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Projet de loi de finances pour 2017 : Enseignement scolaire

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Enseignement scolaire ( avis - première lecture )

II. UNE « PRIORITÉ AU PRIMAIRE » TRÈS RELATIVE ET QUI N'EST PAS À LA HAUTEUR DES ENJEUX

A. L'ÉCOLE PRIMAIRE : DES RÉSULTATS DÉCEVANTS POUR UN INVESTISSEMENT INSUFFISANT

1. L'acquisition des fondamentaux doit constituer la priorité absolue du système éducatif
a) L'impérative maîtrise des savoirs fondamentaux

« Apprenez-leur donc à lire, à écrire et à compter. Ce n'est pas seulement très utile. Ce n'est pas seulement très honorable. C'est la base de tout. » écrivait Charles Péguy dans L'Argent. L'enseignement des apprentissages fondamentaux est au coeur de la mission de l'école, en ce que leur maîtrise est déterminante pour l'avenir scolaire et professionnel des élèves ; en effet, « les connaissances de base sont la condition de toutes les autres ; sans elles, c'est la scolarité tout entière qui devient une entreprise impossible »13(*).

Or, dans son rapport de 2007 consacré à l'école primaire, le Haut Conseil de l'éducation (HCE) observait que « chaque année, quatre écoliers sur dix, soit environ 300 000 élèves, sortent du CM2 avec de graves lacunes : près de 200 000 d'entre eux ont des acquis fragiles et insuffisants en lecture, écriture et calcul ; plus de 100 000 n'ont pas la maîtrise des compétences de base dans ces domaines. Comme la fin du CM2 n'est plus la fin de l'école obligatoire, leurs lacunes empêcheront ces élèves de poursuivre une scolarité normale au collège14(*) ».

C'est également à l'école primaire, et dans les toutes premières années de la scolarité, que se cristallise la difficulté scolaire. Le HCE soulignait une « corrélation très forte entre les niveaux observés au cours préparatoire (CP) et à l'entrée en sixième. Ainsi, les élèves qui sont en difficulté dès leur entrée au CP le sont toujours, dans leur quasi-totalité, par la suite : l'école élémentaire ne permet pas, en général, de réduire les difficultés repérées au début de la scolarité obligatoire15(*). » L'étude des profils des décrocheurs scolaires révèle que plus de la moitié d'entre eux présentent des difficultés importantes dès l'entrée en sixième : « plus de la moitié y avaient alors des résultats dans le quart le plus faible des scores à l'évaluation nationale à l'entrée au collège, que ce soit en mathématiques ou en français, et 60 % étaient parmi les élèves les plus faibles en lecture »16(*).

L'enseignement des savoirs fondamentaux a également une portée systémique, en ce qu'il a des conséquences importantes sur la qualité de l'enseignement dispensé au collège puis au lycée. Dans sa contribution à la concertation sur l'école, en 2012, l'Institut Montaigne insistait sur le fait que c'est à l'école primaire « que se forment les difficultés qui se transmettent et s'étendent ensuite à l'ensemble du système »17(*). L'école primaire constitue ainsi le segment clef du système éducatif, où se joue la réduction de l'échec scolaire et des inégalités sociales ; dans son rapport consacré aux inégalités scolaires, le Conseil national de l'évaluation du système scolaire (CNESCO) souligne qu'« un primaire réussi est le pilier d'une scolarité réussie, particulièrement pour les élèves défavorisés pour lesquels le contexte de scolarisation est plus important »18(*).

Les résultats des évaluations PISA menées par l'OCDE en 2012 mettent en évidence un écart très important entre les résultats obtenus par les élèves français les plus performants et ceux obtenus par les moins performants. De plus, la proportion d'élèves en difficulté augmente tant en compréhension de l'écrit qu'en mathématiques, tandis que la réussite des élèves est de plus en plus fortement corrélée à leur origine sociale.

Comme l'a confirmé devant votre rapporteur pour avis, M. Éric Charbonnier, analyste à la direction de l'éducation de l'OCDE, les pays qui ont vu les résultats de leurs élèves s'améliorer de manière significative sont ceux qui ont investi dans l'enseignement primaire, en mettant l'accent sur la maîtrise des fondamentaux par l'ensemble des élèves ainsi que sur le traitement de la difficulté scolaire19(*).

Dès lors, votre rapporteur pour avis considère que l'apprentissage des fondamentaux dès l'école primaire et le cycle 2 doit constituer la priorité première du système éducatif ; comme le HCE, il estime qu'« il est capital que la Nation prête une attention toute particulière à son école primaire, notamment au premier cycle de la scolarité obligatoire, les lacunes dans les apprentissages de ces années-là ayant des répercussions négatives sur toute la scolarité ultérieure »20(*).

b) Une dégradation préoccupante de la maîtrise des savoirs fondamentaux

· La maîtrise des compétences du socle commun

Les évaluations conduites par le ministère afin de renseigner les indicateurs de performance de la mission « Enseignement scolaire » visent à apprécier la maîtrise des compétences 1 et 3 du socle commun. Au début de l'année scolaire 2015-2016, 82,1 % des élèves de sixième maîtrisaient la compétence 1 du socle et 71,6 % des élèves de ce niveau maîtrisent la compétence 3. Les différences entre filles et garçons ne sont significatives que pour la compétence 1 : elles sont 86 % à la maîtriser, contre 78,4 % des garçons.

Proportion d'élèves de sixième qui maîtrisent les compétences 1 et 3
du socle commun en vigueur en novembre 2015

Source : MENESR

· D'autres évaluations des acquis des élèves présentent des résultats préoccupants

Mené par la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP), le cycle des évaluations disciplinaires réalisées sur échantillon (CEDRE) mesure, tous les six ans, les acquis des élèves en fin d'école primaire et de scolarité obligatoire.

En ce qui concerne la maîtrise de la langue française, les résultats de l'enquête 2015 montre que seuls 60 % des élèves ont une maîtrise suffisante des compétences attendues en fin d'école primaire, sans progrès depuis l'enquête de 2009 : 11 % des élèves ont des résultats très faibles et 29,1 % des résultats faibles, ne maîtrisant à la veille de l'entrée au collège que les compétences du cycle 2 (CP-CE1-CE2)21(*).

Les évaluations CEDRE en mathématiques, menées en 2008 et 2014, font état de la même stabilité globale des acquis des élèves. Toutefois, le pourcentage d'élèves en grande difficulté augmente sensiblement, passant de 15 % à 16,3 %. En histoire-géographie et en éducation civique, le score moyen des élèves en fin de CM2 diminue significativement entre 2006 et 2012 : la part des élèves les plus faibles augmente (de 15 % à 21,4 %) et la proportion d'élèves plus performants se réduit (de 10 % à 6,3 %).

En outre, la reprise de l'enquête « Lire, écrire, compter » menée en 1987 et 2007 montre une dégradation extrêmement préoccupante de la maîtrise de l'orthographe des élèves en fin d'école primaire. Pour une même dictée, portant sur un texte d'une dizaine de lignes et comprenant 67 mots et 16 signes de ponctuation, le nombre moyen d'erreurs est passé de 10,6 en 1987, à 14,3 en 2007 puis à 17,8 en 201522(*). La baisse du niveau est générale, en ce que la proportion d'élèves faisant cinq erreurs ou moins s'effondre (43,2 % en 1987, 22,9 % en 2007 et 9,8 % en 2015). Au contraire, la proportion d'élèves faisant quinze erreurs ou plus explose : de 31 % en 1987, elle passe à 45,8 % en 2007 et à 78,9 % en 201523(*).

Nombre moyen d'erreurs relevées à la dictée

   

1987

2007

2015

Ensemble (secteur public)

10,6

14,3

17,8

Sexe

Garçons

11,5

15,4

19,5

Filles

9,6

13,6

16,0

Retard scolaire

« À l'heure »

8,4

13,1

16,6

« En retard »

15,0

21,9

28,1

PCS de la personne responsable de l'élève

Agriculteurs

10,8

18,0

18,7

Artisans, commerçants

10,0

14,5

18,7

Cadres, professions intellectuelles sup.

6,6

9,2

13,2

Professions intermédiaires

8,2

13,7

15,9

Employés

11,5

15,5

17,6

Ouvriers

12,6

17,4

19,2

Retraités

16,6

19,5

20,3

Sans emploi, chômeurs

13,8

19,4

20,9

Non renseignée

11,6

14,3

19,3

Source : MENESR-DEPP

La moindre maîtrise de l'orthographe concerne l'ensemble des catégories socio-professionnelles ; la dégradation est encore plus significative dans les catégories plus favorisées, puisque le nombre moyen de fautes d'un élève de cadre ou d'une profession intellectuelle double entre 1987 et 2015.

· Une dégradation des acquis des élèves qui s'observe dès l'issue du CE1

La dégradation des acquis des élèves est observable dès le cycle 2. L'enquête de cohorte menée à partir de la rentrée fait état d'une baisse du niveau moyen d'ensemble à l'issue du CE1 par rapport à l'enquête précédente, réalisée en 1999.

En 2011, l'évaluation à l'entrée au CP de cette même cohorte montrait une progression significative des acquis des élèves par rapport à l'enquête précédente dans les domaines de la pré-lecture, de l'écriture et de la numération.

Mais, en 2013, l'évaluation des élèves en début de CE2 met en évidence que si les acquis des élèves sont stables en lecture, ils enregistrent une baisse significative en orthographe et vocabulaire. En mathématiques, les élèves maîtrisent mieux la soustraction, mais rencontrent davantage de difficultés face à des problèmes numériques.

La distribution des résultats montre une baisse du niveau d'ensemble, qui se traduit tant par un accroissement de la part d'élèves en grande difficulté (de 10 % à 12,7 %) que par une diminution de la proportion d'élèves aux performances les plus élevées. À l'instar de la DEPP, votre rapporteur avis considère que « ces résultats conduisent à interroger la fonction des classes de CP et de CE1 dans la construction des apprentissages au cours de l'école élémentaire »24(*).

Distribution des élèves selon leurs performances globales
aux tests de début de CE2 (évolution 1999-2013)

Note de lecture : la distribution des performances globales des élèves à l'entrée au CE2 glisse légèrement vers le bas entre 1999 et 2013, ce qui signifie un infléchissement des résultats des élèves en quatorze ans. Cette courbe traduit la moyenne pondérée des scores obtenus aux épreuves du test, en pourcentage d'items réussis.

Source : MENESR-DEPP

Ces résultats sont d'autant plus alarmants que le Haut Conseil de l'éducation rappelait la « nécessité impérative d'une maîtrise suffisante de la lecture à la fin du CP, les retards pris alors étant quasiment prédictifs de l'échec scolaire »25(*).

2. Un déséquilibre persistant de la dépense d'éducation au détriment de l'enseignement primaire

Comme le résumait M. Éric Charbonnier, « pour une dépense globale moyenne en faveur de l'éducation, la France se distingue des autres pays de l'OCDE par un sous-investissement notable dans l'enseignement primaire, qu'accompagne un surinvestissement dans le lycée »26(*). L'analyse de la dépense d'éducation par élève selon le niveau d'étude met en effet en évidence un déséquilibre, prononcé et de longue date, au détriment de l'enseignement primaire.

L'étude de la dépense intérieure d'éducation (DIE), qui mesure l'ensemble de la dépense nationale annuelle en faveur de l'éducation, tous financeurs confondus27(*), révèle que la France dépense 6 % de son produit intérieur brut en faveur de l'éducation, soit 8 440 euros par élève par an, ce qui la situe dans la moyenne des pays développés. Or, la dépense par élève varie fortement selon le niveau d'enseignement, au détriment du primaire.

Évolution de la DIE par niveau d'enseignement (aux prix 2014)

 

Primaire

Secondaire

Supérieur

Total

 

Total Md€

Par élève (€)

Total Md€

Par élève (€)

Total
Md€

Par élève (€)

Total Md€

Par élève
(€)

1980

21,5

3 050

33,4

6 090

10,9

7 760

64,6

4 520

2013

41,8

6 140

57,2

9 570

29,5

11 830

128,4

8 380

2014

42,3

6 180

57,7

9 620

30,0

11 830

130,0

8 430

2015p*

42,5

6 190

58,3

9 700

30,1

11 680

130,8

8 440

* Données provisoires. Champ : France métropolitaine + DOM y compris Mayotte

Source : MENESR-DEPP

En 2014, la DIE par élève du primaire s'élevait à 6 180 euros, contre 9 620 euros pour un élève du second degré, collège et lycée confondus, et 11 680 euros pour un élève de l'enseignement supérieur. La France dépense ainsi 36 % de moins par élève de l'enseignement primaire que par élève de l'enseignement secondaire, et près de moitié moins que pour un étudiant, alors même que l'enseignement élémentaire revêt une importance décisive pour l'avenir scolaire et professionnel des élèves.

Dépense annuelle moyenne par élève en 2013

(en dollars PPA)

Source : MENESR d'après OCDE

Deux facteurs principaux expliquent cet écart :

- le taux d'encadrement, c'est-à-dire le ratio élèves/enseignant, qui ne doit pas être confondu avec la taille des classes, est bien plus favorable dans le second degré (12,9 élèves par enseignant) que dans le premier (19,4). Ce dernier est sensiblement plus élevé que pour la moyenne des pays de l'OCDE, pour lesquels le taux d'encadrement dans l'enseignement primaire s'élève à 15 ; en revanche, le taux d'encadrement dans le secondaire est plus faible que pour la moyenne des pays de l'OCDE (13,3).

- le déséquilibre procède également de la différence de rémunération entre les enseignants, bien plus favorable dans le secondaire. En effet, en 2014, le salaire net annuel moyen d'un professeur des écoles s'élevait à 26 732 euros, soit significativement moins que celui d'un professeur de lycée professionnel (32 251 euros) ou d'un professeur certifié ou agrégé (33 063 euros)28(*).

Là encore, les comparaisons internationales sont éclairantes. L'OCDE souligne que le salaire moyen des enseignants du premier degré en France est inférieur de 12 % à la moyenne des pays de l'OCDE, quand « le salaire effectif moyen est inférieur de 2 % à la moyenne de l'OCDE pour les enseignants du premier cycle du secondaire (...) et légèrement supérieur à la moyenne de l'OCDE dans le deuxième cycle du secondaire »29(*).

Il convient toutefois de noter que les chiffres présentés ci-dessus ne prennent pas en compte la revalorisation de l'ISAE, qui augmente de 800 euros bruts annuels à compter de la rentrée 2016, l'accord PPCR ou encore l'augmentation du point d'indice de la fonction publique. Toutefois, la revalorisation de l'ISAE exceptée, les mesures précédemment citées ne devraient pas modifier de manière significative les disparités salariales observées.

En conséquence, votre rapporteur pour avis considère, à l'instar de la Cour des comptes, qu'il est éminemment nécessaire d'« accroître la part des financements allouée à l'école primaire, en privilégiant le traitement de la difficulté scolaire » car « c'est précisément à ce niveau qu'il convient de commencer à lutter contre les carences scolaires les plus graves »30(*).


* 13 Institut Montaigne, Contribution à la concertation sur l'école : priorité au primaire, juillet 2012.

* 14 Haut Conseil de l'éducation, L'école primaire, Bilan des résultats de l'école, 2007.

* 15 Idem.

* 16 INSEE, Les décrocheurs du système éducatif : de qui parle-t-on ?, Vue d'ensemble - portrait de la population, 2013.

* 17 Institut Montaigne, op. cit.

* 18 CNESCO, Inégalités sociales et migratoires : comment l'école amplifie-t-elle les inégalités, rapport scientifique, septembre 2016.

* 19 Audition du 8 novembre 2016.

* 20 Haut Conseil de l'éducation, La mise en oeuvre du socle commun - Bilan des résultats de l'école, décembre 2011.

* 21 DEPP-MENESR, CEDRE 2003-2009-2015 Maîtrise de la langue en fin d'école : l'écart se creuse entre filles et garçons, note d'information n° 20, juillet 2016.

* 22 DEPP-MENESR, Les performances en orthographe des élèves en fin d'école primaire (1987-2007-2015, note d'information n° 28, novembre 2016.

* 23 Idem.

* 24 DEPP-MENESR, Évolution des acquis en début de CE2 entre 1999 et 2013 : les progrès observés à l'entrée au CP entre 1997 et 2011 ne sont pas confirmés, note d'information n° 19, avril 2014.

* 25 Haut Conseil de l'éducation, Avis sur le projet de loi de programmation et d'orientation pour la refondation de l'école de la République, janvier 2013.

* 26 Audition du 8 novembre 2016.

* 27 Hors dépenses pour les formations de type extrascolaires.

* 28 Rapport sur l'état de la fonction publique et les rémunérations, annexé au projet de loi de finances pour 2017, p. 145.

* 29 OCDE, Regards sur l'éducation 2016 : les indicateurs de l'OCDE, France : note par pays, octobre 2016.

* 30 Cour des comptes, L'éducation nationale face à l'objectif de la réussite de tous les élèves, rapport public thématique, mai 2010.