LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
1. Audition des rapporteurs :
11 octobre 2016 :
Audition de la Coalition Education :
Mme Hélène Ferrer, coordinatrice de la Coalition Education
Mme Carole Coupez, Solidarité Laïque
Mme Michelle Olivier, SNUipp-FSU
Mme Michelle Perrot, Plan international France
2. Auditions devant la commission des affaires étrangères :
26 octobre 2016 :
Mme Odile Renaud-Basso, directrice générale du Trésor
2 novembre 2016 :
M. Rémy Rioux, directeur général de l'AFD
ANNEXE I - AUDITION DE M. RÉMY RIOUX, DIRECTEUR GÉNÉRAL DE L'AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT, LE 2 NOVEMBRE 2016
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Nous venons d'écouter le rapport budgétaire de M. de Raincourt et de Mme Conway-Mouret sur le budget de l'Aide publique au développement (AFD). Nous serons donc heureux de vous entendre dans le cadre de ces auditions budgétaires. L'année à venir sera très importante : elle s'inscrit comme une étape essentielle dans la trajectoire fixée à l'horizon 2020 par le Président de la République, avec 12,5 milliards d'engagements. Nous avons eu un débat sur la taxe sur les transactions financières (TTF). Notre commission est très attachée à ce que les engagements pris se traduisent de façon concrète.
M. Rémy Rioux, directeur général de l'Agence française de Développement . - Merci pour votre accueil. Je suis venu devant vous le 18 mai lors de ma nomination : votre vote favorable m'honore et m'oblige.
Cela fait cinq mois, aujourd'hui même, que j'ai pris la tête de l'AFD. J'ai fait repartir la maison pour qu'elle tienne les engagements fixés pour 2016. Je suis très attentif au dialogue social, au siège à Paris mais aussi dans le réseau. J'ai rencontré tous les agents des agences locales lors du voyage que j'ai effectué il y a quelques jours en Afrique avec quelques sénateurs et sénatrices autour du Premier ministre.
J'ai également adressé des messages à tous les partenaires de l'Agence, dont bien sûr ceux d'Afrique. J'ai déjà fait sept déplacements, notamment au Tchad et au Ghana. Je suis aussi allé dans les autres régions d'intervention de l'AFD : en Tunisie, au Vietnam, en Colombie, en Équateur, à La Réunion... Je me suis également rendu à Rome, à Francfort, à Bruxelles, à Luxembourg, car l'Europe du développement est en train de se construire. Bien sûr, je rencontre tous les partenaires de l'AFD en France. J'ai commencé un tour des régions : je me suis ainsi rendu à Lille et à Roubaix pour rencontrer les acteurs de la politique du développement au niveau territorial et aussi pour engager le débat avec ceux qui sont moins convaincus de l'utilité de cette politique. J'irai bientôt dans la région Grand-Est. J'ai été à l'université d'été du Medef ; je rencontre les ONG et nous travaillons activement avec la Caisse des dépôts pour renforcer l'ancrage territorial de notre Agence.
Dans les prochaines semaines, nous vivrons trois moments importants : le vote des lois de finances de cet automne, le comité interministériel à la coopération internationale et au développement (CICID), qui se tiendra sans doute fin novembre ou début décembre. Enfin, nous fêterons le 75e anniversaire de l'AFD créée à Londres en décembre 1941. Nous nous retrouverons au musée du Quai Branly le 6 décembre : nous présenterons l'Agence et les axes de son nouveau projet. Pierre-René Lemas et moi-même signerons alors la convention entre nos deux établissements publics, convention que le Sénat a appelé de ses voeux lors du vote d'un amendement dans la loi Sapin II.
J'en viens au budget : nous devons avoir les moyens d'atteindre les objectifs fixés par le Président de la République. Le projet de loi de finances rectificative prévoit la recapitalisation de l'AFD, soit 2,4 milliards de fonds propres supplémentaires par transformation du stock de prêts du Trésor qui se trouvent au passif de notre bilan. Cela nous permettra de réaliser les 4 milliards d'engagements annuels supplémentaires d'ici à 2020. Le projet de loi de finances pour 2017, qui vous viendra de l'Assemblée, devrait favoriser la politique de développement. Le projet de loi initial est satisfaisant, prévoyant une augmentation de 80 millions des crédits de bonification sur le programme 110 et de 100 millions de ressources à conditions spéciales sur le programme 153, afin de proposer des prêts dans les pays les moins avancés. En outre, le projet de loi de finances double les autorisations d'engagement pour l'outre-mer : nous les utiliserons en faveur du rayonnement régional de nos territoires ultramarins. Les montants en subventions ont cristallisé les débats à l'Assemblée nationale. Dans le texte initial, une augmentation de 30 millions était prévue pour les moyens en dons confiés à l'AFD au sein du programme 209. Le débat lors de la première partie de la loi de finances a entraîné une augmentation de 270 millions, soit un total de 300 millions. Si vous confirmez ce vote, ce sera plus qu'un doublement de nos moyens sur le programme 209. N'ayez aucun doute : nous serons capables d'utiliser ces moyens supplémentaires. Dans le passé, l'AFD a géré des enveloppes en dons supérieures à 300 millions. Nous avions trouvé les emplois utiles dans les zones les plus fragiles. De plus, la décrue des crédits bilatéraux nous a poussés à aller chercher des délégations de crédits européens à Bruxelles : cette année, nous obtiendrons certainement plus de 400 millions, soit plus que la contribution de la France au budget du Fonds européen de développement (FED). Ainsi, dans le projet en faveur du lac Tchad, la France a financé 5 millions, tandis que le budget européen versait 30 millions. Ce projet a été valorisé par le Président de la République au sommet d'Abuja. Si le Parlement nous confie 300 millions supplémentaires, nous pourrons intervenir dans les pays fragiles que vous avez évoqués dans plusieurs de vos rapports. Notre priorité portera sur les secteurs sociaux, notamment sur l'éducation qui a beaucoup souffert ces dernières années, surtout au Sahel. Les dossiers relatifs à la gouvernance devraient atteindre, à terme, près de 10 % des engagements de l'Agence. Bien sûr, je défends ces montants additionnels. L'affectation de la TTF est également très positive pour l'AFD : la sanctuarisation de la ressource en dons nous est précieuse.
J'en viens à la stratégie que nous allons mettre en oeuvre. La priorité africaine sera réaffirmée, notamment en direction des pays les plus pauvres et des zones en crise. Nous porterons une grande attention aux sujets migratoires : l'Afrique doit être regardée comme un tout. Considérer le Sahara comme une frontière conduit à ne pas examiner un certain nombre de phénomènes. Le Sahara est une mer et non pas une frontière. Enfin, l'Afrique doit aussi être considérée comme une opportunité, avec les énergies renouvelables - voyez l'initiative de Jean-Louis Borloo - et le financement des non-souverains au-delà des États.
Le deuxième axe de notre projet stratégique portera sur la France : elle doit se projeter dans les pays prioritaires mais aussi s'approprier les expériences, les intentions et les aspirations de ses partenaires du sud. Le partenariat avec la Caisse des dépôts que nous signerons le 6 décembre sanctionnera cette stratégie : les discussions sont denses et fluides. La direction générale de la Caisse des dépôts et toutes les équipes que nous avons réunies la semaine dernière en séminaire sont conscientes des enjeux : nous allons bâtir en commençant par les projets et les équipes. L'ambition initiale de la mission de préfiguration est nullement réduite.
M. Henri de Raincourt, rapporteur pour avis. - Merci pour votre présentation. Nous venons de présenter notre projet de rapport : beaucoup de nos collègues souhaitent que nous prenions en compte les transformations profondes de l'Afrique, notamment en ce qui concerne la démographie, l'éducation et la santé des femmes. La France doit être au rendez-vous. Je vous félicite d'aller chercher les crédits européens. Notre collègue Cambon défend l'idée de chef de file afin que chaque projet soit bien identifié. Nous y sommes tout à fait favorables.
En 2017, les autorisations d'engagement pour bonification de prêts au sein du programme 110 s'élèveront à 315 millions. Quelle est la stratégie de l'AFD pour hausser ces engagements à ce niveau sans entrer pour autant dans une logique de chiffre d'affaires ? Comment développer l'Agence et gérer la concurrence avec les banques et les organismes internationaux ?
Ma collègue Conway-Mouret et moi-même avons présenté un rapport avant l'été : nous étions convaincus qu'il fallait faciliter les flux entre le Sahel et le Maghreb, mais aussi entre le Sahel et l'Afrique de l'ouest et l'Afrique centrale. Ne restons pas bloqués sur la seule Afrique subsaharienne. Comment l'AFD pourra-t-elle développer cette vision ?
Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure pour avis. - Il s'est passé beaucoup de choses à l'AFD en cinq mois : bravo. Nous nous réjouissons de votre priorité en faveur de l'Afrique et de la nouvelle impulsion que vous avez donnée à l'Agence en interne. Je salue aussi votre politique d'ouverture. L'absence de la France, que certains déploraient, appartient désormais au passé.
Pour 2020, 4 milliards d'engagements sont prévus pour lutter contre les changements climatiques. Les pays africains ont pris des engagements lors de la COP 21 et nous espérons qu'ils seront confirmés lors de la prochaine COP. Quel est le potentiel de l'Afrique en matière d'énergies renouvelables ? Quels types de projets l'AFD défend-elle en ce domaine ?
En matière d'éducation, les engagements français ne sont pas à la hauteur des priorités affichées, particulièrement pour l'éducation primaire. Quelles évolutions prévoyez-vous pour 2017 ?
Je défends le partenariat entre l'AFD et Expertise France. Ne pourriez-vous pas davantage mobiliser cette dernière en matière de bonne gouvernance ?
Mme Marie-Françoise Perol-Dumont. - L'AFD est la principale bénéficiaire des fonds fiduciaires mis en place par l'Union européenne pour répondre aux crises liées aux conflits syriens et irakiens et à l'instabilité au Sahel. Ces fonds sont-ils efficaces ? Ont-ils un impact sur le terrain ? Répondent-ils aux situations d'urgence ?
Comment travaillez-vous avec les autres acteurs de l'équipe France, notamment Expertise France, qui est également accréditée auprès de la Commission européenne pour gérer les fonds européens. Certes, vous n'êtes pas en concurrence, mais comment s'établissent vos complémentarités ?
M. Claude Malhuret. - En cinq mois, vous avez beaucoup voyagé et vous avez rencontré les ONG. Les dirigeants de Coordination Sud, qui représentent 170 ONG de développement en France, ont donné une conférence de presse juste avant l'élaboration du budget pour 2017 : ils se disaient attristés de constater que les ONG ne bénéficiaient que de 2 % de l'aide publique au développement alors que la moyenne de l'OCDE se situe à 17 %. Comptez-vous modifier cette répartition ? Certes, nous savons que la France, vieux pays centralisé, se méfie de la société civile, mais il serait bon d'évoluer car nous avons des ONG parmi les plus efficaces dans le monde. La coopération pourrait donc s'améliorer.
En second lieu, les promesses pour 2020 sont sympathiques, mais nous sommes en fin de quinquennat, et elles engagent les successeurs dans un contexte budgétaire qui sera sans doute tendu. En réalité, nous avons assisté à une baisse du budget de l'aide publique au développement depuis 2012, et l'augmentation de cette année ne rejoint même pas les niveaux de 2011 : les promesses faites par l'actuel Président ne seront donc pas tenues.
Vous vous félicitez de la TTF qui va sécuriser le budget de l'AFD. Certes, 500 millions sont en jeu, si toutefois ils sont intégralement reversés à l'aide au développement, mais la Place de Paris risque d'être affectée par cette nouvelle taxe. En 2013, M. Cazeneuve, alors ministre du budget, avait demandé le rejet de cette taxe qui allait diminuer la liquidité de la Place de Paris de 40 %. M. Sapin s'est opposé cette année à cette augmentation de la TTF, avant d'accepter un compromis avec sa majorité. Je ne critique par la TTF en tant que telle, mais pourquoi la France l'instaure-t-elle alors que l'Allemagne ne compte pas le faire et que nous sommes en concurrence avec notre voisin pour accueillir divers organismes financiers suite au Brexit ? Les pertes pour notre pays risquent d'être bien supérieures aux recettes escomptées. Je trouve savoureux que l'on parle de financement innovant dès qu'on instaure une nouvelle taxe. Voyez celle que l'on a instaurée sur les billets d'avion : Air France avait menacé de déposer le bilan si elle était mise en place. Benjamin Franklin disait qu'il n'y a que deux choses certaines dans la vie : la mort et les impôts. Cela dit, je pense que vous ne pouvez pas prendre part à ce débat purement politique.
M. Jeanny Lorgeoux. - Avez-vous connaissance de l'expérimentation menée par l'un de vos anciens directeurs en Centrafrique : le fonds Bêkou ? Si oui, pensez-vous possible de l'étendre pour glaner des crédits supplémentaires au bénéfice de notre action publique ?
M. Joël Guerriau. - L'action de la France en Afrique est-elle visible ? L'électrification de l'Afrique voulue par Jean-Louis Borloo avance-t-elle ?
M. Daniel Reiner. - La France veut donner l'exemple avec la TTF : certes, elle prend des risques, mais ce faisant, elle est fidèle à ses valeurs.
On nous a dit beaucoup de bien du fonds Bêkou en Centrafrique. Nous avons commis un rapport sur les OPEX : la conclusion, c'est que les opérations militaires ne règlent pas, à elles seules, les conflits. Une phase deux est nécessaire, à savoir le développement et le plus tôt est le mieux. L'AFD devrait intervenir dès les fins de crise, surtout grâce à ses nouveaux moyens : en a-t-elle la volonté ?
M. Christian Cambon. - En mai, nous avions évoqué l'évaluation des actions de l'AFD. En cette période de disette budgétaire, il est indispensable de mesurer l'efficacité des politiques publiques. Allez-vous faire comme nos amis anglais qui ont recours à des expertises extérieures ? Il est toujours plus facile de se juger soi-même que de l'être par des organismes indépendants. Si certaines politiques sont faciles à mesurer, d'autres le sont beaucoup moins.
M. Alain Néri. - La crise migratoire a des conséquences importantes pour la France et pour toute l'Europe. Le développement permet de répondre aux défis posés par la pauvreté. Cela passe, bien sûr, par l'éducation et la santé. L'AFD devra en faire ses priorités.
N'oublions pas qu'une des causes de la crise migratoire tient à la démographie : il faudra beaucoup de courage et de tact pour aborder cette question avec nos amis africains. L'honneur de la France est de soulever les problèmes difficiles pour y apporter des réponses.
M. Rémy Rioux. - Je me félicite de voir que vous vous saisissez de tous ces sujets. Les Britanniques ont construit un beau consensus bipartisan autour du développement, ce qui les a amenés à 0,7 % de leur PIB en dons. J'ai été frappé par ce qui s'est passé en Allemagne. La visite de la Chancelière au Mali, au Niger, en Éthiopie, puis son accueil du président tchadien et du président nigérien il y a trois semaines ne sont pas passés inaperçus. Jeune Afrique les a d'ailleurs qualifiés d'évènements historiques. La Chancelière est allée chercher en Afrique une réponse à sa crise domestique. L'axe franco-allemand doit être renforcé.
J'ai également été frappé par ce qui se passe aux États-Unis : je vivais sur des souvenirs des années Bush. Lors de mon dernier voyage, j'ai rencontré tous les acteurs américains : les Républicains et les Démocrates ont adopté l'an passé cinq lois importantes sur le développement, avec des allocations budgétaires conséquentes.
Les évolutions européennes et françaises sont encourageantes. Tous les projets de l'AFD comprennent désormais des crédits européens. Les Allemands, les Italiens, les Suédois, les Français ont des banques de développement. Lorsque les Espagnols reviendront à meilleure fortune, ils devraient également créer une telle structure. Avec la Commission et la BEI, le système est de plus en plus coordonné et efficace, même si sa visibilité politique n'est pas encore totale.
J'ai publié une petite tribune dans La Croix après mon voyage en août.
Pour répondre à M. de Raincourt, nous allons présenter le projet de l'Agence pour 2020. Le contrat avec l'État devrait être signé mi-2017 et le CICID sera une étape importante. À mon sens, nous devrons continuer à faire le maximum pour l'Afrique : nous devrons financer d'autres entités que les États, d'où le lien avec la gouvernance. Ainsi, nous ne pouvons plus prêter au Ghana, d'où l'importance de pouvoir le faire auprès du secteur privé et des collectivités locales. L'ouverture à d'autres pays est une décision purement politique. Les subdivisions administratives dans le traitement de l'Afrique n'ont plus de légitimité, même si des sous-régions existent. Les phénomènes actuels ne sont pas suffisamment pris en compte, dans leur dimension globale, au niveau de l'Afrique. L'AFD devrait être la première agence non-africaine à avoir cette approche continentale. J'étais en Tunisie il y a une semaine et j'ai été frappé par le fait que mes interlocuteurs voulaient bâtir des liens plus étroits avec leurs voisins du sud. Nous devons accompagner ce mouvement.
Mme Conway-Mouret m'a interrogé sur les changements climatiques. L'Agence réalise 50 % de son activité en Afrique, 55 % en faveur du climat et 50 % avec d'autres acteurs que les gouvernements. C'est notre spécificité.
Dès mon arrivée, j'ai validé un plan d'action sur la mise en oeuvre du programme énergies renouvelables en Afrique. Nous nous étions engagés sur 2 milliards, mais mes équipes me disent que nous allons dépasser ce chiffre. Les Africains vont expérimenter des formes de production et de distribution novatrices. L'Afrique va donc nous apprendre des process que nous ne connaissons pas. De même, la ville de Medellin a réorganisé tout son système de transport, y compris avec le métro câble. La France va s'inspirer de ce modèle. Mme Keller m'a dit sa surprise devant cette gestion novatrice des transports collectifs : la France pourrait sans doute s'en inspirer, y compris pour le ferroviaire.
L'éducation de base en français doit bien sûr être favorisée. La formation supérieure doit aussi être encouragée. Les deux secteurs les plus rentables en Afrique subsaharienne sont la micro-finance et l'éducation. L'AFD peut jouer un rôle important pour accompagner des entrepreneurs qui voudraient investir le champ de l'éducation. N'oublions pas non plus le partenariat mondial pour l'éducation dirigé par Mme Albright.
Plusieurs d'entre vous m'ont interrogé sur Expertise France : j'ai rencontré M. Sébastien Mosneron Dupin dès ma prise de fonction. Nous souhaitons travailler en commun car les deux maisons sont très complémentaires. Nous finançons tandis qu'Expertise France a un rôle d'expertise technique. Nos programmes font donc régulièrement appel à cet organisme. Reste que nos actions doivent apparaître coordonnées à la Commission européenne.
Oui, madame Perol-Dumont, l'AFD est la première agence à émarger sur les fonds européens. Nous souhaitons conserver ce leadership. Nous avons inauguré un centre d'enfouissement technique à Lomé : la France a investi 3 millions sur un projet qui a en coûté 20, dont 7 financés par l'Union européenne et 10 par la Banque ouest-africaine de développement (BOAD). Le Premier ministre français a posé la première pierre.
M. Malhuret m'a interrogé sur les partenariats : je vous avais dit que je voulais que l'AFD soit plus forte, plus innovante et plus partenariale. Les 12 milliards de projets prévus en 2020 ne pourront être menés par la seule AFD. Tous nos partenaires doivent être partie prenante et apporter des projets. Nous sommes en partenariat rapproché avec la société civile et avec les ONG, notamment depuis le transfert du guichet ONG en 2011. Dans le projet de budget pour 2017, 87 millions sont prévus pour ce guichet, en augmentation régulière depuis 2012. Dans la prochaine convention d'objectifs et de moyens (COM), nous définirons l'étape suivante. Nous devons aussi augmenter les crédits en faveur des collectivités locales qui se montent aujourd'hui à 3 millions. Lorsque j'étais à Lille et à Roubaix, j'ai senti que les collectivités avaient besoin d'un appui national pour aller de l'avant. Le partenariat implique, à mes yeux, davantage de projets.
Un mot sur la recapitalisation de l'AFD : l'Agence va disposer de près de 2,5 milliards de fonds propres supplémentaires d'ici la fin de l'année. Cette décision financière est majeure. Pour ce qui est des budgets à venir, nous savons ce qu'il en est : chaque année, le combat doit être mené ; c'est la règle.
Je ne me prononcerai pas sur le bien-fondé de la TTF. En revanche, je n'ai pas de doutes sur l'emploi de cet argent : les besoins sont tels que nous saurons employer les 270 millions qui nous ont été affectés par l'Assemblée nationale si, bien sûr, vous confirmez ce vote.
Je vous transmettrai des éléments précis sur le fonds Bêkou, messieurs Lorgeoux et Reiner. C'est un exemple parmi d'autres de l'utilisation des fonds européens, dont je n'entends que des témoignages positifs.
Dès que je vais dans un pays, j'entends une demande de France, monsieur Guerriau. C'est vrai en Afrique, mais aussi dans les pays émergents, d'où mon insistance à développer des réseaux et à trouver des alliés en France.
Je rencontre régulièrement le chef d'État-major des armées. Le général de Villiers est un grand avocat de l'aide au développement. J'ai employé l'expression « Barkhane du développement » afin de renforcer notre efficacité collective. Vous avez parlé de phase 2 : à mon sens, ces distinctions ont vécu. Dès le départ, sécurité et développement doivent oeuvrer de concert. M. Jean-Marie Guéhenno nous a bien dit qu'il fallait être très attentif dès le début de la crise, car c'est à ce moment-là que les lignes peuvent bouger, alors qu'ensuite, elles se cristallisent à nouveau.
Bien sûr, l'évaluation est indispensable, monsieur Cambon. Nous avons lancé 377 recrutements cette année, dont 225 nouveaux postes. Nous remettons à niveau divers services, dont ceux chargés de rendre des comptes. Avec le conseil d'administration, nous allons réfléchir au bon pilotage de cette maison : après les engagements viennent les signatures puis le décaissement et enfin les mesures d'impact. Nous devrons certainement renforcer notre management.
M. Christian Cambon. - Quid des organismes évaluateurs extérieurs ?
M. Rémy Rioux. - Avec les co-financements, il est possible de s'évaluer les uns les autres. En tant que magistrat de la Cour des comptes, je suis particulièrement sensible à ces questions de transparence et d'efficacité.
Notre nouvelle stratégie tiendra compte de la transition démographique, monsieur Néri. Cette notion sera donc utilisée et nous la déclinerons sous plusieurs aspects : secteurs sociaux, emploi, retraites, jeunesse... Les problèmes démographiques de l'Afrique ne concernent pas seulement l'Europe : l'Afrique devra aussi gérer ses flux internes. Nous allons voir avec la Caisse des dépôts quels sont les instruments disponibles pour être plus efficaces qu'aujourd'hui.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Nous avons fait un tour approfondi de tous les sujets. Je remercie le directeur général et nos deux rapporteurs ainsi que tous les intervenants. Ce sujet est important et comme nous sommes la commission des affaires étrangères et de la défense, nous estimons que sécurité et développement forment un tout avec, comme but ultime, la paix.