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Projet de loi de finances pour 2017 : Enseignement scolaire

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Enseignement scolaire ( avis - première lecture )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Avec un montant global de plus de 70 milliards d'euros, dont près de 93 % de dépenses de personnel, qui financent plus d'un million d'emplois, la mission « Enseignement scolaire », placée sous la double responsabilité du ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche et du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt en charge de l'enseignement technique agricole, est le premier budget de l'État. Elle est aussi et surtout la plus haute responsabilité et le plus grand investissement de la Nation.

Votre commission aborde l'analyse transversale du budget de la mission « Enseignement scolaire » pour 2017 selon deux thématiques complémentaires :

- l'avis de M. Jean-Claude Carle (première partie) sur les cinq programmes relevant du ministère de l'éducation nationale, retrace les grandes évolutions de crédits et d'emplois et les effets des politiques éducatives ;

- l'avis de Mme Françoise Férat (deuxième partie) porte sur l'analyse des crédits alloués à l'enseignement technique agricole.

L'enseignement scolaire

PREMIÈRE PARTIE - L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

I. UN BUDGET ÉLECTORALISTE, MARQUÉ PAR LA CROISSANCE INSOUTENABLE DES DÉPENSES DE PERSONNEL

A. CRÉATIONS DE POSTES ET MESURES CATÉGORIELLES

Les crédits de paiement des cinq programmes de la mission « Enseignement scolaire » relevant du ministère de l'éducation nationale s'élèvent à 68,6 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2017, soit une progression de 2,95 milliards d'euros (+4,5 %).

L'essentiel des crédits de la mission sont inscrits au titre des dépenses de personnel (titre 2), qui représentent 63,9 milliards d'euros, soit 93,2 % du total. En outre, les versements au profit du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » s'élèvent à 19,8 milliards d'euros. L'augmentation des crédits est essentiellement imputable à la forte croissance des dépenses de personnel (+ 2,9 milliards d'euros).

1. Le coût écrasant des mesures salariales générales et catégorielles

Votre rapporteur pour avis constate qu'une part significative de ces dépenses nouvelles n'est que la traduction de mesures applicables à l'ensemble de la fonction publique, sans lien direct avec la politique éducative en tant que telle.

La mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) et les hausses successives de la valeur du point d'indice représentent à eux seuls une dépense supplémentaire de 1,46 milliard d'euros pour l'année 2017, soit la moitié environ de l'augmentation du budget de la mission « Enseignement scolaire ».

De plus, la contribution du glissement vieillesse-technicité (GVT) à la hausse des dépenses de personnel s'élève pour l'année 2017 à 411,6 millions d'euros.

Enfin, la revalorisation de l'indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves (ISAE) à compter de la rentrée scolaire 2016 se traduit par une dépense supplémentaire de 303,5 millions d'euros.

2. L'achèvement de la création des 60 000 postes

Le projet de loi de finances pour 2017 s'inscrit dans le cadre de la création de 54 000 postes dans l'éducation nationale pendant la durée de la législature.

Répartition des créations de postes prévues dans l'éducation nationale 2012-2017 (en ETP)

Réforme de la formation initiale

- dont enseignants stagiaires

- dont enseignants titulaires formateurs

27 000

26 000

1 000

Enseignants titulaires

dont premier degré (public et privé)

- scolarisation des enfants de moins de 3 ans

- renforcement de l'encadrement pédagogique dans les zones difficiles

- amélioration de l'équité territoriale interacadémique

dont second degré (public et privé)

- collèges en difficultés professionnelles et lycées professionnels ; lutte contre le décrochage

- amélioration de l'équité territoriale interacadémique

21 000

14 000

3 000

7 000

4 000

7 000

4 000

3 000

Accompagnement des élèves en situation de handicap, conseillers principaux d'éducation, personnels administratifs, médico-sociaux, vie scolaire

6 000

TOTAL

54 000

Source : Rapport annexé à la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République

Le schéma d'emplois pour 2017 prévoit la création de 11 662 équivalents temps plein (ETP), répartis comme suit :

- 4 311 ETP d'enseignants dans le programme 140 « Enseignement scolaire public du premier degré » ;

- 4 400 ETP d'enseignants et 150 ETP de personnels administratifs, techniques et de service dans le programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré » ;

- 1000 postes d'enseignants, répartis pour moitié entre les premier et second degrés, au profit du programme 139 « Enseignement privé du premier et du second degrés » ;

- sur le programme 230 « Vie de l'élève », 1 801 ETP, dont 200 de personnels médico-sociaux, médecins, infirmières et assistantes sociales, 250 de conseillers principaux d'éducation (CPE) et 1351 d'accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH).

La création de ces 11 662 postes permet au Gouvernement d'atteindre l'objectif de créer, du moins budgétairement, les 54 000 postes prévus par la loi du 8 juillet 20131(*).

Créations de postes prévues dans l'enseignement scolaire par année

(en ETP)

2012

2013

2014

2015

2016

Total 2012-2016

Reste à créer en 2017

Total

4 326

9 076

8 804

9 421

10 711

42 338

11 662

54 000

Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Le coût de ces créations de postes s'élève, pour l'année 2017, à 455,35 millions d'euros, contributions au CAS « Pensions » comprises. Il se répartit entre 289,69 millions d'euros au titre de l'extension en année pleine du schéma d'emplois 2016 et 165,66 millions d'euros au titre du schéma d'emplois 2017.

3. Une politique du chiffre difficilement soutenable et qui ne se traduit pas par une amélioration du service rendu

Votre rapporteur pour avis rappelle que la création budgétaire des postes au sein du projet de loi de finances ne dit rien de leur création effective ainsi que de de l'amélioration du service rendu qui est supposée en résulter.

L'analyse de l'exécution budgétaire de la Cour des comptes met en évidence une sous-réalisation persistante des schémas d'emplois : « sur les 31 627 postes créés entre 2012 et 2015, 27 668 ont été effectivement pourvus » ; il suit que « le ministère doit donc pourvoir un peu plus de 26 000 postes supplémentaires pour atteindre l'objectif de 54 000 postes supplémentaires pourvus d'ici 2017 »2(*).

Schémas d'emplois prévus et réalisés depuis 2012

(en ETP)

Exercice

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Schéma d'emplois prévisionnel

4 326

9 076

8 804

9 421

10 711

11 662

Réalisation du schéma d'emplois

4 068

5 159

8 720

9 606

ND

ND

Source : Cour des comptes

Votre rapporteur précise que sur les 54 000 postes prévus par la loi de refondation de l'école, seuls 21 000 ont vocation à être pourvus par des enseignants titulaires ; toutefois, dans le cadre de leur scolarité, les 26 000 stagiaires effectuent un service à mi-temps devant élèves.

Votre rapporteur pour avis émet de fortes réserves quant à la poursuite de la politique des recrutements massifs, qui pose des problèmes de soutenabilité financière et qui obère les marges de manoeuvre budgétaire du ministère.

Cette politique se heurte à des difficultés importantes de recrutement, particulièrement criantes, pour le second degré, dans certaines disciplines à l'instar des lettres, des mathématiques et de l'anglais et, pour le premier degré, dans certaines académies peu attractives.

De ce fait, il est à craindre que cette politique se traduise par une baisse de la qualité des recrutements ou, à défaut, par le recrutement accru d'enseignants contractuels, souvent recrutés dans l'urgence et qui ne reçoivent aucune formation à l'enseignement. Le recours aux contractuels, qui représente environ 33 000 ETP dans le second degré et 2 074 ETP dans le premier, tend à se concentrer dans les académies les moins attractives et qui connaissent plus de difficultés à pourvoir l'ensemble des postes d'enseignants, accentuant de ce fait les inégalités entre élèves.

En conclusion, votre rapporteur pour avis réitère le constat émis par la Cour des comptes, selon laquelle « les résultats insatisfaisants de notre système scolaire ne proviennent ni d'un excès, ni d'un manque de moyens budgétaires ou d'enseignants, mais d'une utilisation défaillante des moyens existants »3(*).


* 1 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

* 2 Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2015 de la mission interministérielle « Enseignement scolaire ».

* 3 Cour des comptes, Gérer les enseignants autrement, rapport public thématique, mai 2013.