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Projet de loi de finances pour 2017 : Action extérieure de l'État : Français à l'étranger et affaires consulaires

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Action extérieure de l'État : Français à l'étranger et affaires consulaires ( avis - première lecture )

C. LES VISAS, UNE ACTIVITÉ ÉCONOMIQUEMENT RENTABLE

Le nombre de visas demandés et délivrés augmente chaque année depuis six ans. En 2009, nos postes avaient délivré 1,85 million de visas pour 2,1 millions demandés. En 2015, 3,2 millions de visas ont été délivrés (contre 2,8 en 2014) pour 3,6 millions demandés, soit un taux de refus de 10 %, situé dans la fourchette habituellement observée ces dernières années (9 à 10 %).

Les dix postes présentant les taux de refus11(*) de visas les plus élevés sont :

Lagos (Nigéria)

41 %

Kaboul (Afghanistan)

41 %

Conakry (Guinée)

40 %

Moroni (Comores)

39%

Annaba (Algérie):

35 %

Port au Prince (Haïti):

34 %

Douala (Cameroun):

34 %

Abuja (Nigéria):

32 %

Bangui (Centrafrique):

32 %

Luanda (Angola)

32 %

Source : MAEDI

L'accélération de la demande globale (+11,7 % en 2014, +13,7 % en 2015) s'accompagne de disparités régionales (forte augmentation en Chine, en Inde, dans les pays du Golfe et baisse de 40 % en Russie, du fait notamment de la situation économique dans ce pays).

Le nombre de visas délivrés a augmenté de 14,3 % en 2015 par rapport à 2014 (après 12,4 % en 2014). Parmi ceux-ci, 93 % sont des visas de court séjour.

Il faut toutefois s'attendre à une diminution sur l'année 2016, du fait de la baisse de la fréquentation touristique (-20 % pour la Chine, -15 % pour la Russie) liée au contexte sécuritaire et de la crainte d'attentats.

Visas demandés et délivrés par catégories en 2015

Source : MAEDI

La délivrance des visas est aujourd'hui un enjeu particulièrement important, dans la mesure où cette activité génère des recettes : 187 millions d'euros en 2015 (après 161 millions d'euros en 2014 et 137 millions d'euros en 2013), soit une augmentation de 16,1 % par rapport à 2014 et une progression continue depuis 2009. Le montant des recettes générées a ainsi doublé depuis 2006. Il devrait baisser en 2016 (l'estimation portant sur 183 millions d'euros).

Source : MAEDI

Rappelons que l'objectif poursuivi par le ministère est celui d'un doublement du nombre de visas délivrés (soit 5 millions) à l'horizon 2020.

Les effectifs consacrés à l'activité « visas » au 1er août 2016 s'élèvent à 839 ETP permanents répartis en 276 emplois de titulaires, 41 emplois de volontaires internationaux et 522 emplois d'agents de droit local. Afin de répondre aux objectifs fixés à la politique de délivrance des visas, 75 ETP supplémentaires ont été accordés par redéploiement pour le triennum 2015-2017 dont 22 emplois créés sous plafond d'emploi ministériel en 2015 et 25 ETP sous plafond d'emplois du programme 151 en 2016.

Ces effectifs ont été renforcés d'environ 95 ETP de vacataires, dont 47 ETP dits « hors plafond » et financés à partir de l'attribution de produits issus des recettes visas.

Pour mémoire, un accord trouvé en 2015 avec le ministère de l'économie et des finances avait permis qu'une partie de ces recettes (1,6 million d'euros en 2016) revienne au ministère des affaires étrangères et du développement international afin de soutenir l'activité « visas » par le financement d'emplois hors plafond. Malheureusement, un tel retour ne devrait pas 'est pas attendu en 2017 pour le programme 151 compte tenu de la diminution attendue des recettes de visas sur l'année 2016.

Le mécanisme de « retour des recettes de visas »

A l'automne, une attribution de produits (ADP), intitulée « Produits des recettes additionnelles des droits de visas » a été créée au bénéfice du programme 151.

Le mode de calcul de cette ADP est le suivant : au titre de la gestion n, 2/9 de la recette additionnelle (recettes de l'année n-1 - recettes de l'année n-2) revient au programme 151.

La clé de répartition suivante est alors appliquée : jusqu'à 1 M€, ce produit est affecté au titre 2 du programme 151 ; au-delà d'1 M€, le solde est réparti entre le titre T2 (10%) et le hors titre 2 (90%). Les crédits hors titre 2 sont ensuite transférés sur le programme 185 pour le versement d'une subvention à Atout France. 

Au titre de la gestion 2016, le montant total des recettes additionnelles des droits de visas entre 2014 et 2015 s'est élevé à 26 907 254 €. L'affectation au titre de l'ADP de 2/9 de cette recette a donc représenté un montant de 5 979 390 €.

 Conformément à la clé de répartition précitée, les crédits ont donc été répartis de la manière suivante :

- 1 497 939 € au profit du titre 2 ;

- 4 481 451 € hors titre 2, reversés à Atout France.

Au titre de la gestion 2017 et compte tenu des projections des recettes visas pour 2016, l'application de la clé de répartition donnerait le résultat suivant :

- recettes visas en 2015 : 186 985 189 €

- recettes visas estimées en 2016 : 183 245 485 €

- recettes additionnelles : 0 € (baisse des recettes).  

Dans ces conditions et si la tendance se confirme, les crédits à rattacher seront nuls en 2017. Par conséquent, il n'y aura ni vacations hors plafond sur le programme 151, ni subvention à Atout France.

Source : MAEDI, réponse aux questions de vos rapporteurs.

 Les agents supplémentaires sont venus renforcer les postes soumis à une forte augmentation du nombre de demandes de visas tels que la Chine, l'Inde, l'Algérie et plusieurs pays du Golfe ainsi que ceux situés dans les pays amenés à traiter les demandes d'asile (Irak, Jordanie, Liban, Turquie).

Le délai moyen de délivrance des visas de court séjour s'est établi à 3,8 jours en 2015 contre 3 jours en 2014, dans un contexte de forte augmentation de la demande de visas de court séjour.

Les délais sont nécessairement plus longs pour les demandes de visas soumises à consultation, qui doivent être préalablement examinées à l'échelon central (ministère de l'intérieur pour les passeports ordinaires et MAEDI pour les passeports officiels) ou par les autorités des autres Etats partenaires de l'espace Schengen, dans la mesure où elles concernent des nationalités ou des profils particuliers (lutte contre la prolifération nucléaire, demande d'asile...). .

Les postes dont les délais sont supérieurs au délai moyen sont les suivants :

Algérie

18 jours

Afghanistan

10 jours

Bénin

12 jours

Iran

13 jours

Iraq

17 jours

Liban

13 jours

Qatar

9 jours

Pakistan

12 jours

Nigéria

15 jours

Soudan

12 jours

Swaziland

10 jours

Source : MAEDI

Une diminution du délai de délivrance est espérée pour 2016 et 2017 grâce à l'extension au-delà de la Chine du dispositif « Visa en 48 heures », à la poursuite de l'externalisation du traitement des visas et au déploiement, prévu en 2017, de l'application informatique de gestion des demandes de visas « France visas ».

L'externalisation partielle du traitement des visas

L'externalisation en matière de visa n'est pas uniforme selon les postes. On distingue ainsi :

1) L'externalisation limitée à la seule prise de rendez-vous

Seul le calendrier des rendez-vous est confié à un prestataire, qui se rémunère généralement via un surcoût des appels téléphoniques. Le reste de l'activité visa est intégralement assuré par les services consulaires. Cette procédure permet de libérer les consulats de la gestion des flux de personnes et évite également aux demandeurs les longues files d'attente.

L'externalisation des prises de rendez-vous est utilisée principalement par nos postes situés en Afrique subsaharienne et quelques postes situés en Europe.

2) L'externalisation limitée à la prise de rendez-vous et à la collecte des dossiers

L'accueil du public et le dépôt des dossiers se fait sur rendez-vous chez le prestataire. Le consulat saisit lui-même les données informatiques. Ce type d'externalisation est actuellement en vigueur uniquement dans nos cinq postes situés en Inde, pour des raisons techniques, et devrait à terme, disparaître, la plus-value apparaissant moindre qu'une externalisation complète.

3) L'externalisation complète avec la biométrie

L'ensemble des tâches non-régaliennes est effectuée par le prestataire, y compris la saisie informatique des données alphanumériques des demandeurs, reversée dans le système d'information du consulat par l'intermédiaire d'un logiciel dédié (« Visanet ») qui sert d'interface entre les outils informatiques du prestataire et ceux de l'administration.

En plus des tâches mentionnées ci-dessus, le prestataire se voit confier le recueil des données biométriques des demandeurs. Cette procédure a été autorisée par la CNIL puis par le Conseil d'Etat. Aucune donnée personnelle n'est conservée chez le prestataire. Elle a pour principal intérêt d'éviter au demandeur de se présenter au consulat après avoir déposé son dossier chez le prestataire.

Ce type d'externalisation était utilisé dans certains de nos postes consulaires à l'étranger (Londres, Istanbul et Ankara, Alger, Tunis, Le Caire, Beyrouth, Abou Dhabi et Dubaï, Koweït, Riyad, Djeddah, Johannesburg, Lagos et Tripoli) où le Visa Information System, qui impose la biométrie à tous les Etats Schengen, est désormais en vigueur dans tous nos postes consulaires. Depuis le 20 novembre 2015, la mise en place de la biométrie est achevée pour l'ensemble du réseau : tous nos postes délivrent désormais des visas biométriques.

A ce jour, 55 ambassades et consulats ont externalisé la collecte des dossiers de demandes de visas, avec externalisation de la biométrie. L'externalisation des postes délivrant plus de 20 000 visas/an a été privilégiée. La partie régalienne des visas reste de la compétence exclusive des consulats.

Le bilan apparait très positif sur plusieurs points : amélioration des conditions d'accueil des demandeurs, disparition des files d'attente devant nos consulats, réduction des délais d'instruction, maîtrise du plafond d'emploi, amélioration de la productivité des agents. L'externalisation a permis en outre de libérer les services des visas de certaines activités chronophages et de consacrer davantage de temps aux tâches régaliennes (contrôles, instruction, prise de décision), qui restent de la compétence exclusive de l'administration.

Notre poste à Oman (Mascate) devrait être le dernier poste externalisé pour l'année 2016. Des procédures de sélection de prestataires seront prochainement lancées pour les postes suivants : Minsk, Bakou et plusieurs pays d'Afrique sub-saharienne pour une externalisation prévue en 2017. D'autres postes pourraient faire l'objet d'une externalisation en 2017 ou 2018 notamment les consulats situés aux Etats-Unis et au Canada.

Par ailleurs, l'expérimentation à Izmir ayant donné de bons résultats, le dispositif de centres de collecte ouverts dans des villes dépourvues de consulats a été étendu : en Russie, en Inde, en Chine, mais également en Arabie Saoudite et en Afrique du Sud.

Afin de satisfaire aux exigences européennes encourageant des centres communs de visas, plusieurs des centres externalisés le sont avec d'autres partenaires. Ces centres partagés ne font l'objet d'aucun accord spécifique avec les partenaires et ne se basent que sur le principe d'une co-localisation du prestataire, les guichets et les outils informatiques étant distincts.

Le programme `'Visa en 48 heures''

Ce dispositif a été expérimenté à compter de janvier 2014 en Chine (premier pays en termes de demandes, soit 22,5 % du total en 2015).

Le délai de 48 heures s'entend du dépôt du dossier complet chez le prestataire à la remise du passeport avec le visa au demandeur. Cette mesure ne concerne que les demandes individuelles et exclut de fait pour la Chine les demandes de visas pour les voyages touristiques en groupe.

Depuis le 1er janvier 2015, cette mesure a été étendue à l'Inde, l'Afrique du Sud, au Qatar, au Koweït, à Bahreïn, Oman et aux EAU (ceux-ci étant dispensés de visa depuis mai 2015.)

Depuis le 1er septembre 2015, elle s`applique à Singapour et depuis le 1er janvier 2016 à la Turquie et l'Indonésie.

L'atteinte de cet objectif repose sur la mise en oeuvre des moyens suivants :

- la facilitation de la prise de rendez-vous des demandeurs individuels pour qu'ils puissent, s'ils le souhaitent, déposer leurs dossiers le jour même ou le lendemain au plus tard ;

- la mise en place de navettes supplémentaires entre les services des visas et les prestataires pour la récupération des passeports traités afin d'accélérer leur restitution ;

- un étiquetage particulier des dossiers individuels de demandes de visa de court séjour destiné à permettre un traitement prioritaire par le service des visas ;

- des effectifs supplémentaires affectés aux postes concernés et l'envoi de missionnaires en renfort à la demande pendant la période de haute saison (traditionnellement de juin à septembre).


* 11 Il faut noter que des disparités peuvent exister au sein d'un même pays (par exemple en Algérie où le taux de refus est beaucoup plus élevé à Annaba qu'à Alger ou Oran).