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Projet de loi de finances pour 2015 : Outre-mer

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Outre-mer ( avis - première lecture )

II. LE PROGRAMME « EMPLOI OUTRE-MER » EN LÉGÈRE DIMINUTION : SUPPRESSION DE L'AIDE À LA RÉNOVATION HÔTELIÈRE, STABILITÉ DES CRÉDITS DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

En 2015, les crédits du programme 138 « Emploi outre-mer » s'élèveront à 1,392 milliard d'euros en AE et 1,379 milliard en CP (après prise en compte des modifications introduites à l'Assemblée nationale), soit une légère diminution (- 0,7 et - 0,5 %) par rapport à 2014.

Ce programme recouvre principalement les crédits de l'action « Soutien aux entreprises », qui représentent 82 % du montant prévu pour le programme. En raison notamment de l'impact de la réforme du régime des exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale prévue en loi de finances pour 2014, ainsi que de la suppression de l'aide à la rénovation hôtelière figurant à l'article 57 du présent projet de loi, les CP associés sont en diminution de 0,9 % par rapport à 2014.

L'action « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » bénéficie en revanche d'une légère augmentation de crédits tant en AE (+ 3,27 %) qu'en CP (hausse plus modeste de 1,3 %), notamment du fait de la poursuite de la montée en charge du service militaire adapté (SMA). Il est à noter que ce sont ces crédits qui sont touchés par la minoration décidée à l'Assemblée nationale.

Le montant de l'action « Pilotage des politiques des outre-mer », qui retrace les crédits affectés au ministère des outre-mer, subit une baisse sensible avec - 5,5 % entre 2013 et 2014.

Figure n° 8 : Evolution des crédits du programme 138 « Emploi outre-mer »

(arrondi en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Action

LFI 2014

PLF 2015

Evolution

LFI 2014

PLF 2015

Evolution

01 Soutien aux entreprises

1 155

1 136

- 1,65 %

1 147

1 137

- 0,9 %

02 Aide à l'insertion
et à la qualification professionnelle

245

253

+ 3,27 %

236

239

+ 1,3 %

03 Pilotage des politiques des outre-mer

2 904

2 745

- 5,48 %

2904

2 745

- 5,5 %

Total du programme

1 402

1 392

- 0,71 %

1 386

1 379

- 0,5 %

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

1. Le soutien aux entreprises
a) Impact de la réforme de 2014 sur les exonérations de cotisations sociales

Les Dom, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon bénéficient d'un dispositif d'exonération de cotisations patronales de sécurité sociale plus favorable que celui applicable dans l'hexagone, qui doit leur permettre de faire face aux handicaps structurels qui pèsent sur leur économie en encourageant la création d'emplois dans le secteur marchand. Ces territoires, qui souffrent notamment d'un niveau de formation et de qualification des salariés inférieur à celui constaté dans l'hexagone et de la concurrence d'une main-d'oeuvre à bas coût dans leur environnement régional, sont en effet confrontés à une situation dégradée de l'emploi avec des taux de chômage massifs.

Un régime d'exonération spécifique à l'outre-mer est ainsi prévu par les articles L. 752-3-1 et L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale, ces exonérations étant compensées aux organismes de sécurité sociale par le budget de l'Etat via le programme 138. Ce dispositif, qui constitue l'outil principal d'intervention en matière de soutien à l'emploi, a été réformé à plusieurs reprises.

L'article 159 de la loi de finances pour 200917(*) puis l'article 25 de la Lodeom18(*) ont instauré une dégressivité du dispositif et l'ont renforcé pour certaines activités considérées comme prioritaires pour la croissance des économies ultramarines.

En dernier lieu, l'article 130 de la loi de finances pour 2014 a recentré ce dispositif sur les bas et moyens salaires, dans le double but de renforcer son efficacité - le constat étant fait que l'impact des exonérations est le plus important lorsqu'il s'applique à ces tranches de salaires - et de maîtriser le dynamisme de la dépense associée. Sans modifier l'équilibre général du dispositif (l'assiette retenue, le périmètre des entreprises bénéficiaires ainsi que les secteurs d'activité éligibles n'ont pas été modifiés), cet article a abaissé les plafonds salariaux servant de base au calcul des exonérations pour chaque catégorie d'entreprise concernée19(*).

Selon les informations figurant dans l'étude d'impact annexée au projet de loi de finances pour 2014, cette mesure devait permettre une économie de 90 millions d'euros en 2014 et de 108 millions par an à compter de 2015.

Le projet annuel de performances précise par ailleurs que la baisse du montant de ces exonérations résulte également de la diminution des cotisations employeur famille à hauteur de 1,8 point, ce qui doit représenter une moindre dépense de 47,5 millions d'euros en 2015.

En application de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, l'Etat est tenu de compenser aux organismes de sécurité sociale les sommes qui ne leur ont pas été versées du fait des exonérations de cotisations patronales. Cette compensation est assurée par le ministère des outre-mer.

Au cours des dernières années, la sous-budgétisation chronique des crédits associés à ces exonérations en loi de finances a conduit à une forte augmentation de la dette de l'Etat envers les organismes de sécurité sociale. Votre rapporteur note que si le montant de ces impayés est en légère diminution, il se maintient à des niveaux élevés : 77 millions en 2012 et 75,5 millions en 2013, la part principale de ce montant étant due au régime social des indépendants (RSI).

b) Les autres mesures en faveur des entreprises : suppression de l'aide à la rénovation hôtelière

Les entreprises ultramarines bénéficient par ailleurs de plusieurs aides directes visant à compenser les surcoûts et les handicaps résultant de leurs particularités géographiques et économiques, pour un montant en 2015 de 6,5 millions en AE et 7 millions en CP.

L'aide au fret, instituée par la Lodeom et en application depuis 2011, a pour objectif de compenser le handicap d'éloignement des territoires ultramarins en abaissant, d'une part, le coût des produits importés en provenance de l'Union européenne (UE) et entrant dans un processus de fabrication locale et, d'autre part, le coût des produits de fabrication locale exportés vers l'UE. Elle doit ainsi permettre de favoriser le développement économique ultramarin, d'améliorer la compétitivité dans les Dom, et au total de faire baisser les prix à la consommation. Elle bénéficie aux entreprises situées dans les Dom, à Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin, Saint-Barthelemy et Wallis-et-Futuna.

L'aide à la rénovation hôtelière, également en vigueur depuis 2011 et qui représentait 3 millions d'euros pour 2014, est supprimée à compter du 1er janvier 2015 (article 57 du présent projet de loi).

Créée par l'article 26 de la Lodeom, cette aide est destinée aux établissements hôteliers de plus de 15 ans situés dans les Dom, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon. En 2012, 11 établissements seulement avaient bénéficié de ce dispositif pour un montant total de 1,8 million d'euros en AE et 2,8 millions d'euros en CP. Au total, depuis 2011, seuls 38 établissements hôteliers ont bénéficié de cette mesure.

Dans la mesure où cette subvention est semble-t-il peu incitative, puisqu'elle n'est que très peu sollicitée par les professionnels du secteur, l'aide à la rénovation du secteur hôtelier reposera dorénavant uniquement sur le dispositif de dépense fiscale déjà existant.

Votre rapporteur note avec inquiétude que les crédits inscrits au titre de ces « mesures de soutien » aux entreprises risquent fort de se révéler insuffisants. Les 6,5 millions prévus en AE et 7 millions prévus en CP doivent en effet couvrir à la fois les dépenses liées à l'aide au fret, le règlement des travaux antérieurement engagés au titre de l'aide à la rénovation hôtelière, ainsi que d'éventuelles mesures de soutien non précisées par le projet annuel de performances.

Or, le même document indiquait en 2013 que, pour l'exercice 2014, 6 millions d'euros devaient être engagés en AE comme en CP au titre de la seule aide au fret, tandis que 16 millions d'euros en AE et 7,5 millions en CP étaient prévus pour l'engagement d' « autres mesures de soutien aux entreprises », une action spécifique devant notamment être mise en oeuvre dans le domaine de l'économie sociale et solidaire.

2. Poursuite du renforcement du service militaire adapté (SMA) et préservation des moyens de la formation en mobilité
a) Un nouveau report de l'objectif « SMA 6000 »

Le service militaire adapté (SMA) est un dispositif de formation organisé au sein d'unités militaires et offrant à de jeunes ultramarins âgés de 18 à 26 ans, le plus souvent en situation d'échec scolaire ou en grande difficulté, la possibilité de bénéficier d'une formation citoyenne et comportementale et de renforcer leur employabilité dans le cadre d'un programme effectué sous le statut de volontaire dans les armées. Il vise ainsi à lutter contre l'exclusion du marché du travail des publics les plus éloignés de l'emploi.

Cet organisme, qui constitue un réel vecteur de réinsertion, a prouvé son efficacité au cours des dernières années. Ses résultats méritent d'être soulignés : 76 % des volontaires étaient en situation d'insertion professionnelle en fin de contrat en 2013. Le taux de sortie anticipée du dispositif sans insertion professionnelle reste stable autour de 12 % depuis 2011. L'année 2015 sera consacrée à la consolidation de ces résultats, tandis que l'effort sur l'attrition sera renforcé en 2016.

Le programme « SMA 6 000 » vise à porter à 6 000 le nombre de jeunes accueillis chaque année. Il était initialement prévu, lorsque ce programme a été mis en place en 2009, que cette augmentation des effectifs soit atteinte en 2013 ; des questions d'infrastructures ont cependant rendu nécessaire l'ajournement de cet objectif. Reporté à l'année 2016, cet objectif est encore ajourné à l'année 2017. 5 429 jeunes ont été pris en charge en 2013, 5 565 devraient l'être en 2014, et près de 5 700 places devraient être offertes en 2015.

Figure n° 9 : Évolution de la capacité d'accueil du SMA depuis 2009

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

ETPT de volontaires

2 900

2 954

3 238

3 811

4 007

4 204

4204

Places de stage ouvertes dans l'année

2 975

3 029

4 013

4 990

5 300

5 500

5 700

Source : Réponses au questionnaire budgétaire

L'effort d'investissement sera poursuivi, notamment s'agissant de la réalisation ou de la réhabilitation d'infrastructures immobilières, de l'acquisition ou du renouvellement de véhicules, du renouvellement du matériel technique utilisé par les filières de formation ainsi que de la mise aux normes du parc informatique. Les crédits associés bénéficieront ainsi d'une augmentation en AE comme en CP.

Il est cependant à noter que la baisse de crédits à hauteur d'un million d'euros décidée à l'Assemblée nationale portera spécifiquement sur le SMA, et devrait passer par « un pilotage renforcé [de ses] investissements », ainsi que le précise l'objet de l'amendement présenté par le Gouvernement.

Figure n° 10 : Evolution des crédits exécutés du SMA depuis 2009

(en millions d'euros)

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Autorisations d'engagement

112

151

207

195

206

208

211

Crédits de paiement

110

137

178

218

204

199

217

Source : Réponses au questionnaire budgétaire

Votre rapporteur souligne que s'il constitue un outil d'affichage privilégié en raison de sa forte originalité et de ses résultats significatifs, le SMA ne peut constituer le seul horizon de la politique de formation professionnelle en outre-mer, en raison notamment du nombre modeste de jeunes concernés.

Ce sont en réalité les régions qui constituent, dans les territoires ultramarins comme dans l'hexagone, les principaux acteurs en matière de formation professionnelle et d'apprentissage.

Elles peuvent pour cela davantage s'appuyer sur les moyens mobilisés au travers du fonds social européen (FSE) que sur les montants versés par l'Etat au titre de la politique d'apprentissage, qui fait l'objet d'un désengagement marqué. Les effectifs concernés par la politique générale que constitue l'apprentissage étant bien entendu bien plus importants que les quelques 5 700 stagiaires annuels du SMA, les effets de ce retrait devraient également se faire bien plus fortement ressentir au cours des prochaines années.

Au total, si l'on prend en compte à la fois les effets du moindre financement par l'Etat des politiques de formation portées par les régions, le report à 2017 de l'objectif « SMA 6000 » ainsi que la baisse de crédits de 1 million d'euros sur ce dispositif, il est permis de se demander si la formation professionnelles des jeunes ultramarins constitue toujours une priorité pour le Gouvernement.

b) Les autres crédits dédiés à la formation professionnelle : rationalisation des montants affectés à Ladom au titre de la formation en mobilité

L'action « Aide à la qualification et à l'insertion professionnelle » finance une partie des crédits affectés à l'agence de l'outre-mer pour la mobilité (Ladom), qui met en oeuvre les mesures de formation professionnelle pour le périmètre des 5 Dom, de Saint-Bathélemy et de Saint-Martin.

La subvention pour charges de service public versée à Ladom s'élève pour 2015 à 7,94 millions d'euros en AE comme en CP, soit une baisse de 2 % par rapport à 2014, où cette subvention était déjà en baisse de 6 % par rapport à 2012. Seul opérateur de la mission « Outre-mer », Ladom se voit appliquer la norme d'évolution des dépenses applicable à l'ensemble des opérateurs de l'Etat et est concerné par l'effort de productivité demandé à l'ensemble des administrations. 11 ETP devraient être supprimés à l'horizon 2015, le plafond d'emplois étant fixé à 129 ETP pour 2015 (contre 131 en 2014).

Cette action finance également certaines des actions mises en oeuvre par Ladom au titre du dispositif de formation professionnelle en mobilité, et notamment le « passeport-mobilité formation professionnelle » (PMFP).

Ce dispositif recouvre deux aides : l'action mobilité formation emploi (AMFE), qui couvre la prise en charge des frais pédagogiques, et l'allocation complémentaire de mobilité (ACM), qui correspond au financement des frais d'installation et au versement d'une indemnité mensuelle de formation. Mis en place par l'article 50 de la Lodeom, ces dispositifs visent à compenser le coût que représente leur déplacement pour les jeunes ultramarins souhaitant effectuer une formation qualifiante hors de leur département ou de leur collectivité d'origine.

Alors que 20,3 millions d'euros étaient prévus à ce titre en 2013 et en 2014, devraient y être consacrés 35,3 millions d'euros en AE et 24,3 millions d'euros en CP au titre de l'année 2015.

Cette importante augmentation s'explique par le regroupement au sein du programme 138 de l'ensemble des crédits dédiés à la formation en mobilité des ultramarins. Jusqu'alors, seuls les crédits relatifs au PMFP étaient portés par ce programme, tandis que certains crédits relatifs aux marchés passés pour ces missions (marchés attribués à l'association professionnelle pour la formation des adultes - AFPA) étaient portés par les programmes 102 « Accès et retour à l'emploi » et 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » et mis en oeuvre par le ministère du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social. Votre rapporteur salue cette mesure de rationalisation, qui devrait permettre d'améliorer le pilotage des mesures de formation professionnelle. Si l'on ne tient pas compte de cette modification de périmètre, les crédits dédiés à la formation professionnelle en mobilité sont stables.

Selon les informations fournies à votre rapporteur par Ladom, l'ensemble des crédits dédiés à la formation professionnelle avaient été consommés au 22 septembre et 2 millions d'euros supplémentaires ont dû être apportés. Votre rapporteur s'inquiète en conséquence que les montants prévus pour l'année 2015 ne soient pas suffisants pour couvrir le dynamisme du dispositif.

 

2011

2012

2013

2014
(au 22 sept)

Nombre de mesures

10 038

7 300

7 856

6 008

Taux de validation du titre

72 %

75 %

73 %

72,5 %

Budget (en M€)
(financement Etat)

20,08

13,3

15,6

15,4

Source : Ladom

Il est à noter que les crédits dédiés aux missions assurées par Ladom (formation et formation professionnelle en mobilité, aide à la continuité territoriale) se trouvent éclatés entre les deux programmes que comprend la mission « Outre-mer ». Tandis que le programme 138 porte les seuls crédits relatifs aux deux aides du PMFP, le programme 123 comprend ceux affectés à l'ensemble des autres actions réalisées par Ladom (PMFP dans son volet transports, passeport mobilité études et aide à la continuité territoriale). Comme les années passées, votre rapporteur s'interroge sur la cohérence de cette répartition, qui rend peu lisible l'évolution des crédits affectés à cet opérateur.

L'action 02 finance par ailleurs :

- les programmes « Cadres avenir » en Nouvelle-Calédonie et « Cadres pour Wallis-et-Futuna », qui visent à assurer la formation de cadres originaires de ces territoires, pour 6,2 millions d'euros en AE comme en CP, soit un montant stable par rapport à 2013 et 2014 ;

- les programmes « Chantiers de développement local », qui garantit un revenu minimum aux personnes les plus modestes en échange d'un travail d'intérêt général en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna, et « Jeunes stagiaires du développement », qui vise à favoriser l'insertion des jeunes âgés de 18 à 26 ans en Nouvelle Calédonie, pour un montant de 1,7 millions d'euros. Du fait d'une baisse du nombre des bénéficiaires de ces programmes, les crédits associés sont également en diminution de 350 000 euros par rapport à 2014.

Un déficit de formation des jeunes ultramarins

Sur le plan de l'éducation, les jeunes domiens souffrent à la fois d'un moindre niveau de réussite scolaire et d'un niveau de qualification plus faible que dans l'hexagone. Il est à noter que les populations ultramarines sont globalement plus jeunes que la population hexagonale (15,47 % de jeunes de 15-24 ans dans le premier cas, 12,6 % dans l'hexagone).

En 2011, 68,7 % d'une classe d'âge a accédé au baccalauréat dans les Dom (hors Mayotte), contre 71,8 % pour la France entière.

Selon les données du recensement de 2009, 25 % des jeunes domiens (hors Guyane et Mayotte) ayant quitté le système scolaire n'ont pas le niveau primaire, contre 14 % dans l'hexagone.

La non scolarisation est massive à Mayotte : selon les données du recensement de 2007, 40 % des jeunes de 18 à 24 ans n'ont jamais été scolarisés.

Selon l'enquête « information vie quotidienne » (IVQ) réalisée par l'Insee, le taux d'illettrisme chez les jeunes domiens est deux fois plus élevé que dans l'hexagone : il atteint 20 % en Guadeloupe et 21 % à La Réunion.

Source : informations transmises par Ladom


* 17 Loi n° 2008-1425 de la loi du 27 décembre 2008 de finances initiale pour 2009.

* 18 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

* 19 Cette réforme ne concernait pas les entreprises situées à Saint-Pierre-et-Miquelon.