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Projet de loi de finances pour 2017 : Action extérieure de l'État : Français à l'étranger et affaires consulaires

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Action extérieure de l'État : Français à l'étranger et affaires consulaires ( avis - première lecture )

IV. DES ACTIONS QUI ACCOMPAGNENT NOS COMMUNAUTÉS FRANÇAISES À L'ÉTRANGER

A. LA SITUATION SÉCURITAIRE DES COMMUNAUTÉS FRANÇAISES À L'ÉTRANGER

1. Des menaces accrues

Dans un monde où les foyers de tensions et les zones instables se multiplient, particulièrement en cette « année de toutes les crises » (Moyen-Orient, République centrafricaine, Libye, Mali, bande sahélo-saharienne...), la sécurité des Français de et à l'étranger est, plus que jamais, au coeur des préoccupations du ministère des Affaires étrangères.

Pour connaître les risques liés à leurs déplacements, nos ressortissants sont invités à consulter sur le site « France Diplomatie » du Quai d'Orsay les fiches « Conseils aux voyageurs » (188 au total). Ces fiches, qui sont mises à jour en continu par le Centre de crise (CDC) du ministère, sont de plus en plus consultées (plus de 8 millions de consultations en 2015, soit 26 % de plus que l'année précédente).

De la même manière qu'il est conseillé aux résidents français de s'inscrire sur le Registre consulaire, les Français voyageant à l'étranger sont invités à s'inscrire sur le portail numérique Ariane.

Mis à disposition depuis 2011, cet outil permet l'envoi aux voyageurs de messages d'alerte en temps réel et fournit une information sur le nombre de Français présents sur un territoire étranger, dans la perspective de la gestion d'une éventuelle crise. Fin 2015, 350 000 voyageurs disposaient d'un compte permanent sur Ariane (contre 120 000 en 2013 et 250 000 en 2014, ce qui démontre une montée en puissance du dispositif).

En liaison avec le Centre de crise, les postes consulaires organisent la sécurité des Français de l'étranger par la diffusion de l'information et l'élaboration de plans de sécurité (localisation des Français sur le territoire, ilotage, exercices, envoi de messages d'alerte en cas de crise...).

Le centre de crise (CDC) du ministère des affaires étrangères et du développement international

Outre son rôle de prévention et de diffusion de l'information à destination des ressortissants français à l'étranger, le Centre de crise (qui n'est pas financé par les crédits du programme 151, mais par ceux du programme 105), centralise, au moyen d'une cellule de veille disponible en permanence, toutes les informations concernant la sécurité de nos ressortissants, en provenance du réseau diplomatique, des médias ou du public, et prend les mesures d'alerte et de coordination qui sont rendues nécessaires.

Aux termes d'un décret du 16 mars 2009, il est chargé de coordonner l'action des départements ministériels en matière de sécurité des Français à l'étranger ainsi que la réponse de l'Etat pour les opérations d'aide humanitaire d'urgence.

Il est chargé de préparer les postes consulaires à la survenue de crises, en assurant, notamment par la supervision des plans de sécurité des postes, la réalisation de missions de conseil au profit des postes, la fourniture et la maintenance d'un réseau de communications de sécurité, la constitution de stocks de sécurité (eau, nourriture, médicaments) dans certains postes susceptibles de faire face à l'accueil d'urgence de ressortissants ou encore l'organisation d'exercices de gestion de crise.

Enfin, il met en oeuvre, en tant que de besoin, un dispositif de réponse aux crises consulaires. En 2015, ce dispositif a été appliqué onze fois : en janvier lors des attentats en France, puis lors de ceux de Tunis en mars, en mars 2015, lors du crash de l'Airbus A320 de la Germanwings dans les Alpes de Haute-Provence, en avril lors de troubles sécuritaires au Yémen nécessitant le rapatriement des Français, en avril 2015 lors du séisme au Népal (avec un record de 18 700 appels reçus), en juin et juillet 2015, lors d'attentats en Tunisie et en Thaïlande, en septembre 2015 à l'occasion du coup d'Etat au Burkina Faso et d'une bousculade meurtrière à la Mecque, en novembre 2015 lors des attentats de Paris et Saint-Denis puis de l'attentat à l'hôtel Radison de Bamako.

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

2. L'adoption de la directive relative à la protection consulaire des citoyens européens

Les citoyens de l'Union européenne qui voyagent ou qui résident dans un pays tiers dans lequel l'État membre dont ils ont la nationalité ne dispose pas d'une ambassade ou d'un consulat ont le droit de bénéficier de la protection des autorités consulaires de tout autre Etat membre. Celui-ci doit prêter assistance à ces citoyens de l'Union non représentés dans les mêmes conditions qu'à ses propres ressortissants.

LA PROTECTION CONSULAIRE DANS LE DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE

Le droit dont jouissent les citoyens de l'Union non représentés de bénéficier de la protection des autorités diplomatiques et consulaires d'autres États membres dans les mêmes conditions que les ressortissants de ces derniers est inscrit à l'article 20, paragraphe 2, point c), et à l'article 23 du traité de fonctionnement de l'UE, ainsi qu'à l'article 46 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

Aux termes de ces trois dispositions, tout citoyen de l'Union « bénéficie [...] de la protection des autorités diplomatiques et consulaires de tout Etat membre dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet Etat ». Un droit individuel est ainsi clairement conféré à tout ressortissant12(*) d'un Etat membre de recevoir un traitement égal de la part des autorités consulaires d'un autre Etat membre sur le territoire d'un pays tiers où son propre Etat membre n'est pas représenté. Le statut de citoyen de l'Union a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des États membres13(*) et le droit de l'Union confère des droits individuels, entre autres pour garantir le plein effet des droits légaux des citoyens.

Selon un récent communiqué de la Commission européenne14(*), les Européens effectuent chaque année environ 90 millions de déplacements en dehors de l'UE, à des fins professionnelles ou d'agrément. Par ailleurs, plus de 30 millions de citoyens de l'Union résident à titre permanent dans un pays tiers. Or, les États membres ne sont tous représentés qu'aux Etats-Unis, en Chine, en Inde et en Russie. Ainsi, près de 7 millions de ressortissants de l'UE voyagent ou résident en dehors de l'UE dans un pays où l'Etat membre dont ils possèdent la nationalité ne dispose pas de représentation diplomatique ou consulaire. Leur nombre devrait atteindre 10 millions en 2020.

On mesure donc l'impact que pourrait avoir le concept de protection consulaire européenne pour un État comme la France qui dispose d'un réseau consulaire étendu offrant un niveau relativement élevé de services.

La Commission européenne avait présenté, le 14 décembre 2011, une proposition de directive dont l'objectif est de remplacer la décision de 1995, qui régit aujourd'hui les relations consulaires, et d'établir les mesures de coordination et de coopération nécessaires pour faciliter la protection consulaire des citoyens européens non représentés. L'adoption de ce texte relève d'une procédure législative spéciale : vote à la majorité qualifiée au Conseil et simple consultation du Parlement européen.

Après trois ans de négociations, les Etats membres de l'UE ont adopté le 20 avril 2015 la directive 2015/637 relative à la protection consulaire des citoyens européens qui résident ou voyagent hors de l'UE15(*).

Cette directive a pour principal objectif de « donner véritablement corps au droit des citoyens de l'Union d'être assistés dans les pays tiers, y compris en temps de crise, par les autorités diplomatiques et consulaires de tous les Etats membres ».

Pour ce faire, elle précise le contenu et les modalités opérationnelles du droit reconnu aux citoyens de l'Union non représentés de bénéficier d'une protection consulaire dans les mêmes conditions que les ressortissants nationaux.

Elle facilite et simplifie la coopération et la coordination entre les autorités consulaires par la mise en place d'un cadre de coopération et de coordination stable précisant :

- ce que recouvre la notion de « citoyen de l'Union non représenté » en pays tiers ;

- qui doit prêter assistance au citoyen de l'Union non représenté et comment coordonner l'assistance avec l'Etat membre d'origine du citoyen en question ;

- comment les autorités présentes dans un pays tiers déterminé doivent coopérer et coordonner leur action et en quoi consiste le rôle de l'UE ;

- les mesures spécifiques en période de crise ;

- comment s'organise le remboursement financier.

Les États membres ont jusqu'au 1er mai 2018 pour adapter leur droit national aux dispositions de la directive.

Les autorités françaises se sont fortement engagées dans ce dossier et ont soutenu le principe d'une directive pour encadrer la protection consulaire accordée aux citoyens non représentés de l'Union à condition que le dispositif retenu se traduise par un partage effectif de la charge en vertu de la solidarité européenne et non par une surcharge déséquilibrée qui pèserait sur les grands réseaux comme celui de la France.

En ce qui concerne les enjeux financiers, l'entrée en vigueur de la directive et la publicité faite autour de cette dernière sont susceptibles d'entraîner mécaniquement une charge de travail et des coûts supplémentaires pour notre réseau, du fait de l'augmentation du nombre de demandes introduites par des citoyens de l'Union non représentés. Néanmoins, la directive ne crée pas à notre égard des obligations supplémentaires mais se fonde sur les articles 20, paragraphe 2, point c) et 23 du traité sur le fonctionnement de l'Union Européenne dont il était indispensable d'organiser la mise en oeuvre concrète.

Au final, la charge financière supplémentaire pesant sur la France en tant qu'Etat prêtant assistance devrait finalement être limitée du fait des garanties prévues dans la directive, qui sont :

- la possibilité de conclure des arrangements pratiques locaux de partage de la charge entre Etats membres représentés sur place ;

- la mise en place d'un mécanisme financier qui permet de prévoir que les coûts pour l'Etat français que pourraient entraîner l'application de cette directive seront maîtrisés, ou, à défaut, que certaines dépenses engagées feront l'objet de remboursement (garantie de remboursement par l'Etat assisté des dépenses prises en charge par l'Etat prêtant assistance, garantie pour laquelle les autorités françaises se sont fortement mobilisées pendant les négociations).

Par ailleurs, le rôle que seront amenées à jouer les délégations de l'UE dans ce processus est également de nature à entraîner un allègement de la charge pesant sur les Etats membres.

Selon les informations communiquées par le MAEDI, cette directive devrait être transposée par un décret dans le courant de l'année 2017.


* 12 Voir les affaires 57/65, Lütticke, et 26/62, Gend & Loos. L'article 23, paragraphe 2, du TFUE ne prévoit plus que les États membres établissent entre eux les règles nécessaires. L'article 23, premier et deuxième alinéas, du TFUE permet simplement aux Etats membres de prendre les dispositions internes nécessaires.

* 13 Affaire C-184/99, Grzelczyk.

* 14 Bruxelles, communiqué de presse du 20.04.2015, « Règles de l'UE en matière de protection consulaire : une meilleure protection des citoyens de l'UE à l'étranger ».

* 15 Directive (UE) 2015/637 du Conseil du 20 avril 2015 établissant les mesures de coordination et de coopération nécessaires pour faciliter la protection consulaire des citoyens de l'Union non représentés dans des pays tiers et abrogeant la décision 95/553/CE.