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Projet de loi relatif au dialogue social et à l'emploi

9 juin 2015 : Dialogue social et emploi ( avis - première lecture )

B. UNE DÉRIVE PROGRESSIVE DES COMPTES

Si le caractère intermittent de la production de spectacle implique une exposition au risque chômage mécaniquement plus forte que dans le reste de l'économie, donc très probablement des dépenses plus fortes que les cotisations, on constate depuis les années 1980 une progressive dérive des dépenses liées à l'application des annexes VIII et X.

La « couverture » du risque chômage par le secteur professionnel diminue continûment, compensée par une contribution toujours plus importante de la solidarité interprofessionnelle. Alors qu'au début des années 1980 les dépenses d'indemnisation chômage représentaient le quart de la masse salariale des intermittents et qu'elles étaient couvertes pour moitié par les cotisations, elles représentent les deux tiers de la masse salariale des intermittents... et plus du septuple des cotisations spécifiques.

Le déséquilibre des comptes des annexes VIII et X est devenu un thème récurrent de la négociation de l'assurance chômage depuis les années 1980. Si l'assurance chômage est devenue déficitaire dans son ensemble, du fait du développement des contrats précaires, la Cour des comptes a comparé l'évolution des déficits entre différents types de contrat, soulignant le rôle important de l'indemnisation des intermittents dans le déséquilibre d'ensemble.

Le tableau suivant7(*) établit le poids respectif des différents contrats dans le déséquilibre d'ensemble :

Source : Unédic (fichier national des allocataires - calcul Cour des comptes

De cette comparaison, il ressort que si le déséquilibre des comptes est sensible à la conjoncture pour les CDD et pour l'intérim, le besoin de financement pour l'indemnisation des intermittents du spectacle est resté permanent, autour d'un milliard d'euros, malgré l'augmentation des cotisations intervenue en 2003 et les fluctuations du marché du travail. La Cour des comptes constate également que ce déséquilibre sectoriel représente le quart du « déficit » de l'assurance chômage dans son ensemble, pour 100 000 personnes indemnisées.

C. UN « STATUT » DE PLUS EN PLUS CONTESTÉ DONNANT LIEU À DES CRISES SPECTACULAIRES

La dérive des comptes des annexes VIII et X a fait apparaître comme disproportionnée la couverture du risque chômage des intermittents du spectacle par la solidarité interprofessionnelle, et motivé des propositions de réforme paramétriques pour réduire « le déficit du régime », d'autant que l'emploi précaire se diffusait dans la société et que les comptes de l'assurance chômage se dégradaient. Dès lors, le conflit s'est fait récurrent autour de la suppression ou de la défense du « statut » des intermittents, un conflit de plus en plus tendu entre des positions antagonistes.

Ici encore, la Cour des comptes a établi clairement les conditions plus avantageuses faites aux intermittents du spectacle par rapport aux autres emplois précaires que sont les CDD et les contrats en intérim8(*) :

Source : Unédic et Pôle Emploi (fichier national des allocataires) ; calculs Cour des comptes

La Cour des comptes souligne que les conditions d'indemnisation des intermittents se distinguent par « une forte récurrence d'indemnisation, une durée moyenne d'indemnisation sur l'année élevée et un montant moyen perçu par an près de quatre fois plus élevé que celui des CDD du régime général et de trois fois plus important que celui des intérimaires ». La Cour estime dès lors que les règles spécifiques des annexes VIII et X « permettent une utilisation particulièrement intensive du régime d'assurance chômage par certains des employeurs et des salariés du secteur ».

Ensuite, la Cour relève que « les intermittents du spectacle quittent pour la plupart d'entre eux leur situation de travail quelques jours après avoir effectué le nombre de jours nécessaire pour être titulaires de droits et qu'ils retrouvent souvent une activité au moment où ils ont épuisé leurs droits ».

Selon la Cour des comptes, les règles des annexes VIII et X constituent « une incitation à la permittence » : les salariés alternent - en partie volontairement - des périodes de travail et de chômage pour utiliser les allocations comme un complément de rémunération.

Les revenus de remplacement de l'assurance chômage étant devenus essentiels pour la majeure partie des intermittents, la négociation interprofessionnelle s'est trouvée confrontée à la question du « statut » des intermittents, le paramétrage des règles devenant un enjeu central pour des dizaines de milliers d'emplois... et, de proche en proche, pour l'activité culturelle dans son ensemble.

Trois positions sont récurrentes dans la négociation :

la critique ou la dénonciation du « statut » des intermittents, qui serait choisi par les employeurs pour alléger leurs obligations et par les salariés pour bénéficier de la protection sociale, sans les inconvénients de la relation hiérarchique... Cette critique incite à proposer une réforme en profondeur du régime, en particulier pour séparer la logique assurantielle et la logique « assistantielle » et pour faire payer les avantages de la « flexi-sécurité » à son vrai prix ;

la volonté de réduire le déséquilibre des comptes par une réforme paramétrique qui conserverait l'essentiel des annexes VIII et X. Cette position incite à proposer un nouveau calibrage des dérogations, pour réduire le nombre de bénéficiaires, la durée d'indemnisation et plafonner davantage l'allocation ;

la critique ou la dénonciation de règles qui deviennent plus « injustes » à mesure qu'elles sont plus sélectives, parce qu'elles précarisent davantage les intermittents les plus précaires. Cette position invite à une redistribution des subsides de l'assurance chômage au bénéfice des précaires, pour les intermittents mais plus largement dans l'ensemble du salariat.

Dans son analyse de l'intermittence en conflit, cependant, le sociologue Pierre-Michel Menger démontre que les crises et les séismes récurrents tiennent aux singularités de ce conflit et qu'ils suivent un rituel bien établi :

- parmi les singularité de cette « exception sociale ordinaire » qu'est l'intermittence dans notre pays, l'auteur souligne l'alliance entre les salariés et leurs employeurs pour préserver les règles particulières, contre l'échelon interprofessionnel ; une implication constante mais équivoque de l'État, qui, tout en étant donneur d'ordre économique et régulateur juridique, veille à rester à l'écart de la négociation ; enfin, une demande sans cesse renouvelée d'expertise, qui s'accompagne d'une certaine défiance des professionnels envers les expertises et d'une dénonciation, au sein même de la profession, de la fraude et d'abus... ce qui ne manque pas de jeter le trouble dans l'opinion ;

- l'analyse des crises intervenues depuis plus de vingt ans, ensuite, montre leur caractère ritualisé : avant la négociation, les organisations patronales s'alarment du « déficit » toujours plus important des annexes VIII et X, alors que l'emploi s'y développe ; elles demandent un alignement de ces annexes sur celles des travailleurs en intérim (annexe IV), voire la suppression de ces règles dérogatoires ; les organisations syndicales contestent les chiffrages, soulignent l'utilité collective de l'activité culturelle, tandis que des intermittents, en coordination, occupent des lieux culturels, lancent des grèves qui empêchent des tournages et des festivals ; ils demandent une consolidation de leur régime mais également des changements de paramètres pour une meilleure redistribution entre intermittents, au nom des plus précaires ; appelé à intervenir, le Gouvernement se défend de vouloir dicter les paramétrages assurantiels aux partenaires sociaux ; une expertise est demandée, ses résultats sont contestés et nourrissent des demandes de contre-expertises : le conflit se trouve relancé ; des ajustements sont finalement trouvés, qui ne satisfont jamais les coordinations d'intermittents ni le syndicat majoritaire mais qui apparaissent comme un pis-aller, jusqu'à la fois suivante.


* 7 Cour des comptes : « Le régime d'indemnisation du chômage à l'issue des emplois précaires », septembre 2013.

* 8 Cour des comptes, op. cit. septembre 2013.