N° 165
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2015 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2016 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME IX
PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT
Par M. Alain CHATILLON,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Claude Lenoir , président ; Mmes Delphine Bataille, MM. Alain Bertrand, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Joël Labbé, Mme Élisabeth Lamure, MM. Michel Le Scouarnec, Yannick Vaugrenard , vice-présidents ; M. Marc Daunis, Mme Valérie Létard, M. Bruno Sido , secrétaires ; MM. Gérard Bailly, Jean-Pierre Bosino, Henri Cabanel, François Calvet, Roland Courteau, Alain Duran, Mmes Frédérique Espagnac, Dominique Estrosi Sassone, M. Daniel Gremillet, Mme Annie Guillemot, MM. Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Philippe Leroy, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Anne-Catherine Loisier, MM. Michel Magras, Franck Montaugé, Robert Navarro, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Sophie Primas, MM. Yves Rome, Henri Tandonnet . |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 3096, 3110 à 3117 et T.A. 602
Sénat : 163 et 164 à 170 (2015-2016)
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
L'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1 er août 2001 prévoit un compte d'affectation spéciale (CAS) intitulé « Participations financières de l'État ».
Ce compte a pour but de retracer :
- en recettes, les produits de cessions de titres, parts ou droits détenus directement ou indirectement par l'État ;
- en dépenses, les augmentations de capital, les achats de titres, parts ou droits de sociétés, ainsi que les dotations à la Caisse de la dette publique, au Fonds de réserve des retraites et celles contribuant au désendettement d'établissements publics de l'État.
Votre rapporteur rappelle que, dans son précédent rapport budgétaire pour avis sur le CAS « Participations financières de l'État », il avait formulé plusieurs recommandations visant à améliorer la gestion du patrimoine financier de l'État, à savoir :
- dynamiser la gestion du portefeuille financier de l'État en ouvrant plus largement la fonction d'administrateur à des personnalités issues du monde de l'entreprise ;
- financer le désendettement de l'État par les dividendes plutôt que par la cession des participations détenues par l'État ;
- privilégier les prises de participations susceptibles d'exercer un fort impact sur la croissance économique et l'emploi en France, notamment en investissant davantage dans les entreprises de taille intermédiaire ;
- mieux prendre en compte les enjeux économiques territoriaux dans les décisions d'investissement ou de cessions d'actifs.
Si, sur ce dernier point, votre rapporteur pour avis peut se féliciter d'avoir été partiellement entendu, force est de constater, que ses autres recommandations n'ont été suivies d'effet ni dans le contenu du CAS « Participations financières de l'État », ni dans les pratiques de gestion patrimoniale de l'État. Votre rapporteur les réitère donc cette année encore en espérant qu'elles seront mieux entendues.
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Lors d'une réunion tenue le 18 novembre 2015, la commission des Affaires économiques, sur la proposition de son rapporteur pour avis, s'en est remise à la sagesse du Sénat pour l'adoption des crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » dans le projet de loi de finances pour 2016. |
I. UN « BLEU » BUDGÉTAIRE QUI EST UNE SIMPLE BOÎTE NOIRE
Tant du côté des dépenses que des recettes, les sommes inscrites par le projet de loi de finances initiale, en ce qui concerne le CAS « Participations financières de l'État », revêtent un caractère conventionnel et n'apportent donc aucune information véritable sur le volume et la nature des titres que l'État pourrait acquérir ou céder au cours de l'année à venir, ni sur l'utilisation qu'il envisage de faire du produit des cessions.
Cette confidentialité est évidemment nécessaire pour réaliser les opérations de vente ou d'achat dans les meilleures conditions.
À la fin de l'année N, dans la loi de finances initiale, les recettes tirées de la cession des titres sont ainsi fixées à 5 milliards d'euros pour l'année N+1, sans que cela ne présage en rien des recettes de cession qui seront effectivement réalisées, ce que montre bien l'examen du budget exécuté.
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Recettes du CAS 1 ( * ) (en milliards d'euros) |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
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Prévisions de la loi de finances initiale |
5 |
5 |
5 |
5 |
5 |
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Exécution |
0,5 |
0,8 |
0,9 |
2,7 |
1,8 |
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Pour équilibrer le compte, les dépenses du CAS sont elles-mêmes fixées conventionnellement à 5 milliards d'euros. Ces dépenses peuvent se répartir en deux programmes :
- le programme 731, « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État ». Il retrace les sommes utilisées pour participer à des augmentations de capital, réaliser des dotations en fonds propres ou des avances d'actionnaire, acheter ou souscrire des titres, parts ou droits de sociétés, ainsi que pour payer les commissions et les frais juridiques liés aux opérations précédentes ;
- le programme 732 « Désendettement de l'État et d'établissements publics de l'État ». Il retrace les sommes affectées à la réduction du stock de dettes de l'État, principalement par des versements à la Caisse de la dette publique.
La répartition ex ante des 5 milliards d'euros annuels de dépenses du CAS entre ces deux programmes donne une indication sur l'intention de l'État de se désendetter en utilisant le produit des cessions de titres de son portefeuille. En réalité, l'examen ex post de l'exécution du CAS « Participations financières de l'État » montre un écart considérable entre les prévisions initiales et la réalité des pratiques, ce qui doit conduire à ne pas accorder une attention excessive aux données prévisionnelles.
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Dépenses du CAS consacrées au désendettement (en milliards d'euros) |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
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Prévisions de la loi de finances initiale |
4 |
4 |
4 |
4 |
1,5 |
4 |
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Exécution |
0 |
0 |
0 |
0 |
1,5 |
2 2 ( * ) |
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Comme lors des années précédentes, les recettes du CAS « Participations financières de l'État » sont fixées dans le projet de loi de finances initiale pour 2016 à 5 milliards d'euros. En ce qui concerne les dépenses, l'État prévoit d'affecter 3 milliards d'euros aux opérations d'acquisition de titres et 2 milliards d'euros au désendettement. Cela sera-t-il réalisé ?
* 1 Hors versements du budget général destinés à alimenter le mécanisme européen de stabilité.
* 2 Prévision réactualisée pour l'année 2015 dans le PLFI pour 2016.