Projet de loi de finances pour 2015 : Sécurités : gendarmerie nationale

N° 110

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 novembre 2014

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2015 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XI

SÉCURITÉS :
GENDARMERIE NATIONALE

Par MM. Alain GOURNAC et Michel BOUTANT,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Raffarin , président ; MM. Christian Cambon, Daniel Reiner, Jacques Gautier, Aymeri de Montesquiou, Mmes Josette Durrieu, Michelle Demessine, MM. Xavier Pintat, Gilbert Roger, Robert Hue, Mme Leila Aïchi , vice-présidents ; M. André Trillard, Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Alain Néri , secrétaires ; MM. Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Pierre Charon, Robert del Picchia, Jean-Paul Emorine, Philippe Esnol, Hubert Falco, Bernard Fournier, Jean-Paul Fournier, Jacques Gillot, Mme Éliane Giraud, M. Gaëtan Gorce, Mme Nathalie Goulet, M. Alain Gournac, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-Noël Guérini, Didier Guillaume, Mme Gisèle Jourda, M. Alain Joyandet, Mme Christiane Kammermann, M. Antoine Karam, Mme Bariza Khiari, MM. Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, Claude Malhuret, Jean-Pierre Masseret, Rachel Mazuir, Christian Namy, Claude Nougein, Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Cédric Perrin, Jean-Vincent Placé, Yves Pozzo di Borgo, Henri de Raincourt, Alex Türk .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) : 2234, 2260 à 2267 et T.A. 420

Sénat : 107 et 108 à 114 (2014-2015)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Force armée instituée pour veiller à l'exécution des lois, la gendarmerie nationale est chargée d'assurer la sécurité publique sur 95 % du territoire , correspondant à 50 % de la population.

Grâce au « maillage » du territoire assuré par ses brigades territoriales , la gendarmerie nationale garantit un service public de sécurité de proximité, installé au coeur des territoires, en particulier dans les zones rurales et périurbaines, à l'écoute des préoccupations des élus locaux et de la population.

La gendarmerie nationale est également investie de pouvoirs judiciaires , qu'elle exerce sous le contrôle de l'autorité judiciaire.

Elle est aussi chargée du maintien de l'ordre public et elle contribue à la protection des populations.

Enfin, en sa qualité de force armée, la gendarmerie nationale participe à la défense de la patrie et des intérêts supérieurs de la Nation .

La dualité de ses attributions, qui concernent aussi bien la sécurité que la défense, lui permet d'intervenir dans un large spectre de missions, dans l'ensemble de l'arc de la crise, de la guerre à la paix, aussi bien sur le territoire métropolitain, qu'outre-mer ou sur les théâtres d'opérations extérieures.

Ainsi, 172 gendarmes français sont actuellement déployés sur des théâtres d'opérations extérieures.

Dans le projet de loi de finances pour 2015, le programme 152 « gendarmerie nationale » de la mission « Sécurités » bénéficie d'une légère progression (+1,6 % en autorisations d'engagement et +0,4 % en crédits de paiement) qui témoigne du caractère prioritaire de la sécurité , dans un contexte budgétaire difficile qui soumet de nombreux budgets à des mesures d'économies.

Il comporte ainsi des signaux encourageants qu'il convient de noter :

- la poursuite des créations de postes (+162 équivalents temps plein), dans la continuité de l'évolution engagée depuis 2013, après une forte baisse des effectifs entre 2008 et 2012 ;

- l'inscription de crédits destinés à l'achat de 2 000 véhicules légers et deux-roues, ainsi que d'équipements informatiques , alors qu'est également lancé un plan de modernisation des systèmes d'information et de communication (SIC) ;

- l'augmentation des crédits destinés à l'investissement immobilier, 70 millions d'euros étant notamment prévus pour financer la première année d'un plan de réhabilitation du parc domanial , qui devrait s'étaler sur six ans et qui permettra d'engager, dès 2015, la réalisation d'une trentaine d'opérations de réhabilitation lourde et de mise aux normes de casernes.

Néanmoins, ce budget reste sous contrainte . Ainsi, la progression des crédits de fonctionnement en 2015 est surtout liée à l'augmentation des loyers du parc de logements.

De même, en matière d'investissement, ce budget n'est pas en mesure de dégager des crédits pour le renouvellement des équipements lourds (hélicoptères et véhicules blindés).

Enfin et surtout, comme chaque année, les marges de manoeuvre consenties risquent d'être remises en cause par la régulation budgétaire , qui s'exerce nécessairement sur les dépenses non obligatoires et conduit à geler pendant des mois les projets d'acquisitions et les investissements, mettant à mal, in fine, la capacité opérationnelle de la gendarmerie. Si la mise en réserve ne peut être évitée, il faudrait, à tout le moins, que sa levée intervienne plus tôt dans la gestion.

I. LE BUDGET DE LA GENDARMERIE NATIONALE POUR 2015 : DES CRÉDITS EN LÉGÈRE PROGRESSION

L'enveloppe globale des crédits consacrés à la gendarmerie nationale augmente légèrement en 2015. Les autorisations d'engagement (AE) passent de 7,951 milliards d'euros en 2014 à 8,078 milliards d'euros en 2015 (soit une hausse de + 1 ,6 % ), et les crédits de paiement (CP) de 8,026 milliards d'euros en 2014 à 8,061 milliards d'euros en 2015 (soit une hausse de + 0,4 % ).

Hors titre 2, les crédits de la gendarmerie nationale pour 2015 sont de 4,587 milliards d'euros en AE et 4,57 milliards d'euros en CP.

A. LES CRÉDITS DE PERSONNEL

1. Une progression ralentie des crédits de titre 2

La dotation en crédits de personnel de la gendarmerie (pensions comprises) s'élève à 6,849 milliards d'euros en 2015, contre 6,816 milliards d'euros en 2014, soit une hausse de + 0,5 % (+ 33 M€), moins importante que l'année précédente (57,6 millions d'euros).

LES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATION ET CHARGES SOCIALES (EN M€)

	2 014	2 015	Variation 2014-2015
	AE= CP	AE= CP	AE= CP
Hors Cas pensions	3 703	3 717	+ 0,38 %
Cas Pensions	3 113	3 132	+ 0,6 %
TOTAL titre 2	6 816	6 849	+ 0,5 %

Cette hausse est tirée par l'augmentation des pensions, mais dans une moindre mesure que l'an passé, leur progression se ralentissant (+ 0,6 % contre + 1,1 % en 2014).

Hors pensions, les dépenses de personnel passent de 3 703 milliards d'euros en 2014 à 3 717 milliards d'euros en 2015, soit 14 millions d'euros d'augmentation (soit + 0,38 % ), un rythme de progression également ralenti par rapport à 2014.

Au total, les dépenses de personnel représentent environ 85 % des crédits du programme.

2. Des effectifs en augmentation pour 2015

En application de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et de la règle de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, la gendarmerie nationale a connu entre 2008 et 2012 une diminution sensible de ses effectifs (-6 240 postes).

Le plafond d'emplois, qui était de 101 134 emplois équivalent temps plein travaillés (ETPT) en 2008, était tombé à 95 858 ETPT en 2012.

A compter de 2013, la gendarmerie nationale a bénéficié de créations de postes : 192 postes supplémentaires en 2013, 162 créations de postes en 2014. En 2015, il est prévu une augmentation de 162 postes.

Du fait de différents transferts et mesures d'intégration, dont le solde s'établit à - 114 ETPT, le plafond d'emplois n'augmentera que de 48 ETPT et s'élèvera à 97 215 ETPT en 2015 , contre 97 167 ETPT en 2014 contre et 97 093 en 2013.

Pour permettre l'augmentation des effectifs et le remplacement des départs, estimés à 9 198 ETPE, la gendarmerie devra recruter 9 360 personnes en 2015, dont 63 officiers, 2 917 sous-officiers, 5 768 volontaires et 612 civils.

Par ailleurs, le processus de recentrage des militaires de la gendarmerie sur leur coeur de métier se poursuit , se traduisant par la constitution progressive d'une fonction de soutien. Ainsi, à l'horizon 2017-2019, environ 5 000 militaires des corps de soutien assureront le soutien opérationnel et 5 000 agents civils le soutien non-opérationnel.

Dans cette perspective, près de 3 700 postes initialement tenus par des officiers ou sous-officiers de gendarmerie auront été, à ce même horizon, transformés au profit de militaires des corps de soutien ou de personnels civils.

Entre 2008 et 2014, environ 2 300 postes militaires ont été transformés, dont plus de 1 500 au profit de personnels civils et 800 au profit des militaires des corps de soutien (sous-officiers du corps de soutien technique et administratif - CSTAGN, et officiers du corps technique et administratif - OCTA).

Au 30 juin 2014, 54 % des transformations prévues au profit de personnels civils sont réalisées. Ce taux s'élève à 62 % si l'on inclut les postes transformés au profit des militaires des corps de soutien.

Le cadencement des recrutements de personnels civils pour la période 2014-2015 sera adapté aux évolutions de l'organisation territoriale de la gendarmerie, dans le respect de la maîtrise de la masse salariale. En effet, les fonctions de soutien sont rationalisées et recentrées en partie au niveau de la région zonale . En outre, certaines missions de soutien non-opérationnel sont actuellement transférées hors du programme budgétaire de la gendarmerie nationale , au profit des secrétariats généraux pour l'administration du ministère de l'intérieur (SGAMI).

EVOLUTION DES EFFECTIFS PAR GRADE ET PAR CATÉGORIE ENTRE 2013 ET 2014

	PE 2013	Évolution 2013-2014	PE 2014
I- OFFICIERS A - Officiers de gendarmerie : Général de division Général de brigade Colonel Lieutenant-colonel et chef d'escadron Capitaine, lieutenant et sous-lieutenant Aspirant TOTAL (A) B - Corps de soutien : Colonel Lieutenant-colonel et commandant Capitaine, lieutenant et sous-lieutenant Aspirant TOTAL (B) C - Autres armées : Colonel Lieutenant-colonel et chef d'escadron Capitaine TOTAL (C) TOTAL (A+B+C)	30 40 426 1 871 4 091 97	-2	30 40 426 1 869 3 980 97
	6 555	-113	6 442
	20 114 290 21	0 +3 +7 +1	20 117 297 22
	445	+11	456
	15
	15		15
	7 015	-102	6 913
II - SOUS-OFFICIERS A - Sous-officiers de gendarmerie : Major Adjudant-chef Adjudant Maréchal des logis-chef Gendarme TOTAL (A) B - Corps de soutien : Major Adjudant-chef Adjudant Maréchal des logis-chef Maréchal des logis TOTAL (B) TOTAL (A+B)	3 304 7 004 12 482 14 202 32 688	+4 -5 -3 +57 -44	3 308 6 999 12 479 14 259 32 644
	69 680 208 589 865 1 084 1 782	9 -1 -2 -1 +45 -56	68 635 207 587 864 1 129 1 726
	4 528	-15	4 513
	74 208	-6	74 202
III - VOLONTAIRES Aspirant Maréchal des logis Brigadier-chef Brigadier Volontaire TOTAL	180 956 2 224 3 163 6 056 12 579	-120	180 956 2 224 3 163 5 936 12 459
TOTAL MILITAIRES	93 802	-228	93 574

IV - PERSONNELS CIVILS Niveau 1 Niveau 2 Niveau 3 Ouvriers TOTAL PERSONNELS CIVILS	216 540 1 910 661 3 291	+24 +57 +231 -10 +302	240 561 2 141 651 3 593
TOTAL GENERAL TOUS CORPS CONFONDUS	97 093	74	97 167

ÉVOLUTION DES ETPT ENTRE 2013 ET 2014 PAR CATÉGORIE D'EMPLOI

Catégorie d'emploi En ETPT	Plafond autorisé pour 2014	Plafond demandé pour 2015	Effets des mesures de périmètre	Effet des mesures de transfert	Variation 2013/2014
Personnels administratifs	2 011	1 748		-101	-162
Personnels techniques	931	1 603		210	+462
Ouvriers d'Etat	651	603		2	-50
Officiers (gendarmes)	6 912	6 896		-16	0
Sous-officiers (gendarmes)	74 203	73 975		-212	-19
Volontaires (gendarmes)	12 459	12 390			-69
Total	97 167	97 215		-117	+ 162

Source : projet annuel de performances

Une enveloppe de 16,02 millions d'euros (en baisse de 19 % par rapport à 2014) est prévue pour diverses mesures catégorielles . Ces crédits permettront le financement :

- de l a revalorisation de la grille indiciaire des sous-officiers de gendarmerie (9,8 millions d'euros) et des sous-officiers du corps de soutien technique et administratif (0,56 million d'euros), suite à l'adaptation de la nouvelle grille indiciaire de la catégorie B de la fonction publique au corps d'encadrement et d'application de la police nationale ;

- de l'indemnité de fonctions et de résultats (IFR) élargie pour la valorisation de certains emplois de responsabilité : 2,88 millions d'euros ;

- du positionnement fonctionnel des colonels (mesure qui vise à valoriser le parcours professionnel du corps des officiers) : 0,22 million d'euros ;

- de la revalorisation de la grille indiciaire des officiers subalternes : 0,6 million d'euros ;

- de la prime de maintien en activité des gendarmes adjoints volontaires : 1,2 million d'euros ;

- ainsi que de diverses mesures catégorielles en faveur des personnels civils : 0,82 million d'euros (dont la revalorisation de la grille indiciaire des personnels de catégorie B et C de la fonction publique).

Il s'agit de la poursuite de mesures de revalorisation déjà engagées les années précédentes.

Concernant les autres éléments salariaux, les montants prévus pour la prime de résultats exceptionnels et pour l'indemnité journalière d'absence temporaire (IJAT) restent inchangés par rapport à 2014, soit respectivement 15 millions d'euros et 42 millions d'euros en 2015.

Au titre de la participation de la gendarmerie nationale aux opérations extérieures (OPEX), une provision de 11 millions d'euros, destinée à couvrir une partie des dépenses de rémunération et charges sociales, est reconduite en 2015.

Enfin, la dotation destinée à la réserve opérationnelle est en hausse de 5 millions d'euros, à 40 millions d'euros, ce dont votre commission se félicite après la baisse enregistrée en 2014.

La réserve opérationnelle et la réserve citoyenne de la gendarmerie

Avec un « vivier » d'environ 25 000 réservistes, servant en moyenne 20 jours par an (17,2 jours en 2013, en légère baisse par rapport aux années précédentes), la réserve opérationnelle de la gendarmerie constitue aujourd'hui une force d'appoint indispensable à l'efficacité opérationnelle des unités, notamment en période estivale ou lors de grands évènements.

A l'avenir, elle est appelée à jouer un rôle de plus en plus important, notamment pour faire face aux « pics d'activité » de la gendarmerie et à l'augmentation de la population dans les zones périurbaines. Elle constitue également un renfort particulièrement utile en cas de crise majeure.

Élément essentiel du lien Armées-Nation, la réserve de la gendarmerie constitue également un relais indispensable entre la gendarmerie et la population. Elle promeut le sens civique, notamment chez les jeunes, et favorise l'ancrage des militaires de la gendarmerie au sein de la société.

La réserve citoyenne , deuxième composante de la réserve de la gendarmerie nationale, s'est fortement développée depuis 2008. Au 30 juin 2014, elle comptait 1 322 membres. Les réservistes citoyens, bénévoles agréés par l'autorité militaire en raison de leurs compétences, de leur expérience ou de leur intérêt pour les questions de défense et de sécurité nationales, participent au rayonnement de la gendarmerie nationale.