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Projet de loi de finances pour 2017 : Défense : préparation et emploi des forces

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Défense : préparation et emploi des forces ( avis - première lecture )

III. DES ENJEUX À SUIVRE

A. LA CROISSANCE DES COMMANDES D'ARMEMENT POURRAIT-ELLE AVOIR DES RÉPERCUSSIONS FAVORABLES SUR L'EPM ?

1. Le succès des exportations d'armement

Le montant des commandes annuelles d'armement français est passé de 5,1 milliards d'euros en 2010, à 6,9 milliards d'euros en 2013, 8,2 milliards d'euros en 2014 et 16 milliards d'euros en 2015. Il a atteint 16 milliards d'euros en juin 2016.

L'exportation de nos armements était une hypothèse de construction de la LPM. Celle-ci prévoyait l'acquisition de 26 rafales sur la période de programmation, ce qui n'était pas suffisant pour permettre à l'industriel de maintenir la chaîne de production en activité. Il lui était nécessaire de produite 40 Rafale supplémentaires, ce qui représentait un coût que la LPM ne couvrait pas. Les exportations de 24 Rafale en Égypte et 24 Rafale au Qatar ont permis de garantir le modèle de production. L'Inde a signé l'achat de 36 Rafale le 23 septembre 2016 pour 8 milliards d'euros. Les Émirats arabes unis pourraient suivre.

À cela s'ajoute des ventes aux Émirats arabes unis dans le secteur satellitaire. Des contrats ont été signés avec l'Arabie Saoudite, que ce soit dans le domaine terrestre, naval ou aéronautique, à hauteur de 3 milliards de dollars. Outre les Rafale, l'Égypte s'est dotée de quatre corvettes, d'une frégate multi missions et des armements associés. Elle a également acheté, pour 950 millions d'euros, les deux bâtiments de projection et de commandement initialement produit pour la Russie.

De même, le gouvernement australien a annoncé l'acquisition de 1 100 4x4 tactiques blindés à Thalès pour plus de 800 millions d'euros, puis en avril 2016 de 12 sous-marins pour 34 milliards d'euros.

De son côté, Renault Trucks va livrer des véhicules blindés légers au Koweït après avoir décroché en juillet 2015 un contrat historique de 1 500 camions pour l'armée canadienne.

2. Le dispositif de soutien à l'exportation
a) Un dispositif qui repose sur l'excellence des armées françaises

Comme l'indique le ministère de la défense dans le rapport au Parlement 2016 sur les exportations d'armement de la France : « les armées accompagnent le processus de négociation des grands contrats : en amont, en participant à tous les salons d'armement, en France comme à l'étranger, ou en organisant des démonstrations opérationnelles du matériel proposé à l'exportation ; au moment où ils sont conclus, en prêtant aux États clients des capacités initiales avant les premières livraisons ; et durant la vie des contrats, en en assurant parfois intégralement le volet formation, dans le cadre de la coopération militaire entre la France et les États partenaires.

Cet accompagnement par les armées françaises s'inscrit aujourd'hui dans un contexte opérationnel marqué par un niveau exceptionnel d'engagement des forces françaises sur le territoire national, comme à l'étranger sur les théâtres extérieurs d'opération, sans équivalent parmi leurs homologues européens. Dans ce contexte, l'effort de soutien du ministère de la défense représente un investissement financier et humain considérable. Le fait que les équipements soient en service dans les armées françaises et utilisés quotidiennement en opération, dans des conditions difficiles, constitue non seulement un argument de vente sans équivalent et donc un atout considérable pour les industriels, mais également un attrait majeur pour les acheteurs potentiels. Dans les faits, ces importantes immobilisations de ressources opérationnelles représentent une garantie de fiabilité et d'efficacité recherchée par les États clients. Spécifiquement, le label « éprouvé au combat » par les armées françaises constitue un avantage industriel et commercial de premier ordre. ».

b) Des recettes importantes

En 2013 l'armée de terre a facturé 1,3 million d'euros aux industriels dans le cadre du SOUTEX, l'armée de l'air 6,3 millions d'euros. La mise en oeuvre du nouveau système d'information relatif au SOUTEX devait permettre de collecter des données complètes pour les années 2014 et 2015 et 2016. Au-delà des grands contrats d'armement, il faut noter que le nombre d'actions de SOUTEX menées annuellement est en constante augmentation depuis 2014. Ainsi le nombre moyen de 150 actions par an a été atteint dès mi-2016, dans un contexte de très forte sollicitation des moyens des armées pour les activités opérationnelles.

Les trois tableaux ci-dessous présentent le coût des prestations facturées aux industriels.

Seuls les équipements majeurs et les principales actions de formation29(*) ayant donné lieu aux remboursements annuels les plus significatifs sont mentionnés par armée pour les années 2014, 2015 et 2016 (arrêté au 30 juin). Les coûts sont distingués entre le « Titre 2 (T2) » et le « Hors Titre 2 (hors T2) » pour respecter la nomenclature budgétaire de la LOLF. La catégorie « T2 » regroupe les soldes, traitements et accessoires de solde, y compris le CAS30(*) pensions. La catégorie « hors T2 » regroupe les frais d'amortissement des matériels ainsi que les dépenses supplémentaires : carburant, entretien des matériels ; le cas échéant, elle inclut également la facturation de la valorisation du patrimoine immatériel de l'État conformément aux dispositions du décret de 2009.

Armée de terre

Année

Équipement

Coût total (k€)

T2 (k€)

Hors T2 (k€)

2014

CAESAR

643,2

11,8

631,4

CARACAL

293,7

/

293,7

PFM (pont flottant motorisé)

22,7

11,1

11,6

TIGRE

22,5

/

22,5

VBCI

96,7

36,0

60,7

TOTAL

1 078,8

58,9

1 019,9

2015

CAESAR

543,6

84,6

459,0

GA10 (Ground Alerter31(*))

37,5

/

37,5

MISTRAL

74,3

70,6

3,7

NH-90

7,3

/

7,3

PFM (pont flottant motorisé)

786,3

203,9

582,4

TIGRE

255,3

22,7

232,6

Tracker (drone)

13,9

/

13,9

Unité de traitement des eaux (UTE 400)

19,6

/

19,6

Autres équipements

67,0

/

67,0

VBCI

103,5

51,2

52,3

TOTAL

1 908,3

433

1 475,3

2016

(arrêté au 30 juin)

CAESAR

5,2

5,2

/

COUGAR

100,9

11,4

89,5

GA10 (ground alerter)

33,3

26

7,3

TIGRE

39,8

10,3

29,5

Autres équipements

22,8

14,8

8,0

TOTAL

202

67,7

134,3

Source : Réponse au questionnaire budgétaire

Marine nationale

Année

Équipement

Coût total (k€)

T2 (k€)

Hors T2 (k€)

2014

BPC

1,1

/

1,1

FREMM

41,5

27,4

14,1

Guerre des mines

3,4

/

3,4

NH-90

42,8

2,2

40,6

Autres équipements

95,2

40,3

54,9

TOTAL

184,0

69,9

114,1

2015

BPC

575,0

575,0

FREMM

759,9

126,0

633,9

Guerre des mines

4,1

4,1

MU-90

43,1

2,9

40,2

NH-90

15,6

2,8

12,8

Rafale

74,1

1,2

72,9

Autres équipements

109,5

39,4

70,1

Dont gratuité

17,1

17,1

TOTAL

1 581,3

172,3

1 409,0

2016

(arrêté au 30 juin)

Adroit

13,3

10,5

2,8

BPC

746,8

4,5

742, 3

FREMM

363,3

9,3

354,0

Guerre des mines

26,7

14,7

12,0

NH-90

47,5

12,6

34,9

Autres équipements

81,5

17,4

64,1

TOTAL

1 279,1

69,0

1 210,1

Source : Réponse au questionnaire budgétaire

Armée de l'air

Année

Equipement

Coût total (k€)

T2 (k€)

Hors T2 (k€)

2014

CARACAL

7,4

6,7

0,7

M2000

2,2

2,2

/

RAFALE

124,2

5,3

118,9

SAMPT

125,1

94,1

31,0

Formation de personnel navigant (PN)

6 600,0

800,0

5 800,0

Formation de personnel sol

191,8

95,0

96,8

TOTAL

7 050,7

1 003,3

6 047,4

2015

A400M

223,0

23,1

199,9

CARACAL

472,3

14,2

458,1

M2000

16,8

7,9

8,9

RAFALE

14 342,9

942,9

13 400,0

SAMPT

38,8

32,9

5,9

Formation de personnel navigant (PN)

7 600,0

1 900,0

5 700,0

Formation de personnel sol

444,8

395,9

48,9

Autres équipements

85,4

61,1

24,3

TOTAL

23 224,0

3 378,0

19 846,0

2016

(arrêté au 30 juin)

RAFALE

5,6

1,7

3,9

Formation de personnel navigant (PN)

11 400,0

2 900,0

8 500,0

Formation de personnel sol

75,8

66,1

9,7

Autres équipements

164,6

15,4

149,2

TOTAL

11 646,0

2 983,0

8 663,0

Source : Réponse au questionnaire budgétaire

c) La nature des dépenses remboursées au titre du SOUTEX

Le décret n° 83-927 du 21 octobre 1983 fixant les conditions de remboursement de certaines dépenses supportées par les armées organise le soutien à l'exportation-SOUTEX et prévoit que les industriels remboursent la participation des militaires. Les actions de SOUTEX peuvent prendre deux formes, non exclusive l'une de l'autre : la mise à disposition de personnels des armées et la réalisation d'une prestation effectuée par les armées.

Les dépenses courantes, c'est-à-dire les soldes, les primes d'alimentation et les frais d'amortissement du matériel ne font pas partie des dépenses remboursables. Les dépenses dites supplémentaires, résultant directement de la nature de l'activité ou de la prestation fournie, sont-elles remboursées.

Les dépenses supplémentaires remboursables sont : les majorations de soldes, de traitement ou d'indemnités prévues par la réglementation, les majorations des primes d'alimentation, les frais de déplacement et de transport, les dépenses spéciales d'instruction, les dépenses de carburant, ingrédients et lubrifiants, et une quote-part des dépenses d'entretien et de réparation des matériels mis en oeuvre. À cela s'ajoutent les dépenses du service des transmissions et les dépenses de réparation des dommages causés aux tiers ainsi qu'aux personnes et biens meublent et immeubles des armées.

Ce décret est complété par le décret n° 86-366 du 11 mars 1986 modifié relatif à la rémunération de certains services rendus par le ministère de la défense.

2. Un dispositif qui doit être modernisé
a) Les coûts de maintien en condition opérationnelle non pris en compte par le dispositif de SOUTEX

Outre le soutien ci-dessus décrit, les armées contribuent au soutien des commandes d'armement en prêtant aux États clients les capacités initiales avant les premières livraisons.

Ainsi la frégate livrée à l'Égypte était initialement destinée à la marine nationale, comme l'avait été la frégate livrée au Maroc en 2014. Le programme de livraison de la frégate à la marine a été décalé d'un an, ce qui oblige à prolonger de cette même durée la durée de vie de trois frégates d'ancienne génération F70 et de leurs équipages.

De même, pour honorer la commande passée par l'Égypte, six Rafale ont été prélevés sur la chaîne de production en 2015. Le programme de livraison de l'armée de l'air subira, en 2016, une nouvelle ponction de cinq Rafale au titre du contrat avec l'Égypte. En ajoutant le contrat avec le Qatar, c'est une trentaine d'avions qui seront exportés au lieu d'être livrés à l'armée de l'air. L'absence de livraisons oblige là encore à maintenir en activité des matériels vieillissants tels que des Mirage 2000 version D pour l'attaque au sol et des Mirage 2000-5 pour la chasse.

Les dépenses remboursables du SOUTEX ne comprennent pas les frais supplémentaires de maintien en condition opérationnelle des matériels vieillissants, utilisés plus longtemps pour permettre à l'industriel de prendre aux armées les frégates ou les rafales qu'il n'a pas encore produits et qu'il exporte ainsi. Cette conception du coût du soutien à l'exportation ne paraît pas complète si l'on n'ajoute pas le « coût de possession des matériels » remplaçant les livraisons des matériels attendus et finalement exportés.

Si l'on ne peut que se féliciter des bons résultats des exportations d'armement de la France, il convient de ne pas négliger leur impact sur la progression des coûts du maintien en condition opérationnelle. Les exportations permettent de réduire les frais fixes de la chaîne de production que supportent les armées. Des efforts devraient sans doute être faits pour réduire les frais de maintien en condition opérationnelle afin que les armées obtiennent ainsi une sorte de « retour » compensant les coûts induits des exportations d'armement.

b) Les évolutions souhaitables du dispositif du SOUTEX

En juin 2015, le ministère annonçait qu'un groupe de travail auquel participait le ministère de la défense avait été constitué afin de définir les modalités selon lesquelles pourrait être envisagée l'évolution de ce dispositif réglementaire (le SOUTEX). La possibilité de faire bénéficier les armées de la totalité des recettes résultant du soutien aux exportations qu'elles apportent aux entreprises d'armement constituait l'une des hypothèses à l'étude dans le cadre de ces travaux.

Les décrets précités prévoient une distinction entre les remboursements destinés à couvrir les dépenses courantes, qui sont portés en recette du budget général de l'Etat, et ceux correspondant aux dépenses supplémentaires, qui sont reversés au budget de la défense. Ce corpus réglementaire a besoin d'être modernisé :

- pour correspondre aux objectifs de la LOLF, notamment sur la catégorisation des dépenses (« T2 » et « hors T2 », au lieu de « dépenses courantes » et « dépenses supplémentaires ») ;

- pour répondre à l'augmentation des exportations d'armement, dont l'impact pèse fortement sur les armées, notamment sur les plans capacitaires, opérationnels, financiers, de la formation et des ressources humaines ;

- pour permettre aux armées de récupérer la totalité des recettes liées au remboursement des prestations de SOUTEX.

A cet effet, un groupe de travail auquel participe le ministère de la défense (MINDEF) a donc été mis en place pour en étudier les adaptations nécessaires ou possibles, ainsi que leurs impacts.

La refonte envisagée vise à abolir la distinction entre dépenses courantes et supplémentaires, afin d'en simplifier l'utilisation par les services du ministère et de permettre le retour au budget du ministère de la défense de la totalité des rémunérations perçues, suivant la procédure des attributions de produit (rattachement aux programmes qui ont supporté la dépense).

Le nouveau texte pourrait prendre la forme d'un décret unique, relatif à la rémunération des services rendus par le ministère de la défense, qui abrogerait les deux décrets actuels (83 et 86). Le groupe de travail ad hoc a élaboré un projet de document en mars 2016 qui nécessite encore quelques aménagements rédactionnels ainsi qu'une analyse physico-financière pour alimenter l'étude d'impact requise avant son adoption.

Vos rapporteurs pour avis se félicitent de cette évolution qu'ils appellent de leurs voeux. Elle est encourageante mais sans doute encore insuffisante, il semble qu'il faut aller plus loin, pour faire prendre en compte par les industriels l'effort global de soutien à l'exportation réalisée par nos armées et baisser le coût du maintien en condition opérationnelle. Le maintien en service actif du Montcalm et du Primauguet conséquence de la livraison des frégates destinées à la marine nationale à l'Égypte ne devrait-il pas lui aussi être pris en charge par les industriels ?

Enfin, vos rapporteurs pour avis souhaiteraient qu'il soit envisagé de mettre en place au sein des armées, certainement sous le contrôle du chef d'état-major, une direction commerciale, chargée d'étudier l'impact économique des activités militaires. Elle veillerait à la valorisation des avancées spectaculaires du SSA et de ses chercheurs. La découverte de certaines monnaies molécules, ou la mise au point du sang lyophilisé désormais universellement reconnu et utilisé pourrait sans doute faire l'objet de brevets au fort potentiel économique. Cette direction commerciale prendrait également en compte l'impact du SOUTEX sur la croissance et le développement des industries d'armement. Elle veillerait globalement à la valorisation des actions de notre armée un peu sur le modèle des services de valorisation de la recherche universitaire.


* 29 Facturées généralement à Défense Conseil International (DCI).

* 30 Compte d'affectation spéciale

* 31 Radar de trajectoire de munitions déployé au Mali.