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Projet de loi de finances pour 2017 : Enseignement scolaire

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Enseignement scolaire ( avis - première lecture )

L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE

SECONDE PARTIE - L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE

I. UN BUDGET EN NETTE AUGMENTATION, DANS LE RESPECT DE LA LOI DE REFONDATION DE L'ÉCOLE

A. UNE ÉVOLUTION FAVORABLE DES CRÉDITS, PORTÉE PAR LA HAUSSE DES DÉPENSES DE PERSONNEL

1. L'exécution de la loi de finances initiale pour 2016

Comme chaque année, votre rapporteur pour avis met un point d'honneur à contrôler l'exécution du budget voté par le Parlement.

Au 1er septembre 2016, le responsable de programme disposait sur les crédits de paiement hors dépenses de personnel de 456,1 millions d'euros, soit 95,8 % des crédits votés en loi de finances initiale, soit une proportion comparable à celle observée l'année précédente.

Les crédits votés dans la loi de finances initiale pour 2016 ont été soumis à l'application d'une réserve de précaution, dont le montant s'élève à 35,4 millions d'euros, soit 7,4 % des crédits votés. Cette réserve de précaution a été abondée par 100 000 d'euros de crédits de paiement reportés de l'année 2015, portant la réserve à 35,5 millions d'euros de crédits de paiement.

Par ailleurs, 3,9 millions d'euros d'autorisations d'engagements et de crédits de paiements supplémentaires ont été gelés puis annulés par le décret n° 2016-732 du 2 juin 201680(*).

Afin de permettre, en application des dispositions du code rural, le versement de la subvention dite « de l'article 44 » aux établissements privés, un mouvement de fongibilité asymétrique a augmenté les crédits hors titre 2 de 19,2 millions d'euros de crédits supplémentaires81(*). Cette subvention finance en particulier les heures de suppléances et les heures supplémentaires dans l'enseignement privé.

Hormis une éventuelle levée de la réserve de précaution ou un abondement du programme en loi de finances rectificative, le ministère estime le montant des reports de charges prévisibles fin 2016 à 44,5 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 43,9 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit une hausse de 5,2 millions d'euros par rapport à l'année précédente et de 9,4 millions d'euros par rapport à l'année 2014.

La répartition des principales composantes de ces reports de charge serait la suivante :

- enseignement privé du temps plein : 14 millions d'euros en AE et CP ;

- enseignement privé du rythme approprié : 17,3 millions d'euros en AE et en CP ;

- bourses sur critères sociaux : 10,6 millions d'euros en AE et en CP ;

- subventions aux fédérations représentant les établissements privés et aux organismes de formation : 0,3 million d'euros en AE et en CP.

La levée de la réserve de précaution que demandera, comme chaque année, le ministère de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt (MAAF), permettrait de limiter ce report de charges à 9 millions d'euros en AE et 8,3 millions d'euros en CP, montant qui demeure substantiel.

Comme elle le fait chaque année, votre rapporteur pour avis rappelle que la levée en temps opportun de la réserve de précaution est plus que nécessaire. À défaut, les reports de charges qu'elle entraînerait pénaliseraient aussi bien l'offre de formation et la scolarisation des élèves dans l'enseignement privé que la politique d'accompagnement social des familles les plus en difficulté.

2. L'évolution des crédits pour 2017
a) Une hausse substantielle des crédits

Dans la version initiale du projet de loi de finances (PLF) pour 2017, les crédits consacrés à l'enseignement technique agricole s'élèvent à 1 419,6 millions d'euros. Ils connaissent une hausse de 35,1 millions d'euros en AE et en CP par rapport au budget précédent, soit une augmentation de 2,5 %.

Évolution des crédits de l'enseignement agricole LFI 2016 -PLF 2017

Crédits de paiement
(millions d'euros)

Ouverts en LFI 2016

Demandés en PLF 2017

Évolution en montant

Taux d'évolution

Titre 2
(dépenses de personnel)

908,29

934,55

+ 26,25

+ 2,9 %

Hors titre 2

476,23

485,05

+ 8,83

+ 1,9 %

Total

1 384,52

1 419,60

+ 35,08

+ 2,5 %

Source : Ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, PAP 2017

Après un ralentissement en 2016, le projet de loi de finances pour 2017 renoue avec le mouvement d'augmentation significative des crédits consacrés à l'enseignement agricole.

Évolution des crédits de paiement du programme 143 depuis 2010

 

LFI 2010

LFI 2011

LFI 2012

LFI 2013

LFI 2014

LFI 2015

LFI 2016

PLF 2017

Montant (M€)

1 259,12

1 290,98

1 303,09

1 324,59

1 342,73

1 377,32

1 384,52

1 419,60

Évolution (%)

N/A

+2,5 %

+0,9 %

+1,6 %

+1,3 %

+2,6 %

+0,5 %

+2,5 %

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication

Si le projet de loi de finances pour 2017 était adopté et appliqué, les crédits de l'enseignement agricole auraient augmenté, fin 2017, de 8,9 % par rapport à 2012.

b) Une augmentation portée par les dépenses de personnel et par la réforme des bourses

· Les dépenses de personnel

La hausse des crédits du programme 143 est en grande partie imputable, tant en proportion qu'en valeur, à l'augmentation des dépenses de personnel (+ 2,9 %), liée à la création de 140 postes supplémentaires d'enseignants mais également à la revalorisation du point d'indice, pour un coût prévu de 5,5 millions d'euros en 2017, ainsi qu'à l'accord « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR). Ainsi, les dépenses de personnel dans l'enseignement public augmentent de 17,75 millions d'euros (+ 2,61 %).

Le protocole sur la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (PPCR) se traduit par une restructuration des grilles indiciaires des différents corps de fonctionnaires entre 2016 et 2020. Il prévoit également une transformation d'une partie des primes en points d'indice, dite « transfert primes/points ». Sa mise en oeuvre se traduit en 2017 par une dépense supplémentaire de 6,3 millions d'euros (hors contributions au CAS « Pensions »).

· La réforme des bourses

Alors que les crédits hors dépenses de personnel avaient diminué en 2016, le PLF 2017 prévoit une augmentation de 8,83 millions d'euros (+ 1,9 %), qui concerne en particulier les aides sociales aux élèves, dont les crédits augmentent de 7,34 millions d'euros (+ 8,7 %).

Il s'agit de la conséquence de la réforme des bourses sur critères sociaux de lycée, mise en oeuvre par le décret n° 2016-328 du 16 mars 2016 relatif aux bourses nationales d'études du second degré de lycée.

La réforme des bourses sur critères sociaux de lycée

La réforme des bourses sur critères sociaux de lycée, formalisée par le décret n° 2016-328 du 16 mars 2016, est applicable à compter de la rentrée scolaire 2016. Cette réforme repose sur :

- un barème limité à 6 échelons, avec intégration des parts de bourses et de plusieurs primes ;

- un critère unique (le nombre d'enfants à charge) pour l'attribution des points de charge ;

- le seul revenu fiscal de référence N-1 ou N-2 pour apprécier les ressources du demandeur ;

- deux primes fixes : « équipement » et « internat » ;

- une bourse au mérite progressive selon l'échelon de bourse et attribuée uniquement aux élèves boursiers ayant obtenu la mention « bien » ou « très bien » au diplôme national du brevet.

Cette réforme se mettra en place progressivement à compter de la rentrée scolaire 2016. En conséquence, deux systèmes d'attribution des bourses sur critères sociaux coexisteront pendant les deux prochaines années scolaires.

La réforme conduit à la disparition des crédits complémentaires - et donc de la possibilité de prendre en compte les revenus de l'année en cours - qui permettaient de pallier des situations familiales financièrement difficiles, récentes et imprévues. Pour compenser la disparition de ces aides d'urgence, la « partie sociale » de la ligne fonds social lycéen (143-03-02) est transférée sur la ligne bourses sur critères sociaux (143-03-01). Le fonds social lycéen est une aide spécifique destinée à faire face aux situations difficiles que peuvent connaître les lycéens ou leurs familles pour assumer les dépenses de scolarité et de vie scolaire. Cette aide contribue à lutter contre les discriminations et à favoriser, pour ces jeunes fragilisés socialement, l'accès à la formation et à la certification.

Par ailleurs, dans le cadre des mesures en faveur de la jeunesse annoncées par le Premier ministre en avril 2016, les élèves et leurs familles verront les bourses de lycée revalorisées de 10 % à compter de la rentrée scolaire 2016  ; les décrocheurs retournant en formation initiale recevront une bourse spécifique d'un montant de 1 000 euros par année scolaire.

Source : Ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt

En ce qui concerne l'enseignement supérieur court, et dans le cadre des mesures en faveur de la jeunesse du Gouvernement, est prévu à la rentrée scolaire 2016 un basculement des étudiants boursiers émargeant à « l'échelon 0 » vers « l'échelon 0 bis », qui devrait concerner 348 étudiants ; ces étudiants percevront une bourse sur critères sociaux de 1 009 euros, ce qui n'était pas le cas à l'échelon 0.

Enfin, une aide à la recherche du premier emploi (ARPE) est créée à compter de 2016. Elle s'adresse aux apprentis, lycéens et étudiants de l'enseignement secondaire et supérieur, boursiers sur critères sociaux ou disposant de peu de ressources, venant d'obtenir un diplôme à finalité professionnelle, et à la recherche d'un emploi. Ce soutien financier sera versé pendant quatre mois sous forme d'une aide mensuelle. Le ministère estime que l'ARPE pourrait bénéficier à plus de 4 000 lycéens et 1 700 étudiants de BTSA par la voie scolaire, ainsi qu'à 1 500 apprentis.

Votre rapporteur rappelle que l'enseignement agricole joue un rôle essentiel de promotion sociale. Au cours de l'année scolaire 2015-2016, un tiers de ses élèves étaient titulaires d'une bourse, contre moins d'un quart (23 %) parmi les élèves de lycée de l'éducation nationale. De plus, près des deux tiers (64,23 %) des élèves boursiers de l'enseignement agricole sont internes et se voient donc attribuer une prime à l'internat.

· La situation financière des établissements publics

Hors dépenses de personnel, les crédits de l'action n° 1 « Mise en oeuvre des enseignements dans les établissements publics » augmentent de 2,8 %.

Cette hausse provient en particulier du financement des actions ponctuelles à caractère pédagogique et notamment des crédits consacrés aux assistants d'éducation, qui augmentent, en 2017, d'1,4 million d'euros.

Votre rapporteur pour avis fait part de sa satisfaction quant à cette augmentation des crédits, qui permet, à effectifs constants, de combler l'écart de financement qui existe entre le ministère de l'éducation nationale et l'enseignement agricole. Ce rattrapage est d'autant plus important qu'il apparaît que 82 des 1 247 postes d'assistants d'éducation, qui avaient été créés par le PLF 2015, sont des postes fictifs, dont l'existence n'a d'autre fin que de réduire l'écart de financement des 1 165 postes existants.

En prenant pour base de calcul les 1 165 postes, le différentiel de financement avec l'éducation nationale s'élève à 1 469 euros par poste et par an. Cela signifie que cet écart est à la charge des établissements et donc bien souvent des familles.

Si elle salue l'effort de rattrapage, qui doit encore être poursuivi, votre rapporteur pour avis rappelle que le maintien dans les documents budgétaires des 82 postes fictifs, quand bien même ces derniers ne serviraient qu'au calcul de dotations versées aux établissements, constitue une insincérité budgétaire patente et inopportune.

Évolution des crédits de paiement hors titre 2 de l'action n° 1

 

LFI 2016 (M€)

PLF 2017 (M€)

PLF 2017/
LFI 2016 (M€)

PLF 2017/ LFI 2016 (%)

Total action n°1 : « Mise en oeuvre des enseignements dans les établissements publics »

37,18

38,21

+ 1,04

+ 2,8 %

dont pensions des CFA-CFPPA

2,31

1,10

- 1,21

- 52 %

dont assistants d'éducation

28,11

29,51

+ 1,4

+ 5 %

dont emplois d'avenir professeur

0,05

0,01

- 0,04

- 80 %

dont actions ponctuelles à caractère pédagogique

1,43

1,92

+ 0,48

+ 34 %

Source : Ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt

Toutefois, la diminution des crédits couvrant les charges de pensions pour les emplois gagés des centres de formation d'apprentis (CFA) et des centres de formation professionnelle et de promotion agricoles (CFPPA) se poursuit, avec une réduction particulièrement forte à hauteur de 1,21 million d'euros (- 52 %). Interrogé par votre rapporteur, le ministère a fait part de son intention de se défaire totalement de cette dépense, estimant que ces emplois gagés, qui représentaient 379 ETP au 1er janvier 2016, constituaient une « anomalie ».

Sans considération du bien-fondé de cette dépense, force est de constater qu'elle est la conséquence d'une situation dont la responsabilité incombe avant tout au ministère ; sa réduction entraîne une fragilisation indéniable de la situation financière des établissements, alors même que les charges liées à la pension civile des postes gagés augmentent fortement.

Deux exemples portés à la connaissance de votre rapporteur pour avis par le SEA-UNSA illustrent cet effet de ciseau : un lycée comptant 7 ETP de postes gagés a vu le montant de la pension civile augmenter de plus de 60 % entre 2010 et 2015 tandis que la contribution de l'État a été divisée par quatre environ, le reste à charge de l'établissement se monte, pour la seule année 2015, à plus de 162 000 euros. Dans un autre établissement, le montant de la pension civile des postes gagés s'est maintenu entre 2010 et 2015 alors que le nombre de postes a diminué de 15 à 10, le reste à charge de l'établissement se montant en 2015 à plus de 90 000 euros82(*).

· L'inclusion scolaire des élèves en situation de handicap

Enfin, les crédits consacrés en faveur de la prise en charge des élèves en situation de handicap progressent de 6,1 % en 2017, pour atteindre 6,95 millions d'euros. Cette dotation est consacrée essentiellement au financement des auxiliaires de vie scolaire et permettra la création de 25 postes supplémentaires en 2017.

Le nombre d'élèves en situation de handicap connaît une augmentation importante : en 2015-2016, 2 886 élèves ont fait l'objet d'un projet personnalisé de scolarisation ; leur nombre a augmenté de 17,7 % par rapport à l'année scolaire précédente.

3. Le financement de l'enseignement privé : la reconduction des protocoles de 2013

Le projet de loi de finances pour 2017 s'inscrit dans la continuité des protocoles d'accord conclus en 2013 avec les établissements privés. Ces protocoles expirant à la fin de l'année 2016, un avenant portant sur une reconduction d'un an, soit jusqu'au 31 décembre 2017, et dans les mêmes conditions, devrait être prochainement signé. La détermination d'une nouvelle orientation pour le financement des établissements privés est ainsi reportée à la prochaine législature.

En conséquence, le projet de loi de finances pour 2017 prévoit le maintien des subventions aux établissements privés à un montant identique à celui des années passées, soit 346,6 millions d'euros (+ 0,09 %). De plus, le montant des rémunérations des personnels contractuels de droit public des établissements du temps plein, prises en charge par l'État, s'élèvent à 236,4 millions d'euros, en hausse de 3,73 % par rapport à l'année précédente.

Cette augmentation s'explique, outre la création des 42 postes supplémentaires d'enseignants, budgété à hauteur de 1,9 million d'euros, 4 millions d'euros supplémentaires procèdent de la hausse du point d'indice et du protocole PPCR. Enfin, le glissement vieillesse-technicité (GVT) solde concourt à une augmentation des crédits de l'ordre de 1,8 million d'euros.

Pour l'exercice 2017, le montant des subventions s'élève à 127,1 millions d'euros pour les établissements du temps plein (CNEAP et UNREP) et à 215,64 millions d'euros pour les établissements du rythme approprié (UNMFREO et UNREP).

Le ministère explique la très légère augmentation de ces crédits par, d'une part, le financement des visites médicales des élèves et des frais de déplacement des enseignants du privé du temps plein ainsi que, d'autre part, l'allocation d'une aide financière à l'établissement privé du rythme approprié de Mayotte, établissement non affilié et non couvert par les protocoles d'accord conclus en 2013.

Incapable d'appliquer les dispositions légales et réglementaires relatives au financement de l'enseignement agricole privé sous contrat, issues notamment de la loi « Rocard » du 31 décembre 198483(*), l'État a obtenu la conclusion d'accords lui permettant de déroger à ses obligations : accords Gaymard-Forissier de 2004, protocoles Barnier de 2009 et, dernièrement, les protocoles conclus en 2013.

Votre rapporteur pour avis rappelle que le versement de la subvention aux établissements sous contrat n'est pas l'exercice d'une faculté mais la simple application du droit ; il est à craindre que 2017 voit la conclusion de protocoles analogues à ceux de 2013, entérinant de ce fait la méconnaissance de la loi Rocard.

Le montant de la subvention aux établissements étant lié aux résultats d'une enquête quinquennale, votre rapporteur pour avis souhaite qu'une telle enquête soit menée en vue de l'expiration des accords actuels ; elle devrait vraisemblablement aboutir à la revalorisation de la subvention. En outre, il convient de considérer que le financement des établissements privés stagne depuis plusieurs années alors que le coût unitaire de formation par élève dans l'enseignement public a augmenté de 12,4 % entre 2010 et 2016.

Comme elle le répète inlassablement, votre rapporteur pour avis estime qu'il faut sortir du plafonnement des effectifs et du contingentement de l'offre de formation qu'impliquent les accords actuels. Cette logique malthusienne entrave le développement de l'enseignement agricole privé, alors que celui-ci répond à un réel besoin des territoires, à l'instar de l'outre-mer où établissements privés du temps plein et du rythme approprié trouvent un terrain propice à leur développement.


* 80 Décret n° 2016-732 du 2 juin 2016 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* 81 En référence à l'article 44 du décret du 14 septembre 1988 d'application de la loi Rocard.

* 82 Audition du 18 octobre 2016.

* 83 Loi n° 84-1285 du 31 décembre 1984 portant réforme des relations entre l'État et les établissements d'enseignement agricole privés.