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Projet de loi de finances pour 2017 : Action extérieure de l'État

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Action extérieure de l'État ( avis - première lecture )

ATTRACTIVITÉ DE L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS ET « EN FRANÇAIS »

III. ATTRACTIVITÉ DE L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS ET « EN FRANÇAIS » : DÉVELOPPER LA COMPLÉMENTARITÉ DES RÉSEAUX

La problématique en matière d'enseignement du français pour les publics scolaires est proche de celle que nous venons d'évoquer s'agissant du réseau culturel extérieur : tout ne peut désormais reposer sur des structures financées par fonds budgétaires, le développement des ressources externes et l'appui sur des structures locales doivent être, ici aussi, privilégiés.

Sans remettre en cause le rôle pivot que joue aujourd'hui l'AEFE, qui est l'opérateur public central de l'enseignement français à l'étranger, votre rapporteur pour avis estime que son modèle économique doit être repensé et que son action complétée par celles d'autres acteurs (établissements LabelFrancEducation, réseau FLAM16(*), etc.)

A. L'AEFE, UN FLEURON FRANÇAIS EN QUÊTE D'UN NOUVEAU SOUFFLE

La France dispose, grâce à l'AEFE, d'un réseau d'établissements d'enseignement français à l'étranger unique au monde. Il constitue un atout immense pour notre politique d'influence mais son succès et son coût budgétaire, dans un contexte de pénurie de fonds publics, nous imposent de repenser le modèle économique sous-jacent.

1. Un réseau d'excellence qui conserve une très forte attractivité ...

La rentrée 2016 a enregistré une nouvelle augmentation des inscriptions dans les écoles, collèges et lycées français à l'étranger : quelques 342 000 élèves sont aujourd'hui inscrits dans les établissements AEFE (dont 125 000 Français), soit + 1,8 % d'augmentation des effectifs cette année, après une augmentation du même ordre l'an dernier (+ 1,5 %). Ces chiffres traduisent une demande croissante d'éducation « à la française ». Ils rappellent aussi la « nécessaire double mission »17(*) de l'AEFE : scolariser les élèves français mais aussi accueillir des élèves étrangers.

Cette croissance des effectifs bénéficie principalement aux élèves nationaux (+ 3,6 %, 6 500 élèves supplémentaires). En revanche, le nombre d'élèves français est stable18(*) et les effectifs d'élèves étrangers de pays tiers sont en recul (- 1,6 %, 600 élèves de moins).

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication,
d'après données AEFE 2016

On compte cette année un établissement de plus qu'en 2015 : 495 établissements sont désormais homologués, dans 137 pays. Pour mémoire, le réseau compte trois types d'établissements : les 74 établissements en gestion directe (dits EGD) qui accueillent 74 500 élèves ; les 156 établissements conventionnés qui accueillent 120 500 élèves ; et les 265 établissements partenaires19(*) qui accueillent 147 000 élèves.

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication,
d'après données AEFE 2016

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication,
d'après données AEFE 2016

S'agissant des zones d'implantation de l'enseignement français à l'étranger, le nouveau COM reprend les termes du Plan d'action en faveur de l'enseignement français à l'étranger, arrêté en 2013 par le MAEDI et le MENESR20(*) en privilégiant un « redéploiement des moyens vers les régions prioritaires de la diplomatie française et vers les zones de croissance des communautés françaises, en particulier les pays émergents asiatiques, les pays du Golfe, les pays de l'espace francophone ».

C'est un défi quantitatif auquel fait face le réseau de l'AEFE mais aussi qualitatif, compte tenu du caractère de plus en plus concurrentiel du marché mondial de l'éducation.

Les résultats obtenus au baccalauréat par les élèves de terminale du réseau sont tout simplement excellents : près de 97 % de réussite à la dernière édition, ce qui est encore mieux que les années précédentes. 40 % de ces nouveaux bacheliers sont français et 50 % ont la nationalité du pays d'accueil.

L'AEFE poursuit donc son « développement maîtrisé », conformément aux dispositions de son contrat d'objectifs et de moyens (COM) signé entre le MAEDI et l'AEFE le 29 juin dernier pour la période 2016-2018.

2. ... dont les moyens publics diminuent inexorablement

L'AEFE a incontestablement participé au rétablissement des comptes publics par la baisse tendancielle des subventions de l'État depuis 2014. D'après la Cour des comptes21(*), « cette contribution à la maîtrise des finances publiques s'est traduite par un désengagement de l'État caractérisé d'un côté, par une baisse continue des crédits publics et de l'autre, par un nombre d'agents du MENESR détachés à l'étranger durablement plafonné ».

Évolution des dotations depuis 2010

(en milliers d'euros - hors mise en réserve légale)

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication,
d'après données AEFE 2016

a) La dotation de l'AEFE pour 2017 : une augmentation en trompe-l'oeil

Pour 2017, la dotation attribuée à l'AEFE au titre du programme 185 s'établit à 396,1 millions d'euros. En première analyse, il s'agit d'une augmentation de 1,7 million d'euros par rapport à 2016.

Toutefois, cette dotation intègre 14,7 millions d'euros de mesures nouvelles au titre de la sécurisation des établissements (notamment ceux situés dans les zones géographiques les plus sensibles) : sécurité passive, missions et audits, sécurité incendie, contrat de gardiennage, mais aussi formation des personnels. Ces crédits ont été définis à partir d'une étude lancée auprès des établissements avant l'été et s'établissent ainsi :

- 9,6 millions d'euros pour les établissements en gestion directe,

- 2,1 millions d'euros pour les établissements conventionnés,

- 3 millions d'euros pour les établissements partenaires.

Enfin, selon l'AEFE, un audit relatif à la cyber-sécurité pourrait être mené dès 2017 afin de vérifier les systèmes informatiques de l'Agence et des établissements en gestion directe. Par ailleurs, depuis le 1er juillet 2016, l'AEFE a recruté un conseiller sécurité auprès de sa direction pour traiter l'ensemble des problématiques de sécurité des établissements scolaires à l'étranger.

Votre rapporteur pour avis considère que ces actions en faveur de la sécurité des établissements et des communautés éducatives qu'ils accueillent sont indispensables dans le contexte de montée des risques terroristes contre les intérêts français. Le « renforcement de la sécurité face aux risques potentiels » est également l'un des points forts du COM 2016-2018 de l'AEFE22(*).

Hors sécurité, la dotation est donc réduite de 13 millions d'euros cette année par rapport à l'an dernier.

L'AEFE devrait être amenée à s'ajuster à cette dotation réduite par des économies de fonctionnement demandées dans les établissements en gestion directe (- 2 %) ainsi que par des mesures touchant les emplois.

À ce jour, l'AEFE rémunère 10 882 emplois temps plein travaillés (1,6 % au siège, 10,3 % d'expatriés, 48,8 % de résidents et 39,3 % de recrutés locaux des établissements en gestion directe). Dans ses huit recommandations du rapport précité, la Cour des comptes préconise de réduire progressivement la proportion d'expatriés au profit des résidents et de valoriser le statut de recruté local.

b) Le développement des ressources propres des établissements

En des termes choisis, la tutelle de l'AEFE entend « accompagner le développement maîtrisé du réseau, conformément à la discipline budgétaire et sans charges supplémentaires pour le budget de l'État ».

Pour se conformer à cet objectif, s'ils souhaitent continuer à accueillir plus d'élèves, les établissements doivent donc impérativement développer leurs ressources propres et donc faire progresser leur taux d'autofinancement. Le plan d'orientation stratégique (POS) 2014-2017 de l'AEFE est très clair à cet égard : « pour assurer l'équilibre global du dispositif, l'Agence doit (...) développer de nouvelles sources de financement et de nouveaux partenariats avec les acteurs économiques et membres de la société civile ».

Cette exigence d'autofinancement n'est pas nouvelle pour le réseau. Le taux d'autofinancement moyen des établissements en gestion directe et des établissements conventionnés23(*) est passé de 55 % en 2010 à 62,5 % en 2015, essentiellement grâce à l'augmentation des frais de scolarité.

Pour mémoire, la moyenne des frais de scolarité dans le réseau AEFE n'a cessé de progresser ces dernières années24(*) : elle est passée d'un peu moins de 4 200 euros à la rentrée 2012-2013 à plus de 4 600 euros à la rentrée 2014-201525(*). En moyenne, les frais de scolarité ont augmenté de 45 % entre 2007 et 2012.

Le réseau est donc aujourd'hui majoritairement financé par les familles, la contribution de l'État ne couvrant que 38 % des coûts. C'est une inversion complète du modèle économique d'origine qui influe nécessairement sur la gouvernance des établissements, selon la maxime « qui paye, dirige », chère à votre rapporteur pour avis.

Dans son rapport précité, la Cour des comptes indique notamment que « si le point critique de l'effort demandé aux parents est difficile à établir, la question de la proportion respective entre financements publics et financements privés est devenue aussi cruciale que la recherche de nouvelles marges de manoeuvre. »

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication,
d'après les réponses au questionnaire budgétaire

c) La baisse des crédits dédiés aux bourses sur critères sociaux

La France est l'un des rares pays qui accompagnent l'expatriation de ses ressortissants par un système de bourses sur critères sociaux. Sur les 125 000 élèves français, le réseau devrait compter cette année environ 25 300 boursiers, soit un peu plus de 20 %.

L'enveloppe budgétaire pour 2017 est fixée, dans le programme 151 de la présente mission « Action extérieure de l'État », à 104,16 millions d'euros, en-dessous des 125,5 millions d'euros26(*) que le Gouvernement s'était engagé à maintenir suite à la réforme des bourses de 2013. Si le montant des bourses effectivement perçu par les familles n'a jamais dépassé les 100 millions d'euros jusqu'en 2015, les prévisions pour 2016 et 2017 sont plus dynamiques et la dotation pour 2017 pourrait se révéler insuffisante.

Le rapport de la Cour des comptes précité indique notamment que : « l'aide publique à la scolarité aurait vocation à augmenter, sauf à limiter le nombre d'ayants droit ou à durcir les conditions d'octroi des bourses », ce qui n'est pas sans inquiéter votre rapporteur pour avis, attaché aux principes d'universalité et de mixité sociale portés par l'AEFE.

C'est pourquoi votre rapporteur pour avis a apporté son soutien, devant votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication, à l'amendement adopté par la commission des finances, à l'initiative de ses rapporteurs spéciaux Éric Doligé et Richard Yung, qui vise à augmenter de cinq millions d'euros les crédits dédiés à ces bourses (en prélevant cette même somme sur les frais de réception des ambassades).

d) Le financement des opérations immobilières

Le financement des opérations immobilières des établissements en gestion directe est généralement assuré par une participation de l'établissement sur ses fonds propres, par une aide financière de l'Agence et par un recours aux avances de France Trésor. À noter que depuis le transfert de l'État à l'AEFE de la responsabilité de l'ensemble des biens domaniaux occupés par les établissements en gestion directe, le MAEDI ne participe plus au financement des opérations immobilières concernant le patrimoine scolaire de l'AEFE.

Actualité des opérations immobilières de l'AEFE

Au cours de l'année 2015-2016, le conseil d'administration de l'Agence a ainsi approuvé l'engagement des nouvelles opérations immobilières suivantes pour un montant total de 18,8 millions d'euros :

Londres : études et première tranche de travaux de rénovation du lycée (4 millions d'euros) ;

Pondichéry : rénovation et extension du lycée (1,3 million d'euros) ;

Pékin : relocalisation du lycée (complément de 5,5 millions d'euros) ;

Prague : restructuration et extension du lycée (1,8 million d'euros) ;

Rabat : première tranche de restructuration du lycée Descartes (3,85 millions d'euros) ;

Kénitra : première tranche de restructuration du groupe scolaire unifié Honoré de Balzac (1,85 million d'euros) ;

Nouakchott : restructuration et extension du lycée Théodore Monod (complément de 0,5 million d'euros).

Source : AEFE

Concernant les établissements conventionnés, l'AEFE soutient leurs projets immobiliers en participant à leur financement sous la forme de subventions d'investissement. Elle y consacre chaque année entre 5 et 6 millions d'euros. En 2015/2016, les aides les plus importantes ont concerné les projets de Hong Kong, Shanghai, Düsseldorf, Dar es Salaam, Beyrouth et Vientiane. De nombreuses aides financières ont concerné dans le même temps des projets d'amélioration de la sécurité des établissements.


* 16 Français langue maternelle, cf. infra.

* 17 Telle que rappelée dans le Préambule du nouveau COM 2016-2018.

* 18 En dépit de l'augmentation régulière des Français établis à l'étranger (de l'ordre de 3 % par an).

* 19 À la demande de l'État, l'AEFE a renforcé son rôle en matière d'animation du réseau homologué en signant des accords de « partenariat » avec des établissements qui ne sont pas en gestion directe ni sous convention et qui sont autofinancés.

* 20 Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

* 21 Voir « Sur l'enquête de la Cour des comptes relative à l'enseignement français à l'étranger et l'accès des Français de l'étranger à cet enseignement », rapport d'information n° 64 (2016-2017) du 20 octobre 2016 de M. Eric Doligé, fait au nom de la commission des finances du Sénat.

* 22 Voir objectif 3.3 du COM.

* 23 Pour mémoire, les établissements partenaires sont intégralement autofinancés.

* 24 À ce titre, le POS 2014-2017 de l'AEFE mentionne une « évolution maîtrisée des frais de scolarité ». Expression reprise dans le COM 2016-2018 : « veiller à la maîtrise de l'évolution des frais de scolarité ».

* 25 Ces moyennes dissimulent d'importants écarts entre zones géographiques et entre types d'établissements. Sur les dix établissements ayant en moyenne les droits de scolarité les plus élevés (de 23 000 à plus de 30 000 euros par an), huit sont situés aux États-Unis et deux au Royaume-Uni.

* 26 Montant cumulé de la « prise en charge » (dite PEC) et des bourses en 2012. Le Gouvernement avait pris cet engagement suite à la réforme de la PLEC et à l'introduction d'un mécanisme d'enveloppe fermée.