B. UNE NOUVELLE GOUVERNANCE DU SYSTÈME ÉDUCATIF PLUS QUE JAMAIS NÉCESSAIRE
1. Le système éducatif français souffre d'une gouvernance dépassée
a) De la culture de la circulaire à la culture du contrat
Dans son rapport de 2010, intitulé « De la pyramide aux réseaux : une nouvelle architecture pour l'école », la mission commune d'information du Sénat sur l'organisation territoriale du système scolaire et sur l'évaluation des expérimentations locales en matière d'éducation avait émis un certain nombre de propositions afin de mener une véritable refondation de la gouvernance du système éducatif 7 ( * ) .
En effet, le système éducatif se caractérise aujourd'hui par l'intervention croissante des collectivités territoriales en matière d'éducation, qui prennent en charge un quart environ de la dépense intérieure d'éducation.
La loi de refondation de l'école reconnaît et étend l'intervention des collectivités territoriales dans le champ éducatif, notamment en :
- ouvrant la possibilité aux conseils généraux de prévoir des secteurs communs à plusieurs collèges ;
- en permettant aux exécutifs locaux d'autoriser l'utilisation des locaux et des équipements des collèges par des tiers hors du temps scolaire ;
- en donnant une place plus importante aux collectivités de rattachement dans les conseils d'administration des EPLE ;
- en ouvrant la signature du contrat d'objectifs de l'EPLE aux collectivités territoriales de rattachement ; le contrat devient de ce fait tripartite et engage simultanément l'établissement, l'autorité académique et la région ou le département.
Les collectivités territoriales, et particulièrement les régions, ont vu leurs compétences étendues par le législateur. Ainsi, la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale prévoit une nouvelle répartition des compétences entre l'État et les régions par la mise en place d'un service public régional d'orientation (SPRO). Il s'agit de mieux coordonner et de mettre en réseau au niveau régional tous les services et structures qui concourent à l'information et qui offrent un conseil ou un accompagnement pour l'orientation. L'objectif est de rendre effectif le droit pour toute personne d'accéder tout au long de la vie à un service gratuit d'information sur les formations, les métiers et l'insertion professionnelle.
Ce service est une compétence partagée entre l'État et les régions : l'État définit, au niveau national, la politique d'orientation des élèves et des étudiants et la région coordonne les actions des autres organismes participant au SPRO, assure un rôle d'information et met en place un réseau de centres de conseil sur la validation des acquis de l'expérience.
Votre rapporteur pour avis considère que ce mouvement doit être poursuivi, dans le respect des prérogatives de l'État en matière pédagogique, et que les collectivités territoriales doivent être considérées comme des partenaires à part entière.
Cela implique de sortir de l'organisation pyramidale et rigide de notre système éducatif, caractérisé par une forte centralisation des décisions, même au niveau déconcentré. Le système demeure enfermé dans une « culture de la circulaire », qui se traduit par une multiplication des instructions hiérarchiques, de plus en plus longues et détaillées mais, comme votre rapporteur pour avis a pu le constater, de moins en moins suivies et comprises par les acteurs de terrain. Souvent, cela a pour conséquence le contournement par les acteurs des règles édictées ou une forme d'inertie devant le foisonnement de contraintes.
Votre rapporteur pour avis souhaite substituer à cette « culture de la circulaire » une « culture du contrat », fondée sur le partenariat entre les différents acteurs et leur responsabilisation . Dans son rapport, la mission commune d'information sur l'organisation territoriale du système scolaire prônait la mise en cohérence des politiques éducatives via la conclusion de « contrats de stratégie éducative régionale » entre l'État et les collectivités territoriales. Ces contrats permettraient également de limiter les disparités entre les territoires.
Cette démarche de contractualisation doit également s'étendre au sein de l'éducation nationale elle-même. Il s'agit de donner une véritable portée aux contrats d'objectifs conclus par les EPLE avec le rectorat, par exemple par l'assignation d'une fraction spécifique de leur dotation globale, et de développer l'évaluation des établissements. Au sein de l'établissement, votre rapporteur pour avis se prononce en faveur d'un rôle et de pouvoirs accrus du chef d'établissement, notamment en matière d'évaluation pédagogique individuelle des enseignants.
b) Développer l'expérimentation ainsi que l'évaluation des politiques éducatives
Votre rapporteur pour avis considère que cette nouvelle gouvernance nécessite de sortir d'une logique de moyens pour entrer dans une logique d'investissement , l'éducation étant le meilleur investissement que la Nation puisse faire.
Les réformes éducatives devront désormais passer par une nouvelle démarche, fondée sur l'expérimentation ainsi que l'évaluation systématique des politiques éducatives, à la manière d'un investissement.
Si l'expérimentation est déjà mise en oeuvre, il s'agit souvent d'initiatives imposées depuis les services centraux, sans concertation ni évaluation préalable. Votre rapporteur pour avis a pu constater l'inefficacité de ces initiatives, qui peinent souvent à se mettre en place et à produire des résultats, du fait notamment de l'inertie des acteurs qui n'ont pas été consultés. Au contraire, les initiatives venues d'en bas, adaptées aux réalités locales et qui font l'objet d'une concertation étendue, sont souvent couronnée de succès.
Votre rapporteur pour avis souhaite qu'une marge d'initiative suffisante soit laissée aux rectorats et aux académies, notamment en matière d'allocation des dotations, pour la mise en oeuvre d'expérimentations locales. Bien sûr, ces expérimentations doivent faire l'objet d'un contrôle et d'une évaluation systématiques et indépendants, avant de pouvoir être étendues ou proposées ailleurs.
Votre rapporteur pour avis salue ainsi la création, à l'article 33 de la loi de refondation de l'école, du conseil national d'évaluation du système scolaire (CNESCO), instance indépendante chargée de l'évaluation du système éducatif, de son organisation et de ses résultats.
Composé de quatorze membres, dans le respect de la parité et parmi lesquels se trouvent deux sénateurs et deux députés, le CNESCO est présidé par Nathalie Mons, professeur de sociologie à l'université de Cergy-Pontoise. Son programme de travail met en évidence une approche globalisante de l'évaluation du système scolaire, autour de trois grands pôles : « la réussite scolaire de tous les élèves », « le fonctionnement institutionnel du système scolaire » et « le jeune, l'école et la société ».
Votre rapporteur pour avis souhaiterait que le programme de travail du CNESCO tienne davantage compte de ses missions de soutien à l'évaluation et de sélection des expérimentations en académie .
Toutefois, les réserves principales de votre rapporteur pour avis se fondent sur les garanties d'indépendance du CNESCO, qui sont essentielles à la crédibilité de ses travaux, et les moyens dont il dispose pour mener à bien ses missions.
Les crédits du CNESCO sont inscrits au sein de l'action n° 2 « Évaluation et contrôle » du programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale », qui regroupe indistinctement les crédits consacrés aux évaluations, à la DEPP et aux inspections.
D'après les informations communiquées par le ministère, les crédits ouverts au profit du CNESCO s'élèvent à 110 500 euros au titre du fonctionnement et des frais de déplacement. Le CNESCO dispose de six ETP : trois chargés d'études, un statisticien, une chargée de communication et un secrétaire général. En outre, le CNESCO dispose de 22 500 euros pour rémunérer des experts au moyen d'ICE (indemnités versées à des collaborateurs extérieurs) et de 60 000 euros pour indemniser les membres du Conseil, en vertu des dispositions du décret n° 2013-1234 du 23 décembre 2013.
Votre rapporteur pour avis souligne la faiblesse des moyens consacrés au CNESCO au regard de l'importance de ses missions. Il souhaite que le CNESCO bénéficie d'une ligne budgétaire distincte de l'action n° 2 , qui permettrait le renforcement de ses moyens aux dépens des institutions existantes, notamment les deux corps d'inspection générale, dont la complémentarité des missions est illustrée par la forte proportion de travaux conjoints.
Votre rapporteur pour avis souhaite que soient établies des garanties d'indépendance suffisantes, notamment sur le plan financier, au profit du CNESCO . En effet, seule une véritable indépendance serait à même de garantir la crédibilité de ses travaux et en augmenterait d'autant la portée.
2. La réforme des rythmes scolaires témoigne d'une gouvernance à bout de souffle
Engagée par le décret n° 2013-77 du 24 janvier 2013 relatif à l'organisation du temps scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires, la réforme des rythmes scolaires a été progressivement mise en oeuvre à compter de la rentrée scolaire de 2013 et généralisée à la rentrée 2014.
Elle vise à favoriser l'apprentissage des élèves par une meilleure répartition du temps d'enseignement des élèves de l'école maternelle et élémentaire , en organisant le retour à neuf demi-journées de classe : les lundi, mardi, jeudi et vendredi et le mercredi matin, sauf dérogation sollicitée auprès des autorités académiques.
Le décret du 24 janvier 2013 prévoit notamment :
- le passage à une semaine de neuf demi-journées à raison de cinq heures trente maximum par jour et trois heures trente maximum par demi-journée ;
- une durée de pause méridienne qui ne peut être inférieure à une heure trente ;
- la mise en place d'activités pédagogiques complémentaires pour le soutien aux élèves en difficulté, pour l'aide au travail personnel ou pour une activité prévue par le projet d'école.
L'entrée en vigueur de ses dispositions était fixée à la rentrée 2013, sauf demande de report de la part des communes adressée au directeur académique des services de l'éducation nationale. Cette faculté de report a été largement mise en oeuvre, puisque seules 4 000 communes représentant 22 % des effectifs scolarisés et 17 % des communes disposant d'une école ont introduit les nouveaux rythmes en septembre 2013. Par ailleurs, la réforme ne s'applique pas aux établissements privés, l'organisation des temps scolaires relevant de leur caractère propre. À la rentrée 2014, seuls 20 % des établissements privés l'ont mise en oeuvre.
Parallèlement, le dispositif initial a été assoupli par le décret dit « Hamon » n° 2014-457 du 7 mai 2014, qui ouvre notamment aux communes la possibilité de regrouper les activités périscolaires sur une seule après-midi, pour une durée de trois ans et sous réserve de l'accord du rectorat. 2 974 communes mettent en oeuvre cette dérogation à la rentrée 2014, à l'instar de Lyon, soit 12,8 % des communes ayant une école publique et 14,9 % des effectifs.
Votre rapporteur pour avis considère que la réforme des rythmes scolaires incarne à elle seule une grande partie des déboires de la gouvernance du système éducatif.
Si l'amélioration des conditions d'apprentissage des élèves constitue un objectif louable, il ne s'agissait en aucun cas d'une mesure urgente ni de la réforme de fond dont aurait besoin notre système éducatif.
Au contraire, la réforme des rythmes scolaires constitue l'expression de la « culture de la circulaire » dénoncée par votre rapporteur. En effet, il s'agit d'une réforme imposée d'autorité , enserrant l'emploi du temps de l'ensemble des écoles de France dans un carcan règlementaire d'une extrême rigidité, et sans aucune concertation avec les familles et les collectivités territoriales.
Dans certains territoires, comme le département de Haute-Savoie, la concertation de tous les acteurs a permis de convenir d'une organisation du temps scolaire dérogatoire, mais qui s'inscrit dans le respect des rythmes familiaux, économiques mais aussi climatiques.
En particulier, les communes, qui ont été contraintes à développer une offre d'activités périscolaires en se substituant aux heures de cours déplacées vers le mercredi matin, n'ont pas été consultées et se sont vues imposer unilatéralement une réforme dont il leur revient de payer le prix.
La demi-journée de classe banalisée qui a eu lieu au début du mois d'octobre 2014 dans l'ensemble des académies, afin de permettre aux personnels du ministère de l'éducation nationale de participer à des réunions de concertation nationale sur le socle commun et sur les programmes du cycle préélémentaire, procède de la même logique. Là encore, une décision unilatérale de l'État a contraint les maires à assurer la prise en charge des élèves à la place des enseignants, sans aucune compensation.
En effet, l'article 67 de la loi de refondation de l'école ne prévoit la création que d'un dispositif transitoire de compensation des surcoûts prévisibles engendrés par la mise en oeuvre de la réforme : le fonds d'amorçage pour la réforme des rythmes scolaires . Prévu pour la seule année 2013-2014, le dispositif a cependant été prorogé dans son intégralité pour l'année 2014-2015 par la loi de finances initiale pour 2014.
Les aides de ce fonds comportent :
- une part forfaitaire, versée à l'ensemble des communes mettant en oeuvre la réforme, qui s'élève à 50 euros par élève et par an ;
- une part majorée, versée aux communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) « cible » ou à la dotation de solidarité rurale (DSR) « cible », ainsi qu'aux communes des départements d'outre-mer, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Saint-Martin. Cette part majorée s'élève à 40 euros par élève et par an.
Aux aides du fonds s'ajoute la prestation de service spécifique versée par la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF), pour un montant maximal de 54 euros par élève et par an. Cependant, la complexité des conditions et des modalités d'éligibilité de l'aide versée par la CNAF conduit de nombreuses communes à y renoncer.
Or, ces aides temporaires sont loin de compenser l'intégralité du coût supporté par les communes , que l'Association des maires de France (AMF) évalue entre 600 millions et 1 milliard d'euros .
Le coût médian par élève est ainsi estimé par l'AMF à 150 euros. Ce coût tient à la fois à la nécessité pour les communes de développer une offre d'activités périscolaires mais aussi aux dépenses supplémentaires induites par la réforme (coûts fixes liés à l'ouverture des écoles un jour supplémentaire par semaine, au transport ou à la restauration scolaires, etc.).
L'absence de financement pérenne de cette réforme fait courir des risques importants de répercussion des coûts aux familles et de dégradation des finances locales , alors même que le Gouvernement prévoit une baisse des dotations aux collectivités territoriales s'élevant à 11 milliards d'euros d'ici 2017.
* 7 Rapport d'information n° 649 (2010-2011) de M. Jean-Claude Carle, fait au nom de la mission commune d'information sur l'organisation territoriale du système scolaire et sur l'évaluation des expérimentations locales en matière d'éducation, déposé le 21 juin 2011.