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Projet de loi de finances pour 2015 : Enseignement scolaire

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Enseignement scolaire ( avis - première lecture )

L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE

SECONDE PARTIE - L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE

I. UN BUDGET FAVORABLE MALGRÉ QUELQUES FRAGILITÉS

A. UN BUDGET EN HAUSSE ET QUI S'INSCRIT DANS LE RESPECT DES PROTOCOLES DE 2013

1. L'exécution de la loi de finances initiale pour 2014

Comme chaque année, votre rapporteur pour avis s'est penché sur la mise à disposition des crédits au cours de l'année 2014. En effet, l'exécution du budget de l'enseignement agricole a été marquée dans le passé par des reports, des gels et des annulations de crédits votés, pouvant aller jusqu'à remettre en cause le budget voté par le Parlement.

Au 1er septembre 2014, le responsable de programme disposait sur les crédits de paiement hors dépenses de personnel de 462,8 millions d'euros, soit 96,3 % des crédits votés en loi de finances initiale.

De même que les années précédentes, la réserve de précaution est élevée sur les dépenses hors titre 2, puisqu'elle correspond à 6,6 % des crédits de paiement du programme 143 (enseignement technique agricole), soit 31,5 millions d'euros. De plus, la loi de finances rectificative pour 2014 n° 2014-891 du 8 août 2014 a annulé 3,032 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement.

En sens inverse, des reports de crédits ont été autorisés sur l'exercice 2014 à hauteur de 0,17 million d'euros en crédits de paiement. Un mouvement de fongibilité asymétrique a également permis de libérer 16,8 millions d'euros de crédits supplémentaires, afin de permettre, conformément aux dispositions du code rural, le versement de la subvention « article 44 »8(*) aux établissements privés.

Sans levée de la réserve de précaution et hors abondement du programme en loi de finances rectificative, le ministère de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt prévoit un montant de reports de charges prévisibles fin 2014 sur le programme 143 de 33,9 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 34,5 millions d'euros en crédits de paiement (CP).

La répartition des principales composantes de ces reports de charge serait la suivante :

- enseignement privé du temps plein : 8,9 millions d'euros en AE et en CP ;

- enseignement privé du rythme approprié : 15,2 millions d'euros en AE et en CP ;

- bourses sur critères sociaux : 7,5 millions d'euros en AE et en CP ;

- visite médicale des élèves en stage : 1,1 million d'euros en AE et en CP.

La levée de la réserve de précaution que demandera, comme chaque année, le ministère de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt, permettrait de limiter ce report de charges à 0,5 million d'euros en AE et 1,1 million en CP. Par conséquent, votre rapporteur pour avis insiste sur la nécessité d'une levée en temps opportun de la réserve de précaution. Les reports de charges pénaliseraient aussi bien l'offre de formation et la scolarisation des élèves dans l'enseignement privé que la politique d'accompagnement social des familles les plus en difficulté.

Comme les années précédentes, votre rapporteur pour avis se montrera particulièrement vigilant sur l'exécution du budget au cours de l'année 2015 et sur le suivi du montant des reports de charge.

2. L'évolution des crédits pour 2015

Dans la version initiale du projet de loi pour 2015, les crédits consacrés à l'enseignement technique agricole s'élèvent à 1 380,108 millions d'euros. Ils connaissent une hausse de 37,4 millions d'euros en AE et en CP par rapport au budget précédent, soit une hausse de 2,8 % tant en AE qu'en CP.

Toutefois, afin de compenser la reconduction de la part forfaitaire des aides du fonds d'amorçage pour la réforme des rythmes scolaires, un amendement du Gouvernement adopté en première lecture à l'Assemblée nationale diminue les crédits demandés de 2,5 millions d'euros en AE et en CP. Cette minoration aboutit à une hausse plus mesurée des crédits de 2,6 % par rapport à ceux ouverts en 2014, soit un total de 1 377,608 millions d'euros et une baisse des crédits hors titre 2 de 0,86 million d'euros, soit une diminution de 0,2 %.

Évolution des crédits de l'enseignement agricole LFI 2014 -PLF 20159(*)

Crédits de paiement
(millions d'euros)

Ouverts en LFI 2014

Demandés en PLF 2015

Évolution en montant

Taux d'évolution

Titre 2 (dépenses de personnel)

862,425

898,160

35,735

+ 4,1 %

Hors titre 2

480,310

481,948

(479,448)

1,638

(-0,862)

+ 0,3 %

(- 0,2 %)

Total

1 342,735

1 380,108

(1 377,608)

37,373

(34, 873)

+ 2,8 %

(+2,6 %)

Source : Ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, PAP 2015

Votre rapporteur pour avis se réjouit de cette augmentation globale pour la cinquième année consécutive. L'enseignement agricole n'est pas moins bien traité que l'éducation nationale, le budget de la mission « Enseignement scolaire » hors programme 143, sous la responsabilité du ministre de l'éducation nationale, augmentant de 2,4 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances pour 2014.

Votre rapporteur pour avis insiste sur la nécessité de préserver sur le long terme cette équité de traitement entre l'enseignement agricole, deuxième réseau éducatif du pays, et l'éducation nationale. Ce rééquilibrage traduit la volonté de faire de l'enseignement agricole une composante à part entière du système éducatif.

Considérant l'excellence des formations proposées par l'enseignement agricole et refusant qu'il devienne la variable d'ajustement du budget de la mission « Enseignement scolaire », votre rapporteur pour avis propose un amendement visant à rétablir les crédits du programme dans la version initiale du projet de loi de finances pour 2015, soit une majoration de 2,5 millions d'euros en AE et en CP. Les crédits proviennent d'un virement effectué depuis le programme 214 « Soutien à la politique de l'éducation nationale ».

L'enseignement agricole n'échappe pas complètement à l'effort de maîtrise des finances publiques. Le ministère de l'agriculture mène une politique de rationalisation de son organisation et de sa gestion des crédits. Cet effort se traduit dans le budget 2015 par une baisse de 3,39 millions d'euros des crédits couvrant les charges de pensions pour les emplois gagés des centres de formation d'apprentis (CFA) et des centres de formation professionnelle et de promotion agricoles (CFPPA), soit une réduction de 51,6 % par rapport à 2014. Les dépenses de fonctionnement de l'action n° 5, qui comprennent notamment les crédits de l'inspection, de l'observatoire national de l'enseignement agricole ainsi que ceux destinés à l'organisation des examens, diminuent quant à elles de 1 % par rapport à l'année précédente, tandis que les subventions à l'établissement public national de Rambouillet diminuent de 10 %.

Pour nécessaire qu'il soit dans le contexte général de redressement des comptes publics, cet effort ne doit pas nuire au bon fonctionnement des établissements publics locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricole (EPLEFPA). Or la baisse des charges de pensions pour les emplois gagés en CFA et CFPPA revient à mettre à leur charge des dépenses qui relèvent normalement de l'État. Ces charges supplémentaires risquent ainsi de détériorer leur situation financière, souvent déjà fragile. Alors que le Gouvernement prétend faire du développement de l'apprentissage une de ses priorités, la fragilisation de la situation financière des CFA et CFPPA relève à tout le moins du paradoxe.

Votre rapporteur pour avis se félicite de la création de 140 postes d'enseignants en 2015, dont 98 au profit de l'enseignement public et 42 dans l'enseignement privé. Hors titre 2, la hausse de 80 % des crédits consacrés aux emplois d'avenir-professeur (EAP), pour un montant total de 476 000 euros, doit permettre de recruter en moyenne deux EAP supplémentaires dans chaque région métropolitaine et dans les DOM à la rentrée 2015. L'enseignement agricole prend donc toute sa place dans ce dispositif destiné à soutenir les vocations et à assurer la mixité sociale du corps enseignant.

Toutefois, la croissance des crédits de titre 2 traduit surtout une hausse des fonds versés au compte d'affectation spéciale (CAS) Pensions, qui représentent désormais 218,1 millions d'euros. Ce poste croît de 5,1 %, alors que le reste des crédits de titre 2 augmente de seulement 4,1 %. Le mouvement de « déprécarisation » des agents contractuels explique en partie cette hausse des versements.

Votre rapporteur pour avis tient également à souligner les efforts faits en matière d'accompagnement des élèves handicapés. La dotation 2015 de compensation du handicap s'élève à 4,9 millions d'euros, soit une progression de 0,7 million d'euros (+17 %). Cette dotation est consacrée pour l'essentiel au recrutement d'auxiliaires de vie scolaire (AVS). Après les 30 postes d'AVS créés à la rentrée 2014, 25 postes supplémentaires seront créés à la rentrée 2015.

Les autres dotations de l'action 3 « Aide sociale aux élèves » demeurent au même niveau qu'en 2014, seule la dotation en faveur des bourses sur critères sociaux croissant très légèrement de 0,17 million d'euros, soit +0,02 %, à 80,91 millions d'euros.

Au total, 60 708 élèves ont bénéficié de bourses sur critères sociaux au cours de l'année 2013-2014, soit une hausse de près de 2 000 bénéficiaires (+3,2 %). Avec une proportion de bénéficiaires de bourses sur critères sociaux s'élevant à 35,6 %, l'enseignement agricole constitue une filière de premier plan en matière de promotion sociale.

Enfin, les étudiants de l'enseignement supérieur agricole bénéficient depuis la rentrée 2013 des mesures générales liées à la réforme des bourses de l'enseignement supérieur : création d'un échelon 0 bis, d'un septième échelon à destination des étudiants issus des familles aux revenus les plus faibles, ainsi que d'une allocation pour les étudiants en situation d'autonomie avérée.

3. L'application des protocoles de 2013

Le projet de loi de finances pour 2015 prévoit le maintien des subventions aux établissements privés à un montant identique à celui de 2014 : 346,4 millions d'euros hors titre 2 (-0,1 %). Ce montant n'inclut pas les rémunérations des personnels contractuels de droit public des établissements du temps plein, qui sont prises en charge par l'État à hauteur de 232,3 millions d'euros (+5,9 %).

Il entérine ainsi une application stricte des protocoles d'accord conclus en 2013 avec les établissements privés, qui permettent de clore les risques contentieux, avec les aléas juridiques et financiers qu'ils entraînent, et qui donnent à tous les acteurs une lisibilité et une prévisibilité très appréciables des enveloppes budgétaires jusqu'en 2016.

Dans un contexte de contraintes fortes pesant sur les finances publiques, l'État s'était révélé incapable de remplir ses obligations légales, réglementaires et conventionnelles. Face à la non-application des protocoles Barnier de 2009, qui faisaient eux-mêmes suite aux accords Gaymard-Forissier conclus en 2004, et aux risques d'un contentieux coûteux et incertain, votre rapporteur pour avis avait alors plaidé pour l'ouverture de négociations en vue de la conclusion de nouveaux accords. Ces négociations ont permis d'aboutir à la définition d'une trajectoire financière qui soit à la fois soutenable pour l'État mais également viable pour les établissements privés.

Le protocole d'accord signé le 11 mars 2013 avec les fédérations du temps plein - le Conseil national de l'enseignement agricole privé (CNEAP) et l'Union nationale rurale d'éducation et de promotion (UNREP) - encadre le montant de la subvention de fonctionnement allouée aux établissements du temps plein en instaurant une enveloppe de crédits de 127 millions d'euros par an sur la durée du protocole (2013-2016). Le projet de loi de finances pour 2015 s'inscrit dans le respect de cet accord, puisqu'il prévoit le versement de 126,8 millions d'euros, soit une différence de 188 095 euros. Cet écart avec la somme prévue par le protocole du 11 mars 2013 provient de la création du lycée professionnel agricole Nantes-Le Grand Blottereau, issu de l'intégration du lycée horticole privé du Grand Blottereau de Nantes au lycée agricole public Jules-Rieffel de Saint-Herblain.

Le protocole d'accord signé le 19 juillet 2013 avec l'Union nationale des maisons familiales rurales d'éducation et d'orientation (UNMFREO), fédération du rythme approprié, encadre de même le montant de l'aide financière versée aux établissements qui lui sont affiliés. Il instaure une enveloppe de crédits de 205 millions d'euros par an sur la période 2013-2016. Un dispositif d'écrêtement de la subvention a été mis en place pour permettre de rester dans l'enveloppe fixée par le protocole. En effet, dès 2015, il est prévu que les effectifs financés atteignent les effectifs maxima aux contrats des maisons familiales rurales (MFR), soit 49 762 élèves.

Les responsables des établissements privés auditionnés par votre rapporteur pour avis ont exprimé leur satisfaction quant à la bonne application de ces protocoles. Ils font toutefois état de difficultés quant aux modalités de versement des subventions. Si l'annualisation des financements permet une meilleure lisibilité des montants globaux, les dates de versement des subventions demeurent fluctuantes selon les régions. Or des versements trop tardifs sont susceptibles d'engendrer des difficultés de gestion et de trésorerie qui pénalisent inutilement ces établissements.

Un nouveau protocole d'accord est en cours de signature avec l'UNREP pour les établissements fonctionnant selon le rythme approprié avant la fin de l'année 2014. Il a été établi dans le même esprit que celui signé avec l'UNMFREO. Il encadre, pour la période 2014-2016, le montant versé aux établissements du rythme approprié affiliés à l'UNREP à hauteur de 10,150 millions d'euros par an sur la durée du protocole.


* 8 En référence à l'article 44 du décret du 14 septembre 1988 en application de la loi Rocard.

* 9 Les chiffres entre parenthèses tiennent compte de la diminution des crédits de 2,5 millions d'euros en AE et en CP des crédits adoptée en première lecture à l'Assemblée nationale. La répartition de cette diminution au sein des actions n'a pas été précisée.