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Projet de loi de finances pour 2016 : Recherche et enseignement supérieur

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Recherche et enseignement supérieur ( avis - première lecture )

C. LE DÉFI DE LA COMPÉTITION INTERNATIONALE

L'évolution du nombre d'étudiants dans le monde, qui a doublé en quinze ans et qui doublera à nouveau d'ici 2020, constitue aussi une formidable opportunité pour la France.

Les étudiants en mobilité internationale

On ne connaît pas précisément le nombre total des étudiants en mobilité internationale, c'est-à-dire des étudiants qui ont quitté leur pays d'origine pour se rendre dans un autre pays avec l'intention explicite d'y suivre une formation. La plupart des pays fournissent cette statistique, mais un certain nombre d'autres (dont la France) recensent uniquement une catégorie plus large, celle des étudiants étrangers présents dans leur enseignement supérieur : outre les étudiants en mobilité internationale, cette catégorie peut comprendre aussi des jeunes résidents de longue date, voire même des natifs de nationalité étrangère. Au niveau mondial, on ne peut donc totaliser que les étudiants étrangers. En 2011, leur nombre était de 4,3 millions. Ce nombre d'étudiants étrangers a été multiplié par cinq entre 1975 et 2011 et par deux sur les dix dernières années. Cependant, cette augmentation constante est comparable à celle du nombre d'inscrits dans l'enseignement supérieur au niveau mondial (entre 1980 et 1995, ce nombre a été multiplié par 1,6, celui des étudiants étrangers par 1,7). La mobilité internationale des étudiants accompagne donc le développement des effectifs dans l'enseignement supérieur.

Source : « Les étudiants étrangers : un enjeu de politique migratoire »,
Lettre du CEPII n° 338 du 20 décembre 2013

Dans son rapport remis au Président de la République le 8 septembre 2015, le comité pour la Stratégie nationale de l'enseignement supérieur (StraNES)3(*), présidé par Mme Sophie Béjean, a choisi le développement de « l'internationalisation de notre enseignement supérieur » comme 2e axe stratégique dont une des déclinaisons vise à « investir pour attirer les talents étrangers ».

D'ici 2025, l'objectif proposé par le comité de la StraNES est de doubler la mobilité entrante par quatre moyens : faciliter les obtentions de visas ; ne pas augmenter les droits d'inscription ; faciliter l'accès au logement depuis le pays d'origine ; et développer une « culture de la bienvenue ».

1. Une bonne position française

En termes d'attractivité universitaire, notre pays est très bien placé dans la compétition internationale puisqu'il est en 2015 3e au niveau mondial et 1er pays d'accueil non anglophone.

Ce sont ainsi en moyenne 60 000 nouveaux étudiants étrangers qui sont accueillis chaque année dans notre pays.

Au nombre de 298 900 à la rentrée 2014-2015, les étudiants étrangers représentent environ 12 % de l'ensemble de notre communauté étudiante : 11 % des inscriptions en licence, 19 % en master et 41 % des thèses.

L'indicateur 2.2 du programme 185 s'appuie sur le nombre d'étudiants étrangers inscrits en master et en doctorat de l'enseignement supérieur français : ils devraient être 132 500 en 2015, 133 000 en 2016, 137 000 en 2017. En termes d'effectifs des seuls doctorants, la France, avec 30 000 doctorants étrangers, est également bien placée : en 3e position mondiale, derrière les États-Unis (144 000) et le Royaume-Uni (38 000).

On observe par ailleurs une préférence des étudiants étrangers inscrits dans l'enseignement supérieur français pour le système universitaire : 77 % d'entre eux le sont dans une université.

Par ailleurs, la France se situe en 4e position pour la mobilité sortante des étudiants français dans le cadre de leurs études. Cette mobilité sortante est largement supérieure à celle des pays anglo-saxons. Elle est par ailleurs en ligne avec l'un des objectifs de la Stratégie Europe 2020 établie par le Conseil européen en 2010 et qui préconise de développer la mobilité dans l'enseignement supérieur en passant d'ici 2020 à 20 % au moins des diplômés ayant effectué une période d'études ou de formation à l'étranger.

2. Les outils de l'attractivité universitaire française
a) Campus France

L'opérateur-pivot de notre politique d'attractivité universitaire est Campus France. Cet établissement public exerce aujourd'hui 3 activités :

1- la gestion des boursiers du gouvernement français,

2- la gestion des boursiers pour d'autres mandats (cette activité lui a rapporté 3,8 millions d'euros de ressources externes en 2014),

3- la promotion de l'enseignement supérieur français à l'international.

On compte aujourd'hui 213 espaces et antennes Campus France dans 115 pays. Pour assurer ses missions, Campus France s'appuie notamment sur les instituts français implantés à l'étranger et dont la compétence a été étendue depuis 2010 à l'attractivité.

Campus France

Créée par la loi du 27 juillet 20104(*), l'Agence Campus France est un nouvel établissement public (EPIC) chargé de la promotion de l'enseignement supérieur, de l'accueil et de la gestion de la mobilité internationale des étudiants, des chercheurs, des experts et des invités. Un décret du 30 décembre 2011 précise l'organisation et les modalités d'action de l'Agence.

Résultant de la fusion du GIP Campus France et de l'association Egide, l'établissement est placé sous la tutelle des ministères chargés des affaires étrangères et de l'enseignement supérieur et de la recherche. Les établissements d'enseignement supérieur et de recherche participent à l'orientation de la politique de l'Agence à travers le « Forum Campus France ».

Source : www.campusfrance.org

Le budget pour 2016 prévoit, tous programmes confondus5(*), 84,7 millions d'euros pour Campus France, en baisse de 17 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2015 (103,28 millions d'euros).

Si l'on considère les seules subventions pour charges de service public (donc hors distribution des bourses qui ne font que transiter par Campus France), on observe une diminution régulière des moyens de fonctionnement de l'établissement et une très forte dépendance au volume de ses ressources extérieures.

Source : Annexe au PLF 2016

Le contrat d'objectifs et de moyens de Campus France (2013-2015) arrive à échéance en cette fin d'année. Une évaluation devrait être conduite avant d'établir le prochain contrat. Si l'une des conclusions du rapport du comité de la StraNES relative au doublement du nombre d'étudiants étrangers accueillis dans l'enseignement supérieur d'ici 2025 devait être adoptée, il conviendra de s'interroger sur le dimensionnement adéquat (y compris en termes de moyens budgétaires) à donner à Campus France.

b) Les bourses du gouvernement français

L'attractivité de la France passe aussi par une politique de distribution de bourses du gouvernement français (BGF) à des étudiants étrangers, dont Campus France6(*) assure la mise en oeuvre. En 2014, le nombre total de boursiers du gouvernement français était de 13 550 pour un coût total de 62,2 millions d'euros7(*).

67,6 millions d'euros de transferts au titre de la distribution des bourses du gouvernement français à des étudiants étrangers sont prévus au budget 2016 mais ces sommes sont en diminution sensible par rapport à 2015 (71,6 millions d'euros), ce qui est dommage au regard de notre politique d'attractivité universitaire, alors même que le nombre d'étudiants en mobilité internationale ne cesse de progresser.

D'après les informations recueillies auprès du ministère des affaires étrangères et du développement international, en 2016, l'effort devrait plus particulièrement porter sur les étudiants en provenance des pays émergents et notamment l'Inde, le Brésil ou la Chine. Des aides ponctuelles pourront en outre être dirigées vers des étudiants en provenance de zones géopolitiquement sensibles (comme la Syrie par exemple).

3. Les autres déterminants de notre attractivité universitaire

Mais l'attractivité de la destination France à l'égard des étudiants étrangers ne repose pas sur les seules épaules de Campus France. De nombreux autres facteurs influent sur le choix de destination des étudiants intéressés par une mobilité internationale.

a) La notoriété du système d'enseignement supérieur français

L'étude du CEPII de 2013 précitée montre que les étudiants étrangers, dans leur choix du pays d'accueil, sont sensibles à un ensemble de facteurs au premier rang desquels on trouve le réseau disponible sur place, les salaires perçus par les qualifiés dans une perspective d'entrée dans le monde professionnel, et bien entendu la qualité du système d'enseignement supérieur8(*).

Ce qui souligne toute l'importance des classements du type de celui dit « de Shanghai ». Dans le classement paru en août 2015, la France (qui affiche 4 établissements dans les 100 premiers mondiaux) reste très largement distancée par les États-Unis (51 établissements) et le Royaume-Uni (9 établissements). Selon ce critère, notre pays est à égalité avec l'Allemagne, l'Australie, le Canada, le Japon, les Pays-Bas et la Suisse mais si l'on considère les 500 premiers établissements, la France se classe 5e, derrière les États-Unis, le Royaume-Uni, la Suisse et l'Allemagne.

Selon l'OCDE, 95 % des étudiants étrangers en France plébiscitent la qualité des formations dispensées par notre système d'enseignement supérieur.

b) La lisibilité de l'offre de formation
(1) Les regroupements universitaires

La nouvelle carte de l'enseignement supérieur s'organise désormais autour de 26 regroupements, dont 21 COMUE régionales ou inter-régionales et 5 associations pour l'essentiel autour d'établissements déjà fusionnés. Les premiers contrats de site avaient été signés en juillet 2014, six nouveaux contrats sont signés en 2015.

Sur le principe, ces regroupements sont utiles : ils améliorent la lisibilité de notre système à l'international et permettent d'une façon générale d'améliorer la qualité de service tout en réduisant les coûts. Ils permettent des coopérations et des mutualisations entre établissements intéressantes dans de nombreux domaines : vie étudiante (services de santé, observatoires de la vie étudiante, bureaux d'insertion professionnelle, accès aux équipements sportifs et culturels), activités de soutien (services communs de documentation), international (présentation commune de l'offre de formation pour une meilleure lisibilité, soutien à la mobilité sortante, bureaux de réponse aux appels à projets internationaux, bureaux Europe), numérique (schémas directeurs communs visant à une meilleure interopérabilité des systèmes, espaces numériques de travail, centres d'innovation pédagogique), valorisation et liens avec le monde socio-économique (bureaux de valorisation, participation aux SATT9(*), plateformes éditoriales, bureaux entrepreneuriat étudiant), fonctions support (services de paie, services de gestion des dossiers de retraite, formation des personnels, achats).

Les sept premiers statuts de COMUE ont été publiés à la fin du mois de décembre 2014, les onze suivants l'ont été entre février et juillet 2015.

Les premières COMUE créées fonctionnent depuis le printemps 2015 et de nombreuses autres mettent actuellement en place leurs nouvelles instances. En effet, une fois les statuts publiés, il faut mettre en place les instances de la COMUE (conseil d'administration et conseil académique), ce qui suppose d'organiser des élections pour désigner les représentants des personnels et des usagers, étant précisé que les COMUE ont un délai d'un an à compter de la publication de leurs statuts pour constituer leur nouvelle gouvernance.

Aucune COMUE ne dispose à ce jour des responsabilités et compétences élargies (RCE). Pour en bénéficier chaque établissement doit en faire la demande, par délibération de son conseil d'administration approuvée par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'enseignement supérieur. La COMUE Lille Nord de France pourrait être la première COMUE à passer aux RCE, dans le courant de l'année 2016.

Même s'il semble donc prématuré, en l'état, de faire le bilan du fonctionnement d'établissements qui n'ont, au mieux, que quelques mois d'existence, on peut néanmoins faire quelques remarques :

1- les établissements ont parfois rencontré des difficultés dans la composition des instances des COMUE, en particulier celle du conseil d'administration, le point d'équilibre dans la représentation de chacun étant parfois difficile à trouver ;

2- on peut regretter que dans certains cas, ces regroupements ont accouché de « quasi-monstres » comme l'Université de Loire-Bretagne, à cheval sur deux régions administratives qui n'ont pas fusionné, et qui regroupe 120 000 étudiants, sur des sites distants de plusieurs centaines de kilomètres ... ou alors d' « objets absurdes » comme la présence de 4 COMUE parisienne sur le site de la Sorbonne pour conserver toutes une portion de cette marque distinctive à l'international ;

3- la réforme de 2013 qui avait transformé les PRES en COMUE avait aussi pour objectif de créer des acteurs de taille critique suffisante pour se faire connaître et peser à l'international. Mais ces nouvelles transformations ont parfois brisé la dynamique engagée avec les PRES et ont fait perdre beaucoup de souplesse au dispositif. Les architectures se sont complexifiées, les mariages ont parfois été forcés, les tensions entre universités et grandes écoles ont souvent été ravivées. L'attention portée aux structures plutôt qu'aux projets a coûté cher en temps, en énergie et en moyens humains. Sur les 1 000 postes créés cette année par le gouvernement pour l'enseignement supérieur, 348 (soit plus du tiers) sont absorbés par le fonctionnement de ces nouvelles structures !

(2) Le cadre national des formations

La lisibilité des diplômes peut également être un facteur de choix. Dans la continuité du « processus de Bologne » initié en 1999, la réforme européenne dite « LMD »10(*) a permis une avancée significative, de même que la refonte du cadre national des formations qui en 2014 a abouti à la diminution du nombre de domaines et de mentions en licence et en master et de suppression des « spécialités ».

Votre rapporteur pour avis est d'ailleurs favorable à la spécialisation progressive au cours de la licence qui permet une orientation en douceur et raisonnée des étudiants nouvellement bacheliers.

c) La qualité des procédures administratives

Enfin, la simplicité des procédures d'entrée et de maintien sur le territoire est également un critère, ou plutôt, la complexité notoire des procédures peut avoir un effet fortement repoussoir. Or les procédures françaises s'apparentent bien souvent à un « parcours du combattant ».

À cet égard, il faut se féliciter de la généralisation des « guichets uniques » installés dans les universités, qui permettent de regrouper en un seul lieu les services de la préfecture, de la caisse d'allocations familiales, des oeuvres universitaires, des collectivités. Le Gouvernement prévoit de les mettre en place « partout où le nombre d'étudiants étrangers le justifie »11(*).

Par ailleurs, la partie réglementaire du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile a été récemment modifiée pour permettre à l'étudiant étranger de se voir délivrer son titre de séjour par la préfecture du département où se situe son établissement12(*), quel que soit son lieu de résidence.

La création, dans le projet de loi relatif au droit des étrangers en France13(*), d'un titre de séjour pluriannuel adapté à la durée du cycle d'étude en cours va également dans le bon sens : il ne sera désormais plus nécessaire à l'étudiant étranger de demander le renouvellement de son titre chaque année14(*).


* 3 Inscrite dans la loi pour l'enseignement supérieur et la recherche du 22 juillet 2013, la stratégie nationale de l'enseignement supérieur (StraNES) a pour ambition de définir les objectifs nationaux engageant l'avenir à l'horizon des 10 prochaines années et de proposer les moyens de les atteindre.

* 4 Loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État.

* 5 Outre du présent programme 150, Campus France bénéficie du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » ainsi que du programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement ».

* 6 Établissement public industriel et commercial, créé par le décret du 30 décembre 2011.

* 7 Inscrits au programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence ».

* 8 « Les étudiants étrangers : un enjeu de politique migratoire », Lettre du CEPII n° 338 du 20 décembre 2013.

* 9 Sociétés d'accélération des transferts de technologies.

* 10 Licence/Maîtrise/Doctorat.

* 11 Instruction du Gouvernement relative à l'amélioration des conditions d'accueil des étudiants étrangers en date du 3 septembre 2015.

* 12 À condition toutefois que l'établissement concerné ait signé une convention en ce sens avec l'État.

* 13 Actuellement en navette entre le Sénat et l'Assemblée nationale.

* 14 Voir à ce sujet le rapport n° 2 (2015-2016) de notre collègue Guy-Dominique Kennel, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat sur le projet de loi relatif au droit des étrangers en France.