positif sur les dépenses du ministère payables en devises : le gain budgétaire de ce facteur est estimé, sur les dépenses de fonctionnement du réseau diplomatique, à près de 5 millions d'euros en 2013 et, sur les rémunérations des agents de droit local, à près de 8 millions d'euros pour la période 2013-2014. Mais, depuis le printemps dernier, l'euro s'est réorienté à la baisse par rapport au dollar : à la mi-novembre 2014, le taux de change s'établit à hauteur de 1,25 dollar pour un euro .
À cet égard, vos rapporteurs pour avis s'interrogent sur la validité du taux prévisionnel de change de 1,36 dollar pour un euro retenu pour la construction du budget de la mission « Action extérieure de l'État » pour 2015, spécialement en ce qui concerne le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », compte tenu notamment de l'importance de ce taux pour déterminer le montant des contributions internationales. Selon toute vraisemblance, cette hypothèse de taux devra faire l'objet d'une réévaluation ; or celle-ci conduira de façon mécanique à une moindre diminution que prévu des budgets de la mission et du programme ou - plus probablement - imposera en cours d'exercice des mesures de régulation et de ré-arbitrage entre les postes budgétaires.
I. UNE ÉCONOMIE « DE CONSTATATION » PRÉVUE POUR L'ANNÉE PROCHAINE : LA DIMINUTION DES CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES OBLIGATOIRES
La prévision pour 2015 du besoin de financement des contributions obligatoires aux organisations internationales, y compris européennes, et aux opérations de maintien de la paix (OMP) s'établit à 794,9 millions d'euros , soit 44 % de la dotation du programme 105 dans le PLF initial et une diminution de 5,6 % ( - 47 millions d'euros ) par rapport à la LFI 2014. Lors de l'examen du PLF 2015 à l'Assemblée nationale, sur l'initiative du Gouvernement en seconde délibération, la demande de crédits a même été ramenée à 784,9 millions d'euros (- 10 millions d'euros) , au titre de contribution de la mission « Action extérieure de l'État » au financement des mesures nouvelles ayant résulté du débat de nos collègues députés, et « grâce à une meilleure priorisation des dépenses ».
En mettant à part ce dernier aspect, qui paraît sujet à caution, la baisse résulte de plusieurs facteurs :
- la prise en compte, par anticipation, de la révision fin 2014 du barème des contributions des Nations Unies , dont l'entrée en vigueur interviendra en 2015 - ce qui revient à tenir pour acquis un résultat malgré tout incertain , compte tenu de la nécessité d'une négociation ;
- des économies ponctuelles , liées au retrait de la France, en 2013, de l'Organisation des Nations Unies pour le développement industriel (ONUDI) et à la baisse des contributions aux budgets de certaines organisations internationales ;
- le report du paiement des derniers appels de contributions aux OMP de l'année prochaine, entraînant l'économie la plus substantielle du budget 2015 des contributions obligatoires - mais il ne s'agit, par définition, que d'un différé de la dépense , reportée sur l'exercice 2016 ;
- enfin, l' hypothèse du taux de change entre le dollar et l'euro fixé à 1,36 dollar pour un euro pour le PLF, qui appelle de la part de vos rapporteurs pour avis la réserve plus haut indiquée. En prenant pour repère que les trois quarts environ des contributions internationales de la France sont payées en dollars ou dans des devises liées au dollar, avec le taux de 1,25 dollar pour un euro qui prévalait mi-novembre 2014, le besoin de financement en la matière serait davantage de l'ordre des 875 millions d'euros que des 795 millions inscrits dans le PLF initial.
Contributions internationales obligatoires de la France prévues en 2014
(en euros)
Source : réponse au questionnaire adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF
Contributions internationales obligatoires de la France prévues en 2015
(en euros)
Source : réponse au questionnaire adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF
Entre 2013 et 2015, le budget consacré à ces contributions obligatoires a diminué de 10 % (passant de 883,5 millions d'euros à 794,9 millions) ; entre 2014 et 2017, la baisse de ces contributions obligatoires est évaluée à 6 % ( - 51 millions d'euros par an). Vos rapporteurs pour avis s'en réjouissent, car cette évolution est de nature, en libérant de dépenses obligatoires le budget des affaires étrangères, à dégager pour celui-ci des marges de manoeuvre pour des actions volontaires.
Dans ce résultat, le Gouvernement met en avant le rôle d'un constant effort de la France pour faire adopter, par les 72 organisations internationales et autres instruments internationaux auxquels notre pays est partie, un budget en croissance zéro , en adoptant au sein des instances de gouvernance de ces organisations une ligne systématique de rigueur, fondée sur l'évaluation de la performance et sur la bonne gestion ; vos rapporteurs pour avis lui en donnent acte.
A. UNE BAISSE DE 2,5 % DES CONTRIBUTIONS AUX ORGANISATIONS INTERNATIONALES SOUS L'HYPOTHÈSE D'UN BARÈME ONUSIEN FAVORABLE
La dépense liée aux contributions aux organisations internationales, y compris européennes, hors OMP, est estimée par le PLF 2015 à hauteur de 416,4 millions d'euros , soit une diminution de 2,5 % par rapport à la LFI 2014 (427,2 millions).
La principale source de baisse provient de l'évolution du barème onusien : celle-ci permet une économie de 36 millions d'euros sur la période 2013-2015 . Il convient de noter en particulier que, le revenu national brut (RNB) de la France rapporté au RNB mondial ayant reculé, la quote-part de notre pays pour le budget ordinaire de l'ONU comme pour celui des OMP, qui dépend en partie de ce paramètre, s'en est trouvée diminué.
La nouvelle négociation de ce barème prévue à la fin de cette année, pour une application qui s'exercera à partir de 2015, devrait conforter cette orientation. Telle est du moins l'hypothèse sur laquelle a été bâtie le PLF, en tenant pour acquis, comme déjà signalé, un résultat malgré tout incertain. Dans ce cadre, en effet, la France souhaite une répartition des quotes-parts nationales qui reflète plus équitablement le poids des économies des États membres des Nations Unies, en particuliers pour ce qui concerne les pays émergents.
En outre, si la position que porte notre pays dans chaque négociation budgétaire prévaut, la croissance nulle des budgets des organisations internationales entraînera des gains supplémentaires. De manière générale, la France souhaite rationaliser et mieux maîtriser les coûts de fonctionnement du système onusien ; c'est là une ligne que vos rapporteurs pour avis soutiennent pleinement .
Par ailleurs, des économies ponctuelles résultent de la baisse des contributions aux budgets, d'une part, de l'OTAN, du fait de l'arrivée à terme du programme de construction du nouveau siège de l'organisation et, d'autre part, de l'Institut du monde arabe (IMA). Elles tiennent aussi au retrait de l'Organisation des Nations Unies pour le développement industriel ( ONUDI ) décidé par la France en 2013, qui se traduit par une moindre charge de 6,3 millions d'euros par an.
Ce retrait de l'ONUDI était le premier qu'effectuait notre pays, acteur de premier plan dans le système multilatéral, d'une organisation internationale dont il était membre. D'après les indications fournies à vos rapporteurs pour avis par le Gouvernement, il n'est pas envisagé de poursuivre dans cette voie dans la mesure où, notamment, le retrait d'une organisation internationale n'entraîne d'économies significatives que si la contribution en cause est suffisamment importante, or le retrait d'une organisation importante se traduit par un coût politique , en termes de recul d'influence internationale, qui, s'il a été jugé mineur dans le cas de l'ONUDI, ne le serait pas dans d'autres cas.
On notera en effet que la France ne verse actuellement que quatorze contributions obligatoires (ensemble des OMP compté comme l'une d'entre elles) d'un montant plus important que celui qui était dû à l'ONUDI ; à elles seules, ces contributions représentent plus de 90 % de celles que supporte le programme 105.
Les quatorze plus importantes contributions internationales obligatoires de la France prévues en 2014
(en millions d'euros)
Source : réponse au questionnaire adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF
La poursuite des efforts de la France en faveur de la révision des barèmes et de la diminution des quotes-parts aux budgets des organisations constitue une source d'économies, potentiellement importantes, qui seraient politiquement moins coûteuses que d'éventuels retraits.
* 1 Dans le cadre de l'examen du PLF 2015, M. Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères et du développement international, a été auditionné le 14 octobre 2014 par votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Le compte-rendu de cette audition est joint en annexe au présent rapport.