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Projet de loi de finances pour 2016 : Action extérieure de l'État : diplomatie culturelle et d'influence

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Action extérieure de l'État : diplomatie culturelle et d'influence ( avis - première lecture )

II. L'ACTION CULTURELLE EXTÉRIEURE : UN RÉSEAU COMPLEXE À SOLIDIFIER

Le réseau culturel français à l'étranger est très étoffé. Il est composé de 161 services de coopération et d'action culturelle des ambassades (SCAC) et 124 établissements à autonomie financière (dits « EAF », essentiellement des « instituts français » et 26 instituts français de recherche à l'étranger, dits « IFRE »).

Ce réseau compte 2 500 agents du ministère auxquels s'ajoutent près de 3 500 agents de droit local (hors vacations) au sein des instituts culturels.

Il est complété dans son action par plus de 800 Alliances françaises dont 383 sont conventionnées localement avec l'ambassade de France et qui sont toutes créées et labellisées par la Fondation « Alliance française ».

L'ensemble du réseau est chapeauté par l'Institut français créé en 2010 pour en assurer le pilotage.

Ce foisonnement d'acteurs aux structures juridiques disparates rend parfois difficile la coopération autour d'objectifs communs.

A. DIFFICULTÉS ET RÉUSSITES DE L'INSTITUT FRANÇAIS

1. La « paupérisation » progressive et continue de l'Institut depuis sa création

L'Institut français a été créé en 20104(*) pour être l'opérateur-pivot de l'action culturelle extérieure de la France. Cette création s'inspirait largement des propositions contenues dans le rapport d'information de 2004 de votre rapporteur pour avis5(*).

Établissement public industriel et commercial, il a été placé, tout d'abord, sous la tutelle du MAEDI. Un amendement du gouvernement adopté dans le cadre de la discussion en première lecture à l'Assemblée nationale du projet de loi relatif à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine6(*) a logiquement étendu cette tutelle au ministère de la culture, conformément à l'esprit de la loi de 2010. En effet, le ministère de la culture et de la communication participe au financement de l'Institut (à hauteur d'environ 1,4 million d'euros par an7(*)) et les champs de coopération avec d'autres opérateurs de ce même ministère sont nombreux (Centre national du Cinéma, Centre national du Livre, etc.).

a) La réduction de la subvention de l'État à l'Institut

Le financement de l'Institut est très largement dépendant de la subvention pour charges de service public qui lui est attribuée chaque année dans le cadre du budget de l'État. Mais cette subvention n'a cessé de se contracter depuis la création de l'Institut. Elle devrait s'établir en 2016 à 29,6 millions d'euros, soit une baisse de 1,3 % par rapport à la loi de finances pour 2015. Une baisse supplémentaire est attendue en 2017, de l'ordre de 2,7 %. Le plafond d'emplois accordé à l'Institut reste stable à 141 équivalents temps plein (ETP) pour 2016.

Or les missions de l'Institut telles que fixées dans son contrat d'objectifs et de moyens sont très ambitieuses.

b) La réduction corollaire du budget de l'Institut

Le budget de l'Institut s'est adapté à la réduction de sa ressource principale en se contractant de 15 % entre 2011 et 2015. L'exercice est rendu particulièrement difficile par la lourdeur et la rigidité des charges de fonctionnement de l'Institut (loyer élevé qui ne pourra être renégocié avant 2016 et 143 ETP transférés au moment de la fusion).

L'effort de réduction des dépenses a donc dû porter également sur les activités de l'Institut. En 2014, l'Institut a connu son budget d'activités le plus faible depuis sa création : 19,7 millions d'euros alors qu'il avait été de 28,2 millions d'euros en 2011, soit une baisse de 30 % en trois ans.

Les crédits dont l'Institut dispose pour subventionner directement le réseau ne constituent en 2015 que 23 % de son budget8(*). Toutefois, un certain nombre d'actions menées par l'Institut français bénéficient indirectement au réseau : si l'on intègre ces actions, c'est 73 % de son budget d'activités que l'Institut réoriente vers le financement des actions du réseau. Globalement, l'action de l'Institut auprès des postes à l'étranger est appréciée (76 % de satisfaction en 2013 au vu des résultats des enquêtes menées).

La contraction du budget d'intervention s'est traduite par la définition de priorités géographiques resserrées. Pour 2016, celles-ci devraient être : les pays émergents et néo-émergents ; les rives sud et est de la Méditerranée ; l'Afrique francophone et la Caraïbe ; les pays prescripteurs au sein des pays développés et de l'Union européenne.

Des priorités en termes de publics sont également définies -étudiants, jeunes professionnels, public scolaire, décideurs, ...- même si, ponctuellement, certains postes pourront bénéficier de moyens renforcés lors d'une saison française à l'étranger.

c) La recherche de sources de financement annexes

L'Institut français bénéficiant de l'autonomie financière, il a pu développer ses ressources propres (de 9 % en 2011 elles sont passées à 20 % en 2014) ainsi que des cofinancements.

En particulier, l'apparition d'un pilier culturel dans les politiques européennes depuis deux ans constitue une nouvelle opportunité de financements. C'est ainsi que l'Institut a remporté en 2015 un appel d'offre européen partenarial sur l'éducation à l'image doté de 250 000 euros.

L'Institut a également signé 27 accords avec des collectivités territoriales françaises qui garantissent un cofinancement.

Enfin, le mécénat constitue une source complémentaire de financement mais essentiellement fléchée vers le financement des saisons culturelles et d'évènements ponctuels dont il est largement dépendant. Afin d'accompagner l'opérateur dans sa recherche de nouvelles sources de financement, le gouvernement a cependant décidé pour 2016 de renforcer de 2 ETP les moyens humains pour le pôle mécénat et celui des saisons culturelles.

Source : questionnaire parlementaire

Mais aujourd'hui l'Institut est pris en étau entre l'ambition de ses objectifs initiaux et la réduction des moyens qui lui sont alloués.

2. Un Institut en quête d'un « nouveau souffle »

Au terme d'une expérimentation menée entre 2010 et 2013, il a été décidé en octobre 2013 de ne pas rattacher le réseau des instituts français à l'opérateur Institut français afin de maintenir l'outil culturel aux mains des ambassadeurs. Une logique « géographique » a ainsi prévalu sur la logique « sectorielle ».

Les crédits prévus pour 2016 au profit de ce réseau des instituts français et centres de recherche placés auprès des ambassades s'établissent à 44,6 millions d'euros.

L'expérimentation 2010-2013

L'article 11 de la loi du 27 juillet 2010 (introduit par voie d'amendement parlementaire) prévoyait l'expérimentation sur trois ans du rattachement du réseau de coopération et d'action culturelle du MAEDI à l'Institut français. Cette expérimentation a été menée dans douze postes. Elle s'est achevée le 31 décembre 2013 et le ministre des affaires étrangères a considéré que ses résultats n'étaient pas à la hauteur des effets escomptés.

Parmi les problèmes les plus significatifs il avait été relevé que le rattachement du réseau culturel à un établissement public conduirait à un éloignement du dispositif officiel de représentation de la France. L'expérimentation a également soulevé des interrogations sur le périmètre du rattachement, les services locaux ayant un périmètre d'action plus large (notamment sur le domaine de l'attractivité universitaire ou l'expertise technique) que celui de l'Institut français. L'hypothèse du rattachement présentait aussi un surcoût budgétaire de 52 millions d'euros pour la période 2014-2016.

Aujourd'hui, l'Institut a un positionnement difficile au sein du paysage : il est une « tête de réseau » qui doit travailler en collaboration avec les acteurs sur le terrain, publics (instituts français) et associatifs (Alliances françaises). Il doit privilégier la « maîtrise d'ouvrage », et déléguer la « maîtrise d'oeuvre » au terrain. Le développement de la contractualisation par l'Institut (avec la signature d'une trentaine de conventions depuis quatre ans) est l'incarnation de cette politique de pilotage.

Ce retour-en-arrière à l'issue de l'expérimentation, les restrictions budgétaires drastiques, les changements à la tête de l'établissement, l'attente d'un nouveau contrat d'objectifs et de moyens depuis un an et demi, la grève qu'a connue l'Institut avant d'aboutir à la conclusion d'un accord d'entreprise en septembre 2015, ... ont malheureusement cassé l'élan de la création en 2010 et généré une certaine amertume parmi les personnels.

L'Institut reste de surcroît encore très marqué, dans son organisation interne, par les anciennes composantes qui ont été fusionnées en son sein en 2010. Son « décloisonnement interne » doit encore se poursuivre.

À peine 5 ans après sa création, l'Institut est déjà à la recherche d'un nouveau souffle, d'une nouvelle ambition, d'un positionnement plus clair et mieux établi.

Un nouveau contrat d'objectifs et de moyens est actuellement en cours de finalisation pour la période 2016-2018. Il devrait être adopté en janvier 2016, avant d'être soumis pour avis au Parlement puis définitivement adopté par le conseil d'administration. Il devrait voir les priorités stratégiques et géographiques de l'Institut se resserrer et l'obligation pour l'Institut de renforcer ses ressources extrabudgétaires se renforcer.

Le développement du numérique constitue un enjeu particulièrement important pour l'Institut qui s'en est emparé et a créé plusieurs plateformes thématiques : IFcinéma, Culturethèque, IFverso, IF mobile.

Le projet de réseau social des professeurs « de » et « en » français devrait être opérationnel en début d'année 2016. Il constitue un projet très prometteur et intéressant pour la mobilisation d'une communauté par laquelle passe aussi notre stratégie d'influence.

Quant au projet de l'Institut sur l'apprentissage du « Français en ligne », s'il ne peut être contesté dans son caractère incontournable pour notre diplomatie d'influence, il devra cependant être établi en coopération avec l'ensemble des acteurs de l'enseignement du français à l'étranger (Fondation Alliance française, CNED, CIEP, etc.).

Le Centre international d'études pédagogiques (CIEP)

« Créé en 1945, établissement public national depuis 1987, le CIEP est reconnu en France et à l'étranger pour ses compétences en matière d'expertise, de formation, d'évaluation et de gestion de projets internationaux. Opérateur public de référence du ministère chargé de l'éducation, de l'enseignement supérieur et de la recherche, principal partenaire opérateur du ministère des affaires étrangères et du développement international pour la langue française, il contribue à la réflexion dans le domaine de la coopération internationale en éducation et s'appuie, pour conduire ses actions, sur un réseau d'experts et de partenaires nationaux et internationaux, ainsi que sur le savoir-faire d'une équipe de 250 personnes. »

Source : www.ciep.fr


* 4 Loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action culturelle extérieure de l'État et décret n° 2010-1695 du 30 décembre 2010.

* 5 « Pour une nouvelle stratégie de l'action culturelle extérieure de la France : de l'exception à l'influence », rapport d'information n°91 (2004-2005) de M. Louis Duvernois, fait au nom de la commission des affaires culturelles du Sénat.

* 6 Texte n° 15 (2015-2016) transmis au Sénat le 9 octobre 2015.

* 7 Programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».

* 8 Cette situation avait été dénoncée par la Cour des comptes dans un rapport daté de 2013 qui soulignait que seulement 14 % du budget d'activités de l'Institut français de 2012 avait été consacré à des subventions directes au réseau des établissements culturels publics à autonomie financière, alors que l'objectif était de 37,5 %.