D. DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT ET D'INVESTISSEMENT TOUJOURS CONTRAINTS
1. Des moyens de fonctionnement stables
Le montant des crédits hors titre II s'élèvera à environ 1 226 millions d'euros en crédits de paiement, en hausse de 16,4 millions d'euros. Parmi ces crédits, les dépenses de fonctionnement se monteront à environ 1 114 millions d'euros, en baisse de 1,73 million d'euros (-0,16 %). Globalement, les dépenses de fonctionnement sont en réalité quasi préservées dans la mesure où la baisse des cours du pétrole induit des économies importantes en matière de chauffage des bâtiments et de carburant.
Le directeur général de la gendarmerie nationale s'est félicité, lors de son audition par vos rapporteurs, du maintien d'un montant au titre du « fonctionnement courant lié à l'agent » d'environ 207,55 millions d'euros, destiné aux dépenses de consommables de bureau, au frais de déplacement des personnels et aux frais liés aux mutations.
Des loyers toujours élevés
Les loyers représentent une part importante des frais de fonctionnement du programme 152.
Rappelons que les locations immobilières relèvent de plusieurs dispositifs :
- casernes ou annexes de casernement construites et louées sur la base du décret n° 93-130 du 28 janvier 1993 ;
- casernes ou annexes de casernements conformément aux modalités propres aux baux emphytéotiques administratifs ;
- casernes ou annexes de casernements dans le cadre d'un montage privé ;
- logements hors caserne soumis aux évolutions de l'indice de référence des loyers (IRL), de l'indice du coût de la construction (ICC) ou de l'indice des loyers des activités tertiaires (ILAT) ;
- loyers budgétaires.
La loi de finances initiale pour 2014 avait prévu 480,1 millions d'euros pour régler ces loyers, dont 21,8 millions d'euros de loyers budgétaires. Au final, la dépense s'est élevée à 490,3 millions d'euros en AE et 490,2 millions d'euros en CP.
En 2015, les loyers ont été évalués à 499,5 millions d'euros en loi de finances initiale, dont 24,9 millions d'euros de loyers budgétaires. Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit une dépense de 504,4 millions d'euros .
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2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 (PLF) |
2017 (Tendanciel) |
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Loyers privés |
444,8 (AE) 440 (CP) |
460,2 (AE) 467,8 (CP) |
467,1 (AE) 466,7 (CP) |
474,6 (AE/CP) |
597,9 (AE) 479,3 (CP) |
740,3 (AE) 485,9 (CP) |
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Loyers budgétaires |
20,5 (AE) 20,5 (CP) |
22 (AE) 22 (CP) |
23,2 (AE) 23,5 (CP) |
24,9 (AE/CP) |
25,1 (AE/CP) |
26 (AE/CP) |
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Total |
465,5 (AE) 460,3 (CP) |
482,2 (AE) 489,8 (CP) |
490,3 (AE) 490,2 (CP) |
499,5 (AE/CP) |
623 (AE) 2 ( * ) 504,4 (CP) |
766,2 (AE) 511,9 (CP) |
À noter qu'en 2016, la gendarmerie pourrait bénéficier de ressources extrabudgétaires :
• des crédits devraient être ouverts sur
le programme 723 « contribution aux dépenses
immobilières » dans le cadre du transfert au ministère de
l'intérieur d'une fraction des produits de cessions immobilières,
conformément aux règles interministérielles. Le montant
sera connu en fonction des cessions effectivement réalisées et
des conditions de mise en oeuvre de la loi Duflot sur le logement social ;
• 5 millions d'euros environ seront
prélevés sur le programme 309 « entretien des
bâtiments de l'État » afin de réaliser des
opérations de maintenance immobilière ;
• 0,3 million d'euros de fonds de concours seront
financés par EDF et ENR'CERT dans le cadre du dispositif «
certificat d'économie d'énergie », dispositif qui va
être relancé grâce aux opérations prévues dans
le cadre du plan d'urgence de l'immobilier domanial de la gendarmerie.
2. Des moyens d'investissement qui permettent de faire face au plus urgent
a) Des travaux de rénovation des casernes indispensables : la poursuite du plan triennal d'urgence
La disponibilité des gendarmes est permise par leur statut militaire et par leur obligation statutaire d'occuper un logement par nécessité absolue de service, obligation d'ailleurs rappelée dans la loi du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale. Le logement est ainsi un élément essentiel dans le fonctionnement de la gendarmerie comme dans la vie des militaires de la gendarmerie et leurs familles .
La gendarmerie occupe au total 3 873 casernes dont 667 domaniales. Les 3 206 autres casernes sont locatives et appartiennent à des collectivités territoriales ou des partenaires privés. Pour compléter le parc de logements en caserne, 8 370 logements individuels sont pris à bail hors caserne et 1 746 font partie d'ensembles immobiliers locatifs.
Grâce notamment à l'effort consenti par les collectivités locales, le parc locatif a bénéficié de travaux de construction et de rénovation significatifs depuis une dizaine d'années.
Cependant, dans un contexte de contraction des crédits hors titre 2 de la gendarmerie, les crédits d'investissement immobiliers ont été réduits de moitié entre 2007 et 2012, passant de 202 à 100 millions d'euros . Faute de crédits, et malgré le recours à des financements innovants, le parc domanial n'a cessé de se dégrader : le parc de logements a 42 ans de moyenne d'âge ; celui des locaux de service 49 ans.
Selon les standards utilisés par les bureaux d'étude, le maintien à niveau du parc immobilier de la gendarmerie nécessiterait une dépense annuelle de 200 millions d'euros pour des constructions de casernes ou des réhabilitations lourdes et de 100 millions d'euros pour la maintenance lourde . Selon la Cour des comptes, si l'on estime à trente ans la durée de vie moyenne d'une caserne n'ayant pas bénéficié d'une maintenance conforme aux standards du marché, la gendarmerie devrait consacrer annuellement 160 millions d'euros à la construction domaniale. Or, entre 2003 et 2008, 122 millions d'euros seulement y ont été consacrés chaque année et à partir de 2010, une centaine de millions d'euros par an.
La DGGN, compte tenu de ce contexte budgétaire tendu, n'envisage plus, sauf besoin particulier, la réalisation de constructions neuves mais privilégie les opérations de réhabilitation lourde et de maintenance de l'existant . La programmation des opérations de maintenance est ainsi effectuée selon des critères d'urgence liés :
- à la mise aux normes des installations afin d'assurer la sécurité des personnes et de garantir la conformité à la réglementation en vigueur ;
- à l'amélioration des logements ;
- au maintien en condition opérationnelle des installations et à leur adaptation aux missions nouvelles ;
- à la dégradation accélérée des infrastructures. Une centaine de casernes domaniales exigeraient en effet des interventions urgentes (dont certaines des mises aux normes en matière de sécurité - électricité, incendie, ascenseurs, etc).
Pour l'année 2014, un montant de 9,8 millions d'euros était ainsi destiné à la maintenance. A l'instar de l'année de gestion précédente, une part importante de ce budget (5 millions d'euros) a permis de constituer un fonds de « maintenance urgente » ayant pour but de faire face aux obligations dans les domaines réglementaires et de la sécurité. Sur ce montant, les opérations concernant la sécurité des personnes représentent 4 millions d'euros. En outre, 2,5 millions d'euros ont été consacrés à la réalisation des opérations les plus urgentes ayant un impact sur les conditions de vie des familles de gendarmes (clos-couvert, chauffage, etc.).
Dès lors, à l'occasion de son audition par vos rapporteurs, le directeur général a souligné l'importance du plan triennal d'urgence pour le traitement des logements les plus délabrés du parc domanial, dont la mise en oeuvre a débuté en 2015 et dont la déclinaison pour 2016 (seconde année d'exécution) prévoit 70 millions d'euros en autorisation d'engagement pour réhabiliter environ 5 000 logements . Ce plan d'urgence est essentiellement destiné à l'entretien et la réhabilitation des logements en vue de supprimer les « points noirs ». Le plan prévoit ainsi d'engager une trentaine d'opérations de réhabilitation lourde et de mise aux normes de casernes et les secondes phases de réfection du clos et du couvert des casernes de Bouliac et de Gap.
Le tableau ci-après retrace les crédits dédiés à la maintenance et l'entretien des casernements de 2012 à 2015 et les prévisions pour 2016 (ouverts en LFI et prévus en PLF) :
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AE (LFI) en M€ courants |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016
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Maintenance lourde - réhabilitation (titre 5) |
52,7 |
19* |
9,8 |
79,3 |
81,8 |
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Entretien courant (titre 3) |
44 |
46,4 |
47,2 |
35 |
42,1 |
Le tableau ci-dessous retrace l'évolution du nombre de logements et d'hébergements restructurés, en détaillant les mises en chantier et les livraisons réalisées sur les années 2011 à 2014 et prévues pour 2015 et 2016 :
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Mises en chantier |
Nombre de logements restructurés et
Nombre d'hébergements
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2011 |
499 |
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2012 |
594 |
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2013 |
319 |
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2014 |
138 |
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2015 (prévisions) |
1090 |
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2016 (prévisions) |
1660 |
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Livraisons |
Nombre de logements restructurés et
Nombre d'hébergements
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2011 |
106 |
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2012 |
122 |
|
2013 |
264 |
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2014 |
215 |
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2015 (prévisions) |
169 |
|
2016 (prévisions) |
370 |
La chute sensible du nombre de mises en chantier en 2013 et 2014 est liée aux niveaux de dotations pour ces deux années de gestion. En revanche, dès 2015, les mises en chantier reprennent une dynamique soutenue du fait du plan d'urgence pour la mise à niveau du parc immobilier domanial de la gendarmerie, ce dont vos rapporteurs ne peuvent que se féliciter.
b) Un effort de renouvellement du parc automobile
Les véhicules légers et deux-roues du parc opérationnel ont respectivement un âge moyen de 7 ans 4 mois et 6 ans 4 mois, pour un potentiel moyen de 155 000 km et 77 000 km.
Le respect des critères de réforme, désormais fixés pour les véhicules légers à 8 ans et 200 000 km, nécessiterait l'acquisition de 3 000 véhicules par an (hors véhicules spécifiques tels que les poids lourds), soit un besoin annuel d'environ 60 millions d'euros. Cette cible n'étant plus atteinte depuis 4 ans (1 273 véhicules achetés en 2011, 916 en 2012, 1 356 en 2013, 1 444 en 2014 ), la durée de service des véhicules a dû être prolongée pour atteindre 10 ans .
Ainsi, en 2014, la construction initiale du budget d'équipement inscrivait 40 millions d'euros au titre du renouvellement du parc automobile. L'ensemble de ces crédits a fait l'objet d'un gel dans le cadre de la mise en réserve de précaution. 12 millions d'euros ont été finalement annulés au titre de la loi de finance rectificative 2014 sur cette même enveloppe. Ainsi, in fine , 28 millions d'euros ont été débloqués et ont permis l'acquisition de 1 444 véhicules au profit de la gendarmerie.
En 2015, sur 3 308 commandes passées au titre de 2014 et 2015, 1 715 véhicules ont été livrés, ce qui correspond à 100 % des commandes passées en 2014 et 36 % des commandes passées début 2015. En tout état de cause, toutes les commandes de début 2015 seront livrées avant la fin de l'année.
Un montant de 40 millions d'euros sera consacré en 2016 au renouvellement du parc automobile , soit les crédits nécessaires à l'acquisition de 2 000 véhicules supplémentaires. Ce nombre n'atteint toutefois toujours par le seuil (3 000 véhicules) permettant d'assurer un renouvellement normal des voitures .
c) Les nouvelles technologies
Le déploiement du projet NEOGEND permettra de doter les gendarmes d'outils mobiles d'accès aux systèmes d'information, dans une logique de proximité et de souplesse dans l'emploi des forces, en particulier en milieu rural. Le directeur général de la gendarmerie nationale a ainsi fait part à vos rapporteurs du projet de doter l'ensemble des gendarmes de terrain d'une tablette informatique permettant d'automatiser de nombreuses tâches répétitives. A ce plan centré sur la mobilité, s'ajoutera le volet 2016 du plan de modernisation technologique de la gendarmerie qui permettra de développer des dispositifs de pré-plaintes en ligne ou encore d'aide à la décision s'appuyant sur les données de masse (Big Data).
* 2 Les valeurs prévisionnelles en AE en terme de loyers privés intègrent le changement de réglementation qui, à compter du 1 er janvier 2016, demande que tous les nouveaux baux fassent l'objet d'un engagement d'AE pour la totalité de leur durée ferme.